4.1. Саморегулирование как институт гражданского общества в инвестиционно-строительной сфере
Прежде чем говорить о роли гражданского общества в развитии ИСК региона необходимо уточнить, что вкладывается в понятие, которое более двух тысячелетий описывается и анализируется учеными различных научных интересов, но до сего дня так и не имеет однозначного определения.
Приведем наиболее распространенное.Гражданское общество — это система «самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и межличностных отношений, которые создают условия самореализации индивидов и коллективов, через которые выражаются и реализуются частные интересы и потребности — индивидуальные или коллективные»[292].
Основной принцип жизнедеятельности гражданского общества, гарантированный законом, провозглашает возможность граждан создавать общественные саморегулируемые объединения по профессиональным признакам. Исходя из этого, можно уточнить понятие «гражданское общество»: это самоорганизующаяся и саморазвивающаяся система, способствующая самопроявлению свободных индивидов и их объединений. От прямого вмешательства и произвольной регламентации деятельности со стороны государственной власти она ограждена законами.
Безусловно, существуют и другие подходы к характеристике феномена гражданского общества.
Сегодня региональный ИСК — это не вертикальная соподчиненность строительных организаций, как было в плановой экономике;
это система, базирующаяся на принципах самоорганизации и саморазвития экономически свободных участников строительного процесса1. К участникам строительного процесса относятся: организации, осуществляющие инженерные изыскания, архитектурностроительное проектирование, строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов недвижимости, оказывающие услуги строительной техникой и технологическим автотранспортом; производители строительных материалов и конструкций, а также физические лица, работающие в строительной сфере (инженер-изыскатель, архитектор-проектировщик и т д.)[293] [294].
Гражданское общество имеет сложную структуру, характеризующуюся наличием развитых горизонтальных и вертикальных связей. Применительно к ИСК — это комплекс взаимосвязанных правил и неформальных организаций, совокупность которых определяет экономическую деятельность. Это взаимосогласованная система экономических, политических и идеологических институтов, обеспечивающих во взаимодействии с базовыми институтами рынка развитие включенных в него субъектов.
Идеологические институты (самореализация, обеспечение достойного уровня жизни, независимость положения, мотивация к инициативной деятельности, нормы и правила деловых отношений) и экономические институты (кредитные и финансовые; профессиональные ассоциации и союзы, общественные объединения и т д.) — все это представители гражданского общества. Их сфера — проявление и реализация индивидуальных, групповых и региональных интересов.
Властные институты (исполнительная и законодательная власть) призваны обеспечивать бытие гражданского общества. Их сфера — выражение и защита общих интересов населения в форме закона. Именно через волю государства реализуются потребности и интересы гражданского общества. Чем более развито гражданское общество, тем активнее развиваются демократические процессы в государстве.
Обладая правом внеэкономического вмешательства в экономические отношения субъектов ИСК, являясь разработчиком соответствующей политики в области регулирования деятельности участников ИСК, государство через специальные правовые институты, государственные институциональные организации на федеральном и региональном уровнях осуществляло (до 2008 г.) регламентацию их деятельности и распределения полномочий между ними.
Лицензирование является самым формализованным и наиболее жестким механизмом государственного регулирования. В нем определяется возможность допуска предпринимателей к реализации особых видов рыночной деятельности, связанных с вероятностью появления риска нанесения ущерба широкому кругу третьих лиц. В настоящее время лицензированию подлежат 272 вида деятельности[295].
В то же время остается актуальной задача определения баланса между формами лицензирования и саморегулирования. В области лицензирования основной тенденцией государственного регулирования является направленность на уменьшение числа видов деятельности, требующих специального разрешения. Поэтому развитие саморегулирования в экономике Российской Федерации в последние годы приобрело значительные масштабы. Однако сложившаяся форма регулирования экономической деятельности в инвестиционно-строительной сфере была не в состоянии обеспечить ответственность строительных компаний за многочисленные нарушения в этой сфере деятельности. Так, например, по состоянию на 1.01.2007 г. строительную деятельность регулировало порядка 15 различных ведомств и 13 надзоров, а также все уровни публичной власти — федеральный, региональный и муниципальный. Федеральный лицензионный центр при Госстрое выдал более 240 тысяч лицензий на осуществление строительной деятельности. Но в строительстве за последние 15 лет рыночной экономики накопилось очень большое количество проблем, которые приводят к серьезным техногенным катастрофам (Трансвааль-парк, бассейн «Дельфин»; более 80 тысяч обманутых дольщиков и т д.), решать их должны структуры гражданского общества — СРО[296]. Именно выход государства из этой сферы экономической деятельности и переход строительных бизнес-сообществ к саморегулированию позволяет развить механизмы гражданско-правовой ответственности участников строительного процесса.Саморегулирование в России является относительно новым механизмом регулирования. Ежегодно все новые сферы и виды деятельности переводятся путем государственных решений из области жесткого регулирования в область саморегулирования. Таким образом реализуется снижение административных барьеров и дебюрократизация важнейших сфер рыночной деятельности, где функции регулирования от государственных органов передаются в область ответственности СРО.
Повышение роли саморегулирования в экономике — неизбежное следствие усложнения и ускорения протекающих в ней процессов.
Среди стимулов развития саморегулирования экономики прежде всего следует назвать чрезмерное давление на нее со стороны государства или потребителей, недобросовестную, некачественную конкуренцию и др. Саморегулирование как рыночный институт позволяет в перспективе минимизировать контрольно-надзорные функции государства, сделать их более эффективными. В целях же соблюдения принципа ориентированности на потребителя СРО способны не только задавать условия допуска на рынок, но и определять требуемые рынком стандарты качества.Созданный сегодня механизм саморегулирования в инвестиционно-строительной сфере безусловно усиливает в нашем отечестве гражданские начала, способствующие более активному формированию гражданских объединений и их вовлечению в сферу управления социальными процессами, ослабляя государственный патернализм.
Не секрет, что саморегулирование представляет собой одну из самых прогрессивных общемировых тенденций. Деятельность общественных организаций в строительстве, таких как Российская гильдия строителей, Российский союз строителей, территориальные объединения, ассоциации, союзы и т д. — тому подтверждение. Все больший интерес субъектов предпринимательской деятельности ИСК как к деятельности этих организаций, так и к непосредственному участию в них подтверждает актуальность этого процесса[297].
В развитых западных экономиках процесс концентрации предпринимателей в некоммерческие организации для саморегулирования рынков и профессиональной деятельности осуществлялся естественным, эволюционным путем в течение многих десятилетий. У России же этого срока нет, но сектор общественных некоммерческих организаций и объединений необходим. Это объясняется, например, необходимостью реализации своего рода «демпферной», функции между государственными органами власти и предпринимательскими структурами.
И чем скорее этот «третий сектор», в отличие от государственного (первого) и коммерческого (второго), будет сформирован, тем быстрее пойдет процесс формирования культуры гражданского, не политического участия.
Идея развития СРО не только в том, чтобы выделить соответствующие государственные функции и наделить ими эти организации, а в том, чтобы реализовать те функции, которые существуют в обществе, востребованы им, но в полной мере не реализуются.
Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. Апелляция к закону — лишь подтверждение роли и важности властных институтов в гражданском обществе, так как именно через государственный контроль (надзор) реализуются потребности и интересы гражданского общества.
Но в чем же заключается экономическая сущность механизма саморегулирования? Рассмотрим наиболее распространенные точки зрения.
П. В. Крючкова считает, что «.. .по степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов»1.
Минэкономразвития РФ по поводу механизма саморегулирования высказал такое мнение: «Вопрос самоорганизации бизнеса, так или иначе, является прерогативой именно бизнеса»[298] [299].
Есть и другие точки зрения на механизм саморегулирования. Например, С. Г. Страхова указывает на то, что саморегулирование возникает (и должно возникать) из внутренних потребностей субъектов, без руководства, действующего извне системы, то есть без вмешательства государства[300]. М. В. Воловик утверждает, что «.под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за их соблюдением»1. И. Николаев и И. Шульга полагают, что саморегулирование — это институт, основанный на добровольном принятии экономическими агентами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке с целью создания (поддержания) положительной репутации.
А государственное вмешательство — свидетельство дискредитации института саморегулиро- вания[301] [302].У перечисленных определений механизма саморегулирования имеется, по определению В. Тамбовцева, некое противоречие: «С одной стороны, нормы экономических отношений, разрабатываемые объединениями предпринимателей или специалистов, «зафиксированы в знаковой форме» (изложены в виде свода отраслевых правил), но с другой — в полном объеме «не обеспечены легальной защитой со стороны государства»[303].
Вторая точка зрения принадлежит группе авторов, противопоставляющих саморегулирование государственному регулированию. По их мнению, возникновение механизма саморегулирования — вынужденная «уступка» государства, результат несовершенства его политики, уход государства из определенных сегментов экономики, ослабление государственного вмешательства и т. д. С этих позиций, по мнению указанных авторов, саморегулирование — лучшая из возможных альтернатив преодоления «провалов» рынка и государства, поскольку является гибким инструментом, предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса (по сравнению с государственным регулированием) и не предполагает дополнительных затрат со стороны государства. В частности, Т. И. Зворыкина и Н. А. Платонова утверждают, что «преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием состоят в том, что контроль за соблюдением правил связан с меньшими издержками»[304].
Сторонники данной научной позиции указывают на следующие причины возникновения саморегулирования в экономике: частная деятельность недостаточно эффективна, в качестве альтернативы государственному регулированию появляются коллективные ограничения (участники рынка сами создают систему регулирования, дабы упорядочить отношения без вмешательства государства); государство не справляется с какими-то функциями и передает их осуществление участникам рынка, устанавливая общие правила и ограничения для этой деятельности.
Представители третьей научной позиции полагают, что саморегулирование не может рассматриваться как самостоятельный вид или способ регулирования экономики. Оно не может быть противопоставлено государственному регулированию по следующим причинам: любая социально-экономическая система регулирования предполагает определенную долю государственного вмешательства в той или иной форме; система саморегулирования не может создаваться изолированно, вне общего для экономики конкретного государства механизма регулирования, вне установленных государством правил поведения[305]. На этом основании автор делает вывод, что саморегулирование является одним из методов (форм) государственного регулирования экономики.
В изложенном контексте термин «саморегулирование» в буквальном смысле означает добровольное наложение на себя каких-либо ограничений. Государство устанавливает общие рамки деятельности субъектов определенного сектора рынка, направленные на защиту интересов общества. Нормы саморегулирования развивают и дополняют их.
Таким образом, саморегулирование — это комплексное явление с особой системой взаимоотношений хозяйствующих субъектов друг с другом и с государством, которому присущи следующие цели: снижение объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования; создание альтернативных механизмов разрешения споров субъектов саморегулирования, потребителей, государства; поддержание высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики.
Объяснения и доказательства правомерности научного взгляда третьей группы авторов строятся на следующем. Появление и развитие саморегулирования связано с усложнением макроэкономических процессов развития современной экономики; необходимостью вовлечения в управление ею дополнительных ресурсов, требуемых для снижения давления недобросовестной конкуренции, рисков возникновения отрицательных эффектов (связанных с безопасностью, качеством, демпингом цен, коррупцией в органах государственного управления, конфликтом интересов участников рынка и т д.), а также компенсации обострения международной конкуренции как на внешнем, так и на внутреннем рынках1. Саморегулирование как механизм государственного регулирования нацелено на управление экономикой за счет создания условий, при которых субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности объединяются для достижения целей, установленных государством и по определенным им правилам1.
Мнение третьей группы авторов в современной российской экономике имеет статус мейнстрима, и подтверждение оно находит в ст. 2, 23 и др. положений Федерального Закона N° 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях (СРО)». В них определено: «Саморегулирование — самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской деятельности, содержанием которой является разработка и утверждение стандартов, правил деятельности, контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. За деятельностью СРО осуществляется государственный контроль (надзор)[306] [307]. Положения упомянутого Федерального Закона, как и других, содержат требования государства к механизму, который упорядочивает поведение хозяйственных субъектов, участников рынка, а также определяют, как должна быть организована деятельность СРО.
Безусловно в России, в силу фундаментальности таких ценностей государственного регулирования, как патернализм представляется исключительно важным изначально задать правовые рамки объединения субъектов ИСК в СРО, чтобы обозначить четкие пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования, не допустить «присвоения» федеральными и региональными органами государственной власти исключительного права на инициативу в создании СРО как некой декорации представительства интересов строительного предпринимательства при этих органах власти.
Подводя итоги научной дискуссии о сущности института саморегулирования мы приходим к выводу, что саморегулирование имеет дуалистическую природу: с одной стороны, оно является механизмом государственного регулирования, так как реализация механизма саморегулирования направлена на повышение качества государственного управления и регулирования, а с другой — это институт гражданского общества, способствующий более активному формированию гражданских объединений и их вовлечению в сферу управления социальными процессами, что ослабляет государственный патернализм.
Немаловажной является необходимость вести конструктивный диалог с властью исполнительной и законодательной, выступая от лица защиты интересов всего сообщества, и, в конечном итоге, побудить власть считаться с мнением сообщества. Кроме того, нужно заметить, что саморегулирование представляет собой один из мощнейших видов борьбы с государственной коррупцией, и в то же время оно создает предпосылки для коррупции общественной.
Неотъемлемой характеристикой такого рода организации является наличие кодекса этики и высококачественных стандартов практики.
Безусловно, и в дальнейшем будет решаться проблема общественного регулирования в региональном ИСК. Ведь гражданское общество — это не цель, а процесс и процесс бесконечный.