Финансовый механизм социального страхования и его действие в 1992-1996 годах
Изменение размеров тарифов взносов на социальное страхование было осуществлено в 1991г. одновременно с принятием нового Закона о пенсионном обеспечении. Средства Пенсионного фонда были выделены из бюджета государственного социального страхования, тем самым были созданы предпосылки и для автономии системы социального страхования.
Для этой системы был установлен единый тариф в размере 5,4%. Однако этот уровень тарифа определен не на основе исследования производственных рисков в отраслях производства, а был сориентирован на сложившееся отношение объемов расходов на социальное страхование в целом по стране к фонду оплаты труда.Статус Фонда социального страхования был уточнен Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 26 октября 1993г. "Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации". Функции управления бюджетом фонда соцстраха были переданы государству. Изменена система управления социальным страхованием: от территориального принципа управления с отраслевой разбивкой перешли к смешанному территориально-отраслевому принципу. Наряду с 89 региональными отделениями, создано 14 центральных отраслевых отделений фонда (ЦО угольной промышленности, металлургической, химических отраслей промышленности, ЦО железнодорожного, водного и воздушного транспорта и др.). В 1997г. около 82% бюджета формируется и используется на территориальном уровне и около 18% - по отраслевому принципу. Был уточнен порядок платежей всеми хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности. На единый текущий счет Фонда социального страхования зачисляется разница между начисленными страховыми взносами и расходами, произведенными страхователями на социальное страхование в соответствии с законодательством. Ставка взносов на социальное страхование принята единая в размере 5,4% к фонду оплаты труда (в 80-е годы действовали страховые тарифы, дифференцированные от 4,4% до 14,0%).
Финансовый механизм Фонда социального страхования отличается от механизма других внебюджетных фондов.За прошедшие годы не потеряла своей актуальности задача пересмотра и дифференциации тарифа взносов на социальное страхование. Это необходимо для усиления страхового метода мобилизации финансовых ресурсов Фонда с учетом страховых рисков, отражающих условия производства, тяжесть и интенсивность труда в отдельных отраслях хозяйства, для определения размеров их взносов в Фонд в соответствии с уровнем выплат из этого Фонда.
Вместе с тем надо отметить, что в сегодняшних условиях хозяйствования может быть проведена лишь подготовительная работа по созданию Классификации труда по степени опасности и вредности для занятых в отдельных видах производства. Такая классификация позволила бы с высокой степенью объективности отразить в издержках производства истинный уровень страховых производственных рисков и обеспечить работающим нормальный уровень страховых выплат, которые были бы увязаны с конкретными условиями труда, с фактическим состоянием условий производства и их неблагоприятными последствиями для работающих.
Единый уровень тарифов взносов на социальное страхование препятствует усилению материальной ответственности конкретных отраслей производства и предпринимателей за ущерб, наносимый здоровью работающих из-за неблагоприятных условий труда, ведущих к травматизму и профессиональным заболеваниям. Тем самым снижается роль социального страхования как фактора социальной защиты от влияния неблагоприятных условий труда, а также негативных явлений рыночной экономики на уровень жизни и здоровья трудящихся. Немаловажным является и возрастание в социальном страховании числа дотационных предприятий и целых регионов, что вызвано не только трудностями, возникшими в рыночных условиях, но и отсутствием воздействия государства на уровень доходной базы социального страхования отдельных регионов и отраслей.
Например, регионам северного Кавказа, где уровень рождаемости выше среднего по России, направляется около 30% всей суммы дотации, в связи с более высоким уровнем расходов на пособия, связанные с материнством и детством.
Предприятия угольной промышленности, регионы Кузбасса и Коми за счет дотации осуществляют треть расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности, т. к. единый тариф в 5,4% для них крайне мал. Значительную дотацию получают отделения Брянской, Тульской, Курской, Орловской и Воронежской областей, подвергшиеся воздействию аварии на Чернобыльской АЭС. Фондом социального страхования России в эти регионы и отрасли направляется около 70% всей дотации.Анализ статистических показателей исполнения бюджета Фонда социального страхования РФ за период с 1992г. показал несколько особенностей в его формировании и использовании за рассматриваемые годы.
Во-первых, при едином и не изменяющемся страховом тарифе динамика суммы начисленных взносов на социальное страхование следует за динамикой фонда оплаты труда и других видов вознаграждений, на которые начисляются страховые взносы. В целом с 1992г. по 1996г. сумма начисленных взносов возросла также как и величина фонда оплаты труда - увеличилась в 115 раз.
(в разах)
1993 1994 1995 1996 1996 к
1993
Начисленные страховые взносы
рост к предыдущему году 9,5 3,5 2,2 1,6 114,6
Фонд оплаты труда и др.
вознаграждений
рост к предыдущему году 9,6 3,5 2,2 1,6 114,6
Тенденция погодовых изменений показала, что резкий скачок 1993г. сменился плавным снижением темпов прироста как оплаты труда, так и начисленных страховых взносов.
Поступившие в Фонд средства увеличились за 5 лет в 129 раз, их ежегодные изменения были близки к начисленным взносам. При этом наметившаяся тенденция к сокращению разницы между начисленными и поступившими средствами (% недополучаемых взносов снизился с 21,4% в 1992г. до 7% в 1995г.), вновь была нарушена в 1996г. -недополучено почти 12% начисленных взносов.
1992 1993 1994 1995 1996к
1993
Поступившие страховые взносы,
рост к предыдущему году (раз) 10,0 3,7 2,3 1,5 1.2 в % к начисленным
страховым взносам 78,6 82,4 87,3 93,0 88,2
недополученных взносов 21,4 17,6 12,7 7,0 11,8
Во-вторых, отличительной чертой формирования страховых поступлений в Фонд явилось то, что размер поступивших взносов в начальном периоде значительно превышал производимые расходы.
В 1993г. это превышение составило 14,9%, в 1994г. -3,9%. Это обстоятельство стало главной причиной образования повышенного в абсолютном размере остатка средств Фонда в 1993-1994гг., однако при этом по отношению к фонду оплаты труда остаток постоянно снижался: с 1,164% в 1992г. до 0,318% на начало 1997г.
1992 1993 1994 1995 1996 1996 к
1992, раз
Остаток средств на конец
отчет, периода, млрд. руб. 51,3 371,1 1211,4 1341,5 1610,7 31,4
рост к предыдущему году, раз 7,2 3,3 1,1 1,2 в %
к фонду оплаты труда 1,164 0,882 0,828 0,421 0,318
Увеличение остатков средств в 1993-1994гг. породило мнение о том, что в Фонде социального страхования скапливаются излишние средства. И хотя идет на убыль ежегодный прирост сумм остатков и уменьшается их процентное отношение к фонду оплаты труда, неоднократно возникало предложение о снижении тарифа страховых взносов в Фонд.
Из изложенного выше возникает необходимость рассмотрения причин высокого удельного веса остатка средств в доходах бюджета Фонда социального страхования, составившего в 1992г. 24,6%, в 1993г.-17, 7%, в 1994г.-15,4%, В 1995г. -11,4% и 5,7% в 1996г.
Есть основания утверждать, что остатки средств образовывались к концу отчетного периода не потому, что эти средства лишние, а потому, что, в одном случае, сказывалась общая социально-экономическая обстановка в стране. А в другом случае - имела место недоплата трудящимся в связи с принятой системой расчета - выплат. в условиях галлопирующей инфляции и компенсационных мер, применяемых правительством для поддержания доходов населения.
Первый случай касается направления расходования средств Фонда социального страхования на санаторно-курортное лечение и организацию отдыха работающих и их детей: было недоиспользовано в 1994г. (против утвержденных Законом по бюджету) 1,016 млрд. руб., а в 1995г. - 1378 млрд. руб.
Резкое и значительное подорожание путевок в санатории, дома отдыха и пансионаты, даже при оплате из бюджета Фонда соцстраха значительной части стоимости лечения и отдыха, сделало проблематичным приобретение работающими даже льготных путевок, а с учетом стоимости проезда - почти недоступным.
Недоиспользованные льготные путевки дали прирост остатков средств Фонда. Лишними эти средства никак не назовешь, поскольку обстоятельства рыночной экономики нарушили целевое использование средств на долечивание и отдых трудящихся.Такая же картина сложилась и с отдыхом детей, который оплачивался средствами родителей, предприятий и организаций, профсоюзами, а также бюджетом социального страхования. Выпавшие из этой цепочки источников средств отдельные звенья не позволили финансировать в прежнем объеме отдых детей. Численность детей, направляемых в летние оздоровительные лагеря, сократилась в 2,5 раза.
За годы, анализируемые в работе, количество выданных путевок на санаторно-курортное лечение, оздоровление работников и членов их семей сократилось к 1996г. в 2 раза, а стоимость одной путевки возросла почти в 4 раза. Некоторое увеличение расходов на детей в 1996г. объясняется предпринятыми усилиями по организации летнего отдыха детей, но явно недостаточно для летнего оздоровления детей.
С 1998г. в связи с предполагаемым уменьшением тарифа страховых взносов в Фонд полностью прекращается выделение средств на лечебное (диетическое) питание, дотацию на содержание санаториев-профилакториев, детских и юношеских спортивных школ, внешкольное обслуживание детей. Сокращаются до минимума ассигнования на приобретение санаторных путевок и дотацию детских оздоровительных лагерей. При общем сокращении ассигнований на оздоровление работников и членов их семей против 1996г. в 4 раза, или почти на 5 трлн. руб., число представляемых льготных путевок на лечение и отдых работающим сократится с 3,0 млн. до 80 тыс., а детям - с 4,6 млн. до 3,5 млн. путевок.
Постепенная ликвидация рассматриваемого направления социального обслуживания работающих и их детей некоторые экономисты рассматривают как логичное проявление черт рыночной экономики. Но при этом не всегда учитывается значительная диспропорция в доходах различных групп населения, сложившаяся в период перехода к рыночной экономике. О неравномерном распределении доходов в обществе и о высоком уровне диспропорции в доходах населения свидетельствует то, что в анализируемом периоде численность населения с доходами ниже прожиточного минимума составляла от одной трети до пятой части всего населения России.
Численность населения с денежными доходами
ниже прожиточного минимума
1992 1993 1994 1995 1996
-млн. человек 50,2 46,9 33,3 36,6 31,9
-в % ко всему населению 33,5 31,5 22,4 24,7 22,0
Нереально рассчитывать, что обедневшее (не всегда по своей вине) население сможет полностью само оплачивать расходы на санаторно-курортное лечение, на оздоровление детей и т.п. В этих условиях нельзя снижать уровень социальной защищенности значительной части населения, особенно растущего поколения.
Внешкольное обслуживание детей, в финансировании которого частично участвовало социальное страхование, осталось сейчас без средств: недостаточное государственное финансирование, сведение почти на нет ассигнований профсоюзов и средств социального страхования. Такая недальновидная политика экономии средств на финансирование детских внешкольных учреждений ставит под угрозу будущее нации.
Уместно отметить, что в связи со снижением рождаемости число выплаченных пособий в 1996г. против 1992г. сократилось: по беременности и родам на 27,2%, на рождение ребенка - на 26,5%, по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет - на 32,6%. При сохранении уровня 1992г. потребовалось бы выплатить из бюджета Фонда социального страхования дополнительно 1935 млрд. руб., или 8% полученных страховых взносов.
Рассмотрим вторую причину роста абсолютных размеров остатков средств Фонда социального страхования в 1993-1994гг. На рост остатков в этот период повлияла недоплата получателям пособий по заболеваемости и по беременности и родам. Этому способствовало возникшее расхождение в размерах выплачиваемых пособий и отчислений взносов в бюджет Фонда соцстраха.
В период перехода к рыночной экономике с резко возраставшей инфляцией и обесценением денег, неоднократно проводилась индексация заработной платы и соответственно увеличивались отчисления от фонда оплаты труда на социальное страхование. При этом особенности расчета пособий по временной потере трудоспособности приводили к отставанию размера этих пособий от уровня оплаты труда: (в рублях)
1992 1993 1994 1995 1996
Среднедневная заработная плата 246,9 2442,4 8601,8 20793,0 34345,0
Среднедневное пособие по
временной нетрудоспособности 131,5 1607,5 7295,5 17258,6 30257,0
в % к среднедневной зарплате 53,3 65,8 84,8 83,0 88,1
Среднедневное пособие по
беременности и родам 106,2 1272,7 5249,2 11853,4 20459,0
в % к среднедневной зарплате 43,0 52,1 61,0 57,0 59,6
Значительное расхождение в 1992г. и 1993г. среднедневной заработной платы и недоплаты по пособиям при временной нетрудоспособности и в связи с беременностью и родами явилось следствием принятой системы расчета пособий. Оплата дней временной нетрудоспособности рассчитывается по среднему заработку за два последних месяца перед болезнью. При этом дни болезни могут приходиться на период резкого увеличения фактической оплаты труда. Поэтому отчисления в Фонд социального страхования делаются с более высокого уровня оплаты труда, а оплата дней нетрудоспособности исходит из более низкого предыдущего заработка. Заниженная сумма выплачиваемых пособий пересматривается лишь при условии длительной, больше месяца, продолжительности временной нетрудоспособности. Замедление темпов роста заработной платы устраняет резкую диспропорцию в уровне оплаты труда и пособий по временной нетрудоспособности. Поэтому уменьшение недоплаты по пособиям сокращает и величину недоиспользуемых средств Фонда социального страхования, которую никак нельзя рассматривать как резерв финансирования расходов Фонда. Аналогичными причинами, наряду со стойким ежегодным снижением оплаченных дней на 100 работниц объясняется и недорасход средств на пособия в связи с беременностью и родами.
По отчетам за анализируемые годы, число дней временной нетрудоспособности на 100 работников и особенно нетрудоспособности по беременности и родам на 100 работниц имело тенденцию к снижению.
Численность работников и число дней нетрудоспособности на 100 работников
1992 1993 1994 1995 1996
Среднесписочная численность
работников, тыс. чел. 65780,8 63483,6 62663,5 61238,6 58349,5
-в % к предыдущему году 96,5 98,7 97,7 95,3
в том числе: женщины, тыс. чел. 33489,6 32168,2 31758,3 31339,8 29977,5
-в % к Предыдущему году 96,1 98,7 98,7 95,6
Число дней временной
нетрудоспособности на 100 раб. 819,3 856,2 809,0 842,9 814,0
-в % к предыдущему году 104,5 94,5 104,2 96,6
Число дней по беременности
и родам на 100 работниц 366,3 319,0 295,9 273,8 264,9
-в % к предыдущему году 87,1 92,8 80,4 96,7
Вряд ли можно всерьез принимать снижение дней нетрудоспособности как результат сокращения заболеваемости. Ухудшение экологической обстановки, ослабление оздоровительно-профилактической работы, вредность условий производства, тяжесть и интенсивность труда и т.п. - все это ведет не только к ухудшению здоровья, но и к снижению продолжительности жизни населения. Более убедительным является объяснение, исходящее из особенностей перехода к рыночным отношениям: сокращение фактического рабочего времени в году, боязнь трудящихся потерять работу в связи с длительным заболеванием, снижение рождаемости, сокращение численности детей, уменьшение поэтому дней по уходу за больным ребенком и другие трудности соблюдения прав трудящихся при взаимодействии с коммерческими структурами.
Воздействие целого комплекса различных факторов повлияло на динамику общих расходов бюджета Фонда социального страхования по отношению к фонду оплаты труда, с которого начислены страховые взносы, с 3,34% в 1992г. до 5,30% в 1996г.
Однако, временное возникновение повышенных остатков средств Фонда социального страхования из-за временно низких расходов вызвало повышенное внимание к этой проблеме и ее обсуждению с позиций пересмотра тарифов взносов на социальное страхование в сторону их понижения. Мы уже отметили, что даже действующим страховым тарифом не восполняются потребности ряда отраслей хозяйства и регионов, нуждающихся в повышенных уровнях расходов. На практике осуществляется перераспределение средств от страхователей к отделениям Фонда и от отделений к страхователям. Как правило, нехватка средств проявляется у тех страхователей, на предприятиях которых имеются вредные условия производства, тяжелый и интенсивный труд, а также большой процент работающих женщин. В этих условиях недоиспользованные средства Фонда социального страхования выступают резервом для перераспределения между отраслями и регионами.
Кроме того, средства, недоиспользованные по отдельным показателям, отраслям или регионам, позволяют осуществлять не финансированные из федерального бюджета расходы в связи с аварией на Чернобыльской атомной электростанции. Например, задолженность на начало 1996г. в сумме 177,6 млрд. руб. и на конец 1996г. - 425,4 млрд. руб.
За рассматриваемый период отделениями Фонда социального страхования ежегодно возмещался отдельным страхователям перерасход в суммах от 4,3 млр.руб. в 1992г. до 2271,8 млрд. руб. в 1996г., что составило по отношению к общим расходам всех страхователей от 3,7% в 1992г. до 10,1% В 1996г.
Сравнительный анализ сумм, полученных отделениями Фонда социального страхования на местах, с суммами, перечисленными от отделений Фонда страхователям в счет перерасходованных ими средств, показывает, что процентное соотношение полученных средств отделениями Фонда к начисленным взносам имеет тенденцию к снижению, в среднем за год на 8 %. При этом суммы возмещения перерасходов страхователей, отнесенные к начисленным взносам, наоборот, имеют тенденцию к возрастанию, в среднем за год на 35,8%.
Общая сумма дотации страхователям (с учетом роста задолженности) составила в 1996г. 2798 млрд. руб., или 12,4% ко всем израсходованным средствам.
Поступление страховых взносов и соотношение расходов с собственными доходами по отдельным региональным и отраслевым отделениям Фонда социального страхования за 1996г. характеризуется данными, приведенными в таблице.
В большинстве регионов суммы расходов и доходов не очень отличаются друг от друга, но все же есть отклонения в сторону превышения расходов. Наибольшее превышение расхода над доходами было у Дагестанской республики (на 63,4%), по Брянской области (на 34,4%), Кировской (на 14,9%), Тульской (на 10,3%) и на 9,4% по ЦО угольной промышленности. В этих областях более половины численности работников составляют женщины, к тому же в Брянской области сказываются последствия аварии на Чернобыльской АЭС. В угольной промышленности на уровень расходов влияют тяжелые и вредные условия труда. Все эти области имеют минусовые остатки и являются дотационными, несмотря на высокий процент собираемости страховых взносов.
В среднем по Российской Федерации собираемость страховых взносов достигла в 1996г. 88,2%. Выше среднего по Российской Федерации процентное соотношение поступивших страховых взносов к начисленным сложилось в 1996г. у 9 регионов: самый высокий уровень по Санкт-Петербургскому территориальному отделению (97,2%), Московскому городскому отделению (96,8%) и в ЦО угольной промышленности (94,8%).
В составе потенциальных доноров можно назвать также и Самарское отделение (17,3 млрд.руб. и 68,9 млрд.руб.), Ханты-Мансийский округ (35,8 млрд. руб. и 23,1 млрд. руб.), ЦО металлургов (37,1 млрд. руб. и 36,3 млрд. руб.), ЦО железнодорожного транспорта (62,3 млрд. руб. и 14,2 млрд. руб.).
В целом по Российской Федерации сумма перечисления в Фонд социального страхования и в отделения Фонда равнялась в 1996г.. 2129,2 млрд. руб., что составило 8% по отношению к расходам Фонда социального страхования РФ и 9% по отношению к средствам, поступившим в Фонд в виде страховых взносов.
Характерно, что из общего количества региональных и отраслевых отделений Фонда по контрольным цифрам бюджета на текущий 1997г. 71 отделение являются дотационными и только 32 отделения -"донорами".
По отраслям хозяйства Российской Федерации Фондом социального страхования за 1996г. была получена отраслевая отчетность в порядке подготовки к расчетам отраслевых тарифов, проведены сравнительные расчеты. Начисленные и полученные страховые взносы сопоставлены с фактическими расходами на социальное страхование, отнесенными к величине фонда оплаты труда, как в целом по Российской Федерации, так и по отдельным отраслям хозяйства
Как видим, соотношение начисленных страховых взносов и фонда оплаты труда (ФОТ) в отраслях хозяйства отражает действующий страховой тариф -5,4%, а размер полученных страховых взносов, отнесенный к ФОТ, не достигает в 19 из 21 рассматриваемой отрасли хозяйства уровня действующего страхового тарифа. При этом процент собираемости страховых взносов в Фонд социального страхования составил в целом по Российской Федерации 88,2%, а по рассматриваемым отраслям -от 71,4% в строительстве и 72,9% в сельском хозяйстве до 96% в здравоохранении и 96,9% -в промышленности стройматериалов.
Если сопоставить с величиной ФОТ израсходованные в 1996г. средства Фонда социального страхования, то превышение действующего тарифа наблюдается по 7 отраслям хозяйства: угольной промышленности (на 1,18%), цветной металлургии (на 2,21%), целлюлозобу-мажной промышленности (на 0,53%), легкой и текстильной промышленности (на 0,92%), по народному образованию (на 1,86%), по здравоохранению (на 0,51%) и органам управления (на 1,36%). Перерасход в основном объясняется тем, что эти отрасли отличаются или неблагоприятными условиями труда, или среди их работников преобладают женщины.
В течение ряда лет сложилась довольно устойчивая тенденция изменения структуры расходов Фонда социального страхования. Возрастает удельный вес пособий (в 1,7 раза). В меньшей мере увеличился удельный вес расходов на санаторно-курортное лечение и отдых трудящихся и их детей - в 1,5 раза, а доля расходов на осуществление социального страхования и прочие расходы снизилась за тот же период в 1,6 раза (см. таблицу).
Расходы Фонда социального страхования в % к фонду оплаты труда, с которого начислены страховые взносы
1992 1993 1994 1995 1996
Расходы, всего 3,34 3,90 4,55 5,23 5,30
в том числе:
пособия. 2,19 2,60 3,13 3,46 3,5
Санаторно-курортное лечение
и отдых трудящихся и
их детей. 0,85 1,05 1,21 1,56 1,31
Ссуществление социального
страхования и проч. расходы 0,30 0,25 0,21 0,21 0,18
Таким образом, расходы Фонда по отношению к фонду оплаты труда вплотную приблизились к размеру тарифа. Это произошло несмотря на ряд противодействующих факторов: резкое снижение рождаемости и связанное с этим сокращение расходов на пособия, падение обеспеченности работающих санаторным лечением и отдыхом, сведение на нет внешкольного обслуживания детей и др.