1. Введение в учебную дисциплину «Жилищное право»

Жилищное законодательство представляет собой систему нормативных актов (ст. 5 ЖК РФ). Кроме прочего, системность обеспечивается единством принципов правового регулирования жилищных отношений, которые и закреплены в ст.1 ЖК РФ.

Предметом жилищного права являются общественные отношения, возникающие в связи с использованием и эксплуатацией жилищного фонда. Жилищный фонд – совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории РФ.

Объектом жилищного права являются жилые помещения. Жилое помещение – это изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом, пригодным для постоянного проживания граждан, т. е. соответствует санитарным, техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ст.15 ЖК РФ). К жилым помещениям относятся: жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната.

Метод правового регулирования – совокупность способов, приемов и средств воздействия на поведение участников общественных отношений. Для жилищного права как отрасли права при регулировании жилищных отношений характерно сочетание императивного и диспозитивного методов.

В большей степени жилищному праву присущи начала диспозитивности, однако некоторые жилищные отношения регулируются императивно.

Жилищно-правовые отношения – это общественные отношения, возникающие по поводу жилища. Чаще всего указанные отношения возникают по вопросам: владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями; отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; учета жилищного фонда; содержания и ремонта жилых помещений; переустройства и перепланировки жилых помещений; управления многоквартирными домами; создания  и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, предоставления коммунальных услуг, внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Субъектами (участниками) жилищно-правовых отношений являются физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.

Источники жилищного права – это нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие жилищные правоотношения. Совокупность источников жилищного права охватывается понятием «жилищное законодательство». К жилищному законодательству относится федеральное законодательство: Конституция РФ, федеральные законы, в том числе Жилищный и иные кодексы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов судебной власти, иные нормативно-правовые акты; законодательство субъектов РФ: законы субъектов РФ, подзаконные акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.

Особую часть законодательства РФ в области жилищного права   составляют  международные  договоры,   ратифицированные РФ. При расхождении положений федерального законодательства и ратифицированного РФ международного договора действуют положения международного договора.

Акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются   к  жилищным   отношениям,   возникшим   после  введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом.

Основными источниками жилищного права России являются: Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.03.2004); Жилищный кодекс РФ от 29.12.2004 № 188-ФЗ; Гражданский кодекс РФ (Часть первая) от 30.11.94 № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2004); Гражданский кодекс РФ (Часть вторая) от 26.01.96 № 14-ФЗ (ред. от 21.03.2005); Гражданский кодекс РФ (Часть третья) от 26.11,2001 № 146-ФЗ (ред. от 02.12.2004); Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 04.07.91 № 1541-1 (ред. от 29.12.2004); иные нормативно-правовые акты.

Конституция РФ является базой всего современного действующего законодательства, закрепляет такие основополагающие для жилищного права конституционно-правовые принципы, как  приоритет прав и свобод человека, многообразие форм собственности, право частной собственности, неприкосновенность жилища, право на свободу передвижения, право наследования, право каждого на жилище, право малоимущих и нуждающихся в жилище на его бесплатное получение или приобретение за доступную плату и др.

Гражданский кодекс РФ (части первая, вторая и третья) закрепляет основные принципы имущественного оборота в РФ, подробно регулирует такие важные для жилищного права правовые институты, как купля-продажа недвижимости; аренда;   дарение; наследование и др.

Жилищный кодекс РФ определяет основания возникновения, содержание жилищных прав и обязанностей, порядок разграничения компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в области жилищных отношений, виды жилищного фонда в зависимости от формы собственности, а также от целей использования, порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, порядок переустройства и перепланировки жилого помещения, основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, порядок предоставления специализированных жилых помещений, основные принципы деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, правила взимания платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядок управления многоквартирными домами, порядок регулирования иных институтов жилищного права.

Право на жилище – основополагающее право в сфере жилищных отношений, закрепленное в ст. 40 Конституции. Согласно Конституции РФ каждый человек в РФ имеет право на жилище – изолированное помещение, пригодное для постоянного проживания (жилой дом, его часть, квартиру, комнату), никто не может быть произвольно лишен своего жилища. Данное право реализуется путем создания условий для покупки гражданами собственного жилья, социального найма – бесплатного или за доступную плату предоставления жилья из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим и иным гражданам, нуждающимся в жилище.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище, используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципальною жилищного фонда, стимулируют жилищное строительство, обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда, обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства,  использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

Принципы жилищного права – это выраженные в нормах жилищного законодательства руководящие положения, определяющие содержание и основные начала данной отрасли. Некоторые  принципы  жилищного права одновременно являются конституционными нормами (например, неприкосновенность жилища, право на свободу передвижения и др.). Жилищное право основывается на таких принципах, как: неприкосновенность жилища, недопустимость произвольного лишения жилища, свобода выбора места жительства, доступность пользования жилым фондом, целевое использование жилого фонда (помещений). Принцип неприкосновенности жилища означает, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем на законных основаниях лиц. Жилище – это не только жилые комнаты, но и места общего пользования (балкон, коридор, веранда), жилые помещения, предоставленные гражданину во временное пользование (например, номер в гостинице).

В соответствии со ст. 139 УК РФ нарушение неприкосновенности жилища, совершенное против воли проживающего в нем лица, признается преступлением, за совершение которого предусмотрено уголовное наказание Проникновение в жилое помещение против воли проживающих в  нем  лиц возможно на основании судебного решения или без судебного решения в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения личной безопасности граждан или общественной безопасности (при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах,  массовых беспорядках, иных обстоятельствах чрезвычайного характера), задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений, установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

Недопустимость произвольного лишения жилища означает прежде всего стабильность права пользования жилым помещением. В соответствии с ЖК РФ и ГК РФ договор найма может быть расторгнут только в судебном порядке, только в случаях, предусмотренных законом.

Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами.

Свобода выбора места жительства означает, что каждый,  кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать    место пребывания, место жительства. Никто не может быть принужден к проживанию только на определенной территории или местности. Ограничения данного принципа могут быть установлены только федеральным законом.

Доступность пользования жилым фондом выражается в том, что гражданин имеет право и возможность реализовать свое право на жилище различными способами по договору социального найма, аренды, путем приобретения жилья в собственность и т.д.; количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Законодательством предусмотрены умеренная плата за жилье и коммунальные услуги.

Целевое использование жилого фонда означает, что жилые помещения предназначены исключительно для проживания граждан. При этом размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Размещение собственником в жилом помещении предприятий, организаций и учреждений допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Физические и юридические лица, в чьей собственности находится жилой дом или жилые помещения, могут использовать их только для заселения в эти жилые помещения людей.

Действие акта жилищного законодательства возникает с момента его введения. Вступлению в силу обязательно предшествует публикация текста акта. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Официальной публикацией федерального закона признается доведение до всеобщего сведения текста закона в «Российской газете», «Парламентской газете», а также в «Собрании законодательства Российской Федерации».

Встречаются случаи публикации законов в других периодических изданиях до официальной публикации. Эти тексты не имеют никакого правового значения.

Датой публикации считается первая публикация в одном из названных изданий. Как правило, первая публикация в силу оперативности издания осуществляется одной из названных газет. В соответствии с ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.

Согласно ст. 6 названного Федерального закона федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами обеих палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Вступлением Закона в силу он начинает свое действие и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. В исключительных случаях, прямо предусмотренных актом жилищного законодательства, акт распространяется и на отношения, возникшие до введения его в действие.

Основная часть жилищных правоотношений является длящимися. Отношения, вытекающие из договора социального найма, имеют бессрочный характер. В связи с этим ЖК РФ и принятые в соответствии с ним акты жилищного законодательства будут к ним применяться. Так, в соответствии со ст. 5 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие. На основании ч. 2 ст. 6 названного Закона граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма.

Кроме того, согласно ст. 9 Закона действие раздела VIII ЖК РФ «Управление многоквартирным домом» распространяется также на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами.

Иногда появляются отношения, которые правом не урегулированы. В таких случаях говорят, что существует пробел в праве (законодательстве), т.е. существуют отношения, входящие в предмет правового регулирования (жилищного) законодательства. В указанных ситуациях участники отношений определяют свои права и обязанности соглашением. Обычно в таких случаях говорят, что совершена сделка (заключен договор, заключено соглашение), не предусмотренная законом, но ему не противоречащая (см. ст. 10 ЖК и комментарий к ней).

Иногда стороны заключают известный закону договор (например, коммерческого найма) и включают в него условия, не предусмотренные законом (законодательством), но ему не противоречащие.

Регулятором (жилищных) отношений является законодательство и договор. Если нет ни того, ни другого, то приходится прибегать к аналогии. В настоящее время жилищные отношения, которые нормативно не регламентируются, возникают довольно часто. Далеко не всегда указания, восполняющие умолчание законодательства, включаются в договор. Поэтому вслед за ГК РФ (ст. 6) в ЖК РФ появились нормы о применении жилищного законодательства по аналогии. Принято считать, что законодательство (в том числе жилищное) применяется по аналогии в тех случаях, когда существует пробел в праве. Как представляется, аналогия закона и аналогия права требуются при наличии такого пробела, если соответствующие отношения не регулируются договором. Поэтому правильнее говорить не о пробелах в праве, а о пробелах в правовом регулировании.

Аналогия закона допустима при наличии следующих условий. Во-первых, существуют жилищные отношения, не урегулированные жилищным законодательством, т.е. отношения, входящие в предмет жилищного законодательства, но правил, регламентирующих такие социальные связи, законодательство не содержит. Во-вторых, такие отношения не регламентированы и соглашением сторон (которое не противоречит законодательству). В-третьих, существует закон или иной правовой акт, которым регулируются сходные жилищные отношения. В-четвертых, применение указанного сходного Закона (иного правового акта) к данному (не урегулированному законодательством или договором) жилищному отношению не противоречит существу такого отношения.

Если, например, наниматель жилого помещения по договору социального найма вселяет в нанимаемое помещение своего супруга «без права на жилую площадь», то, очевидно, не остается ничего другого, как применять к таким отношениям нормы, регламентирующие вселение и проживание временных жильцов.

Аналогия права допустима, когда жилищные отношения не урегулированы законодательством и (или) договором и нет закона (иного правового акта), регламентирующего сходные общественные отношения. Аналогия права означает определение прав и обязанностей участников жилищных отношений исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства. Жилищное законодательство исходит из необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность и т.д. Смысл жилищного законодательства вряд ли можно определить одной фразой: он может быть обнаружен лишь в результате анализа всех жилищно-правовых норм. Тем не менее, думается, есть основания утверждать, что смысл жилищного законодательства прежде всего в обеспечении права граждан России на жилище. При использовании аналогии права необходимо учитывать требования добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Эти оценочные категории позволяют учесть конкретные обстоятельства каждой конкретной ситуации.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются составной частью правовой системы РФ. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. даны следующие определения: «Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо»; «Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного».

Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления регламентируется ФЗ «О международных договорах». Следует отметить, что согласно названному Закону нормы международного договора начинают применяться с момента вступления его в силу для РФ. Публикуются международные договоры вместе с федеральными законами об их ратификации. Наряду с международным договором РФ может применяться также и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного международного договора (Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г.). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы и процедуры реализации содержащихся в нем положений.