Недостатки существующей системы социального страхования

Многолетний мировой опыт основательно доказал, что социальную реформу следует считать как неразрывную составную часть экономической и финансовой стратегии любого государства. Однако этот основополагающий урок напрочь забывается сегодняшними реформаторами, которые упорно придерживаются старой последовательности: сперва рост, потом распределение, сперва остановить инфляцию, затем создать рабочие места; сперва свободная торговля, потом индустриализация; сперва плати, потом купи.

Результаты такого подхода видны повсеместно: проблема занятости приобрела универсальный характер; деградация жизни в городе и на селе привела к массовому обнищанию населения, росту профессиональных заболеваний, сокращению продолжительности жизни; социальное обеспечение и пенсионные фонды, где они существуют, постоянно испытывают финансовые затруднения, не говоря уже о чрезвычайно низком уровне соответствующих выплат по социальному страхованию. О том, что социальная политика находится на втором плане, свидетельствует тот факт, что только через пять лет экономического реформирования Правительство Российской Федерации своим решением приняло 26 февраля 1997 г. (очевидно, под нажимом социального напряжения в обществе) Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000гг., в частности по реформированию социального страхования. Будет ли эта Программа претворена в жизнь - трудно судить, поскольку в ней не просматриваются финансовые источники ее реализации (обеспечения).

Отсутствие сбалансированности экономической и социальной политики привели к тому, что существующая система социального страхования утратила основные признаки страховых отношений и фактически превратилась в часть налоговой системы государства. По существу страховые взносы предприятий - это взносы не базирующиеся на оценке социальных рисков. Скорее они представляют собой разновидность налога, взимаемого и перераспределяемого государством для выплаты социальных пособий и пенсий через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный фонд и фонд социального страхования).

Сегодня уже явно видно, что существующая система социального страхования имеет ряд существенных недостатков.

Один из них заключается в том, что в ее рамках продолжают действовать разные стандарты социальной защиты. Нормы социальной защиты не увязаны с размерами платежей в соответствующие фонды. Это в частности относится к досрочным (льготным) пенсиям, санаторно-курортному обслуживанию, размерам пособий по временной нетрудоспособности. В результате уровень социальной защиты отдельных категорий трудящихся различен, хотя их взносы по социальному страхованию одинаковы.

Действующий порядок уплаты предприятиями страховых взносов со всех расходов на оплату труда работников и исчисления пенсий из заработка, ограниченного определенным размером, вызывают серьезные возражения со стороны предприятий с высоким уровнем оплаты труда и в первую очередь негосударственных предприятий. Их руководители и работники справедливо считают свои взносы в систему социального страхования и обеспечения завышенными. Они высказываются за выход из общей системы и за создание систем социального страхования, объединяющих предприятия из различных секторов экономики.

Другим серьезным недостатком является то, что в преобразованиях данной сферы наибольшее внимание уделяется организационным и финансовым вопросам. Однако суть процесса децентрализации, а также формирования автономных систем страхования и обеспечения не только в организации финансового возмещения утраты трудоспособности, но и в формировании соответствующей инфраструктуры, обеспечивающей приемлемый уровень социальных услуг. Это относится к медицинскому обслуживанию, к службам помощи безработным и особенно к социальной защите пострадавших на производстве, поскольку медицинская, социальная и профессиональная реабилитации фактически отсутствуют.

Много нерешенных проблем связано с реформой управленческого правового регулирования социального страхования. В соответствии с действующим законодательством (ст. 226 КЗОТ РСФСР) управление государственным социальным страхованием с 1933 г. осуществляют профсоюзы. В связи с ликвидацией ВЦСПС и созданием в последние годы различных профсоюзных структур наметилась тенденция к обособлению и выделению фондов социального страхования в рамках отдельных отраслей, подотраслей и даже предприятий.

В соответствии с решением Правительства России и Совета Федерации независимых профсоюзов России от 25 декабря 1990 г. № 600 и от 4 января 1992 г. по совершенствованию управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование создан фонд социального страхования Российской Федерации и открыты единые текущие счета для республиканского и регионального отделений фонда. Создание фонда позволило приостановить развал системы социального страхования, но острота проблемы не снята. Главная причина в том, что существующая система не приспособлена к условиям многообразия форм собственности, ей недостает гибкости в передаче полномочий управления на более низкие уровни управления, нет механизма контроля за формированием и расходованием средств в интересах работников.

Не менее важным является и вопрос о финансовом обеспечении системы социального страхования. Мировая практика свидетельствует, что самым надежным и испытанным методом в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов, когда большая часть нагрузки приходится на нанимателей, а меньшая распределяется между работниками и государством, заботящемся о самых незащищенных слоях населения.

Непосредственное участие трудящихся в финансировании фондов социального страхования позволяет им влиять на уровень своей социальной защиты, что имеет большой смысл в условиях перехода к рыночным отношениям. За рубежом, как уже отмечалось, применяется долевое участие трудящихся и предприятий в страховых взносах. В нашей стране, видимо, такая практика будет внедряться с трудом, поскольку за семьдесят лет сложились свои традиции в сфере социального страхования. Кроме того, низкий уровень заработной платы подавляющего большинства населения, существующие у населения стереотипы социальной справедливости не позволят быстро внедрить новую финансовую модель социального страхования.

Еще одна проблема связана с тем, что страховые взносы предприятия никак не связаны с уровнями профессиональных рисков повреждения здоровья. Все предприятия, независимо от уровня опасности и вредности работ, уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, величины утраты трудоспособности начисляют одинаковые страховые взносы в Фонд социального страхования.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованное распределение поступающих средств между отдельными видами социального страхования и обеспечения делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальными страхованием (болезнь, несчастный случай на производстве, материнство, старость), взносами предприятий и получение застрахованными пособий и пенсий,

Переход предприятий и организаций к рыночным отношениям высветил ряд противоречии в системе социального страхования, среди них, наиболее важнейшие:

1. Государство отказывается от своей доминирующей роли и делегирует права и полномочия на региональный уровень и уровень предприятий. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, начинает считаться нормой их оплата. Переход к системам платной медицины, социального обеспечения вызывает резкий рост финансовой нагрузки на предприятия. В этой связи возникает задача оптимизации страховых взносов как по всем, так и по отдельным платежам: в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования.

Существующий централизованный характер управления системами социального страхования по отдельным его видам требует новых подходов к координации, а также передаче ряда функций управления основным субъектам страхования - страхователям и застрахованным.

2. Переход к рыночным отношениям - длительный процесс и для переходного периода характерно снижение доли инвестиций, быстрые темпы физического и морального износа основных фондов, а значит, значительное понижение уровня охраны труда, ухудшение состояния производственной среды, зачастую неконтролируемый рост интенсивности труда.

Хозяйственная самостоятельность для многих предприятий оборачивается финансовой неустойчивостью. Это обусловливает в свою очередь необходимость усиления роли социального страхования как важнейшего и определяющего института социальной защиты. Тенденция к возрастанию страховых выплат, финансовой напряженности страховых выплат, финансовой напряженности страховых фондов требует создания целого ряда финансовых буферов и противовесов, например, социального банка для перестраховки между основными видами страхования, а также механизма страховой солидарности различных профессиональных групп трудящихся. Это особенно важно для отраслей с высоким уровнем профессионального риска (угольная и другие отрасли горнодобывающей промышленности), которые в новых условиях без солидарной помощи других отраслей не смогут обойтись.

В этой связи координирующая роль государства резко возрастает. Требуется безотлагательное законодательное определение величин страховых взносов в различные отрасли социального страхования, нормативное определение минимально-необходимых уровней социальных гарантий, создание механизмов страховой солидарности отдельных профессиональных групп трудящихся, а также механизмов увязки страховых взносов с уровнем рентабельности отраслей, прибыли и налоговых отчислений.

3. Стремление правительственных и законодательных структур создать принципиально новые структуры социального страхования, игнорируя профессиональную их принадлежность и накопленный опыт, вызывает целый ряд нежелательных последствий. К их числу можно отнести следующие:

- средства социального страхования отчуждаются от страхователей и их расходование становится бесконтрольным;

- значительно увеличивается аппарат управления, неизбежно сокращаются расходы на профилактику заболеваемости и реабилитационные услуги, поскольку систему здравниц профсоюзы фактически передали коммерческим структурам,

4.

В нынешних условиях реформирование общества далеко не всегда осуществляется согласованно, и изменения в социальной сфере не увязываются с протекающими экономическими и политическими процессами. В итоге в основном сохраняется прежняя система социального страхования, принципы ее организации и функционирования. Из недостатков этой системы можно указать следующие:

- не работает принцип личной ответственности гражданина за формирование достойных условий жизни, т.е. у людей отсутствует стремление быть застрахованным по различным видам социального страхования как в обязательной, так и в добровольной формах;

- неразвита система социального страхования, ее инфраструктура, отсутствует многообразие видов;

- не создана система расчетов финансовых средств для различных (или хотя бы отдельных) видов страхования, не учитываются профессиональный и региональный признаки;

- неразвиты принципы самоорганизации и самоуправления системы социального страхования и сеть негосударственных учреждений страхования, практически не привлечены к управлению непосредственные участники страхования - работники и работодатели, в результате чего отсутствуют ее "прозрачность", а значит и доверие.

Социальное страхование вправе рассматриваться как институт партнерства, и его распространение в обществе в определенном смысле есть производная от зрелости как партнеров, так и их отношений. Поэтому, на наш взгляд, объективным условием становления системы социального страхования является экономическое развитие общества, а субъективным - уровень зрелости общественного сознания.

Принципиальными недостатком отечественной системы социального страхования можно считать:

- устраненность страхователей от участия в управлении системой социального страхования;

- отсутствие в финансовом механизме системы социального страхования возможности оценки финансовой нагрузки на плательщиков;

- несоответствие страхового риска страховым выплатам.

Последнее приводит к недостаточности социальной защиты и разбалансированию всей системы социального страхования. К сожалению, при реформировании существовавшей системы социального страхования, и создании новой наибольшее внимание уделяется процессам децентрализации и некоторым другим организационным вопросам, но выработка механизма определения размеров взносов по социальному страхованию, порядок финансового возмещения утраты работоспособности, формирование соответствующей инфраструктуры по обеспечению приемлемого уровня социальных услуг так и остаются неразработанными.

В области социального страхования не решены еще вопросы как управленческого - не разграничены компетенции между центром и субъектами Российской Федерации, так и действующего законодательства - сохраняются и продолжают действовать устаревшие нормативные акты, не соответствующие изменившимся экономическим условиям и другим законодательным актам.

Произошедшие изменения еще не позволяют считать систему социального страхования в достаточной степени адаптированной к современным социально-экономическим условиям. Эти изменения должны быть более существенными.

Так с введением так называемых социальных пенсий пенсионное обеспечение получают и те, кто ранее не работал по разным причинам. Пособия по социальному страхованию теперь могут получать не только причисляемые к категории наемных работников, но и так называемое самозанятое население: члены кооперативов, фермеры и даже работники религиозных организаций. При начислении пособий сняты ограничения на заработок. Существенные изменения затронули и систему охраны материнства и детства: увеличены сроки выплат по беременности и родам, семейные пособия получают теперь все семьи, имеющие детей. Кроме того, были приняты законы о медицинском страховании и на случай безработицы.

Однако эти меры можно определить скорее как частные, а не как конструктивные, на глобальном уровне. С их помощью не преодолеваются "недостатки системы социального страхования, сложившиеся в условиях централизованного административно-планового ведения хозяйства" . По существу отдельные изменения в законодательстве в основном негативно влияют на его целостность, при этом страдает социальная защищенность граждан. Расширение охвата пенсионным обеспечением не приблизило размеры пенсий к уровню прожиточного минимума, к тому ж сегодня практически не учитывается трудовой стаж.

Очевидно, что система социального страхования в условиях социалистического общества решала иными задачи. Принципиально другими были социальная политика и роль государства. Прежняя система сводилась в основном к решению двух задач: определение пропорций экономического развития и формирование общественных фондов потребления. Она заключалась в жестком регулировании не только экономической сферы, но и жизни всего общества. Предприятия выступали инструментом проводимой государством политики, и их социальная и экономическая функции совпадали с государственными. В зависимости от приоритета той или иной отрасли, предприятия предоставляли работникам соответствующий уровень социально-экономического обеспечения.

В таких условиях ни социальная, ни экономическая политика не могли саморазвиваться, и миф о возможности построения социалистического рая на земле был разрушен. Но, видимо, сильна тяга к мифологизации, и на смену утраченному пришел новый миф, в котором тот же рай представлялся уже на основе капиталистических отношений. С началом общественных преобразований существовавший ранее "конфликт труда и государства" в определенном смысле удалось преодолеть, но почти сразу же пришлось столкнуться с новым - "конфликтом труда и капитала", который хорошо знаком странам с рыночной экономикой. Они пытаются его разрешить с помощью проведения соответствующей социальной политики.

Несовершенство действующей системы социального страхования обусловлено прежде всего тем, что не была разработана методология ее реформирования, большее внимание уделялось решению частных вопросов. Разработчики законопроектов часто стремятся удовлетворить интересы лишь одной из сторон - участников социального страхования, но забывая, что без комплексного согласования интересов всех участников эффективной эта система быть не может.

Безусловно, изменения в области социальной защиты произошли, и прежде всего относятся к пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, к сфере занятости, к обеспечению при временной утрате трудоспособности. В частности, в этих видах страхования были созданы автономные внебюджетные фонды. Однако социальная политика в целом, необходимо еще раз подчеркнуть, направлена преимущественно на решение частных вопросов, а не на выработку методологии или идеологии общественных преобразований.