ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Общеизвестно, что жилище для человека является важнейшим, жизненно необходимым социальным благом, его пристанищем, средой обитания. Именно в жилище человек отдыхает, удовлетворяет свои бытовые потребности, т.е.
воспроизводит себя. Жилище является той средой, той «оболочкой», в которой человек в значительной степени может реализовать такие принадлежащие ему права и свободы, как право на частную жизнь и на тайну частной жизни, право на индивидуальность и в значительной мере - право на жизнь. Неслучайно слова «жизнь» и «жилище» являются родственными, однокоренными словами.Нельзя также забывать, что жилище является средой существования не только самого его владельца, но и его семьи, которая с помощью жилища выполняет свои важнейшие социальные функции: репродуктивную и воспитательную. Бездомный человек, как известно, не создаёт семью. Даже животные ищут или строят себе жилища для самих себя и своего потомства. Но человек в обществе — не просто биологическая особь, для которой отсутствие жилища - его личные трудности. Общество кровно заинтересовано как в социализации отдельной личности, так и в укреплении семьи как социальной структуры, как его важнейшей первичной ячейки. Без решения жилищной проблемы этих задач решить невозможно.
В значительной мере жилище помогает семье выполнять также экономическую (производительную) функцию. В нём работают люди творческих профессий; другого места для работы они, как правило, не имеют. Нередко надомную работу выполняет лицо, занятое уходом за малолетними детьми или инвалидами либо само являющееся инвалидом и не могущее работать вне дома. Таким образом, для этих людей и ещё для многих в сфере малого, преимущественно женского, бизнеса жилище стало едва ли не основным средством производства.
Необходимо помнить также ещё об одном, устрашающем аспекте жилищной проблемы.
От степени её остроты прямо зависит криминогенная обстановка в обществе, степень его криминализации. Дело не только в том, что толпа бездомных бродяг легко перерастает в организованную преступную группу, хотя и это не сходит с повестки дня. В обществе, где жилищная проблема не решается или решается медленно и подчас уродливо, что в значительной мере относится к современной России, создаётся особый криминальный бизнес, в который зачастую втягиваются государственные и муниципальные служащие: так называемые «квартирные» преступления, т.е. преступления против жизни и здоровья с целью завладения жилищем внешне на законном основании.Всё сказанное и многое другое убеждает в том, что жилищная проблема не только в одной отдельно взятой стране, но и во всём мировом сообществе является не просто актуальной; она относится к разряду наиболее острых, «жгучих», «пронзительных» проблем, вызывающих непреходящий и самый живой интерес широкой общественности, не исключая науку как форму общественного сознания, причём не только блок социальных, гуманитарных, но и технических и медицинских наук. Суть жилищной проблемы коренится в двойственной природе жилища. С одной стороны, оно выступает в качестве одного из важнейших социально-экономических благ, распределяемых через систему социального обеспечения. С другой стороны, будучи имуществом и потому относясь к разряду недвижимых вещей как объектов гражданского права, оно несомненно имеет товарную природу и способно свободно участвовать в гражданском обороте. Вопрос о том, какой стороне жилища будет отдан приоритет, целиком зависит от экономического уклада жизни самого общества. В обществе с планово-распределительной экономической системой, каким было российское общество до начала 90-х годов XX века, жилище расценивалось преимущественно именно как социальное благо. В странах с развитой рыночной экономикой жилище, прежде всего, рассматривается как товар.
Острота жилищной проблемы в РФ в современный период, когда общество приспосабливается к жизни в условиях рынка, состоит в том, чтобы в объёме разумной достаточности учесть обе стороны жилища: экономическую и социальную.
С одной стороны, необходимо создать рынок жилья, который в настоящее время хотя и с трудом, но всё же формируется. С другой стороны, нельзя оставить без жилища тех членов общества (а их немало), которые по причинам, чаще всего от них не зависящим, не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности в жилище.Несмотря на явный приоритет в решении жилищной проблемы всякого рода социально-экономических мер, проводимых обществом и государством для обеспечения жилищем каждого члена общества, отнюдь не последнюю роль в решении жилищной проблемы играет право. Уже в середине XX столетия жилищная проблема из сугубо внутренней проблемы правового регулирования жилищных отношений в национальном законодательстве превратилась в международно-правовую. Так, в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закреплено, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обеспечение, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи»[1]. Такое же положение предусмотрено ст. 11 Международного пакта «Об экономических, со-
Э
циальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 года . Таким образом, не будет преувеличением сказать, что в решении жилищной проблемы так или иначе заинтересовано и участвует всё мировое сообщество.
Коренные изменения в экономическом укладе жизни общества в современной России не могли не сказаться на характере правового регулирования жилищных отношений. Действующая Конституция РФ в ст. 40 по-прежнему закрепляет в качестве одного из важнейших социально-экономических прав право каждого на жилище. Однако нормы Конституции уже не носят предоста- вительного характера, как это было в прежней Конституции. Право на жилище не предоставляется, не даруется государством, а признаётся в качестве естественного неотчуждаемого права личности. На первом плане находится неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции) и защита права на жилище, что распространяется в равной мере на всех лиц, живущих на территории РФ.
Что касается обязанности государства по обеспечению граждан жилыми помещениями, то эту обязанность оно оставляет за собой в отношении лишь малоимущих и иных указанных в законе граждан, нуждающихся жилище, которым жильё предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40 Конституции).Столь существенные изменения в конституционном регулировании жилищных отношений должны быть отражены в текущем законодательстве; в противном случае оно изначально не будет соответствовать нормам Конституции, возглавляющей правовую систему РФ, не говоря уже о том, что в настоящее время явно устаревший ЖК РСФСР, принятый в 1983 г., несмотря на внесённые в него многочисленные частные изменения, не только формально не соответствует самой концепции правового регулирования жилищных отношений, выраженной в Конституции, но и не отражает потребностей общества в правовом регулировании жилищных отношений в современных условиях.
Значительные изменения в правовом регулировании этих отношений обусловлены и принятием Гражданского кодекса РФ (в дальнейшем — ГК), хотя понятно, что его нормы отнюдь не исчерпывают правовое регулирование отношений, связанных с предоставлением и пользованием жилыми помещениями, особенно по договору социального найма, о чём свидетельствуют содержащиеся в нём многочисленные отсылки к жилищному законодательству.
Сказанное свидетельствует о необходимости разработки новой концепции правового регулирования жилищных отношений, содержание которой, с одной стороны, отражало бы характеристику жилища как важнейшего социального блага, а, с другой стороны, учитывало бы товарно-стоимостную природу жилища как объекта гражданских прав. В новой концепции правового регулирования жилищных отношений также должен найти свое отражение тот факт, что Конституция РФ возлагает на государство обязанность по предоставлению жилища малоимущим и иным указанным в законе гражданам.
Необходимо выработать эффективный механизм, который бы гарантировал надлежащее исполнение государством указанной обязанности, и позволял тем самым в полной мере этим гражданам реализовать принадлежащее им право на предоставление жилого помещения.При этом следует учитывать, что эффективность правового регулирования в немалой степени зависит от его фактической обоснованности. Самая продуманная и оптимальная модель правовых последствий не принесёт желаемого эффекта, если она не будет связана с точно очерченным кругом фактических обстоятельств. Вполне понятно, почему весьма существенную роль в механизме правового регулирования любых общественных отношений, в том числе жилищных, играют юридические факты, поскольку именно они выступают в качестве тех правовых рычагов, которые превращают абстрактные нормы права в конкретные правоотношения, «оживляют» их, приводят в действие. Роль юридических фактов во многом предопределяется значением правового регулирования, которое в одном из аспектов может рассматриваться как целостный процесс, фактор преобразования экономики, политики, культуры и других сфер жизни общества. Правовое регулирование в целом и один из важнейших его элементов — юридические факты — способствует укреплению гарантий законности, развитию правового статуса личности, совершенствованию правовых основ общественной и государственной жизни.
В то же время целостный подход к правовому регулированию, в которое органически вплетаются юридические факты, создавая важнейшие предпосылки, побуждающие к комплексному осмыслению роли права в жизни общества, само есть объективный результат развития науки и повышения значимости права в жизни общества (В.Б. Исаков). От полноты системы юридических фактов непосредственно зависит своевременность и точность правовой реакции.
Определяя роль права в решении жилищной проблемы, необходимо прежде всего проверить степень адекватности отражения в правовых нормах тех жизненных ситуаций, которые способны подвергаться правовому воздействию и нуждаются в нём.
Необходимо с учётом последних научных достижений в области теории права и отраслевых наук разработать целостную теорию юридических фактов в механизме правового регулирования жилищных отношений, их систему, определить их место в механизме правового регулирования именно жилищных отношений с учётом их специфики. В связи с тем, что в настоящее время ведётся активная работа по подготовке нового жилищного законодательства РФ, необходимо выработать практические рекомендации по вопросу о том, какие именно факты, наиболее адекватно отражающие общественные потребности, сделать юридически значимыми, т.е. включить в структуру жилищно-правовых норм. Поскольку жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, необходимо соответствующим образом оценить региональное жилищное законодательство на предмет соответствия юридических фактов, влияющих на жилищные правоотношения, имеющихся в законодательстве РФ и субъектов РФ, с тем, чтобы судить о соответствии между собой двух уровней жилищного законодательства. Требует изучения, анализа и обобщения также правоприменительная практика, так как руководяще разъяснение Пленума Верховного суда РФ по жилищным делам даже с учётом отдельных изменений, внесённых за последние годы, не учитывает проблем и трудностей, возникающих при рассмотрении судами дел данной категории. Все эти соображения свидетельствуют об актуальности проблем, избранных в качестве предмета исследования.Степень разработанности проблемы. Вопросы, касающиеся различных особенностей правового регулирования жилищных отношений в целом и отдельных их групп, постоянно являются предметом научного исследования, о чём свидетельствует целый ряд диссертаций, написанных в разное время, в том числе после принятия Конституции РФ и ГК РФ[2]. Однако в этих работах теория юридических фактов в жилищных правоотношениях не только не разрабатывалось, но о них практически вообще не упоминалось. По проблемам правообразующих и правопрекращающих юридических фактов в жилищном праве были защищены две кандидатские диссертации[3]. Однако эти исследования проводились на основании жилищного законодательства СССР и РСФСР, которое было только что принято и оценивалось как в теоретическом, так и в практическом отношении с позиций господства планово-распределительной системы, практически без учёта товарного характера жилища. В настоящее время многие положения, содержащиеся в этих работах, явно устарели. Кроме того, эти исследования не были основаны на комплексном анализе всех юридических фактов в жилищном правоотношении с учётом их взаимосвязи. Поэтому можно сказать, что теория юридических фактов в жилищном праве ранее не разрабатывалась, а отдельные теоретические положения и практические рекомендации утратили актуальность.
Научная новизна работы. Диссертация является одним из первых комплексных исследований юридических фактов в жилищных отношениях, сочетающее исторический, философский, теоретический и прикладной, практический аспекты; разработана теория юридических фактов в жилищном праве, их взаимодействие между собой и с другими элементами механизма правового регулирования жилищных отношений; на основе действующего законодательства выявлены основные единичные факты и фактические составы как элементы механизма правового регулирования указанных отношений; с учётом действующего законодательства сформулированы теоретические выводы и практические рекомендации, направленные в конечном итоге на совершенствование правового регулирования жилищных отношений в условиях рынка. По результатам исследования сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
Сделан вывод о недооценке роли юридических фактов как важнейшего элемента правового регулирования жилищных отношений при разработке жилищного законодательства на федеральном и региональном уровнях.
Жизненные обстоятельства, способные воздействовать на жилищные правоотношения, следует фиксировать преимущественно в нормах федерального и регионального жилищного законодательства. В других отраслях права они могут быть зафиксированы лишь в отдельных случаях, когда целью соответствующей отрасли законодательства и отрасли права является защита жилищных прав, но не расширение жилищных обязанностей.
Предлагается отказаться от выдачи ордера на жилое помещение, от заключения должностных лиц о признании лица нуждающимся в улучшении жилищных условий с целью дебюрократизации и предотвращения всякого рода злоупотреблений при предоставлении жилых помещений в порядке социального найма.
Утрата статуса социально опекаемых граждан лицами, которым жилое помещение предоставлено в порядке социального найма, должна влечь изменения характера правоотношений по пользованию этим жилым помещением. В связи с этим предлагается предоставить наймодателю право заключать срочный договор социального найма с последующим его перезаключением на новый срок либо заключением договора найма жилого помещения на иных условиях; оптимальным представляется пятилетний срок действия такого договора.
Расширить сферу действия договора аренды жилых помещений, признавать арендаторами как юридических, так и физических лиц, предоставив им право заключать договоры найма с гражданами, вселяемыми в это помещение.
В новом ЖК следует выделить специальный раздел, посвящённый договорам аренды и найма, предусмотрев в соответствующих главах общие положения об этих договорах и специфику правового регулирования каждого из них в зависимости от принадлежности жилого фонда, построив этот раздел по модели, принятой в ГК для регламентации договоров с разными модификациями.
Поскольку РФ, субъекты РФ и муниципальные образования в настоящее время при введении в эксплуатацию жилых домов самостоятельно определяют долю жилой площади, предназначаемую для предоставления по договорам социального или коммерческого найма и для продажи, предлагается установить на уровне Правительства РФ минимальные квоты площади жилья, предоставляемого по договорам социального найма.
Признавать в качестве основания нуждаемости в улучшении жилищных условий проживание в смежных комнатах двух и более семей независимо от их родственных связей. Исключить из ст. 29 ЖК и не включать в новый ЖК при его разработке положение о том, что несколько семей, находящиеся в родственных отношениях между собой и проживающие в смежных комнатах, не признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Необходимо усовершенствовать редакцию статьи 100 ЖК и установить обязательность выселения с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения лиц, получивших ордер, признанный недействительным по основаниям, не связанным с их противоправным виновным поведением; следует признавать недействительным не ордер как вторичный документ, а решение о предоставлении жилого помещения в порядке социального найма.
Необходимо отказаться от института выселения лиц из служебных помещений и общежитий в помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям, как грубо нарушающего положения Конституции РФ, и закрепить в законодательстве норму, обязывающую наймодателя в случае необходимости предоставлять таким лицам только благоустроенные помещения.
Необходимо полностью отказаться от выселения в административном порядке с санкции прокурора, как несоответствующего смыслу Конституции РФ.
Теоретическая база исследования. В диссертационном исследовании учтены и использованы труды учёных:
в области теории права, в частности, по проблемам механизма правового регулирования, теории юридических фактов и правоотношений: С.С. Алексеева, В.Б. Исакова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной и др.;
в области теории юридических фактов и теории правоотношений в различных отраслевых науках: В.П. Грибанова, В.И. Данилина, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, С.И. Реутова, В.А. Рясенцева и др.
в области жилищного права: И.И. Андрианова, Ю.Г. Басина, Е.В. Богданова, И.М. Исрафилова, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Р.П. Мананко- вой, И.Б. Мартковича, П.С. Никитюк, И.П. Прокопченко, П.И. Седугина, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстого, В.Ф. Чигира, В.Ф. Яковлева и др.
Предмет и методологическая основа исследования. Предметом настоящего исследования являются проблемы отбора, набора и взаимодействия юридических фактов в жилищном праве как между собой, так и с другими элементами механизма правового регулирования жилищных отношений, в частности, вопросы о понятии и классификации юридических фактов в жилищном праве, проблемы действия единичных юридических фактов и фактических составов в механизме правового регулирования жилищных отношений, проблемы, связанные с определением круга самих этих отношений как предмета правового регулирования.
Методологическую основу исследования составляет прежде всего общенаучный диалектический метод познания. В качестве частно-научных методов для исследования избраны методы системного, структурного, нормативнодогматического, сравнительного анализа, а также метод конкретных социологических исследований, в частности, метод экспертных оценок.
Цели исследования, ожидаемые результаты. Цель настоящего исследования - выявление, изучение и анализ отобранных и включённых в гипотезы норм жилищного законодательства жизненных обстоятельств с точки зрения их соответствия тем жизненным обстоятельствам и общественным отношениям, которые действительно нуждаются в правовом регулировании, разработка теории юридических фактов и фактических составов в механизме правового регулирования жилищных отношений.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
изучение и анализ действующего гражданского и жилищного законодательства РФ с позиций его соответствия социальным потребностям в регулировании жилищных отношений в условиях рынка;
изучение и анализ регионального жилищного законодательства с позиций учёта в гипотезах правовых норм конкретных потребностей регионов в правовом регулировании определённых групп жилищных отношений и с позиций соответствия законодательства РФ и субъектов РФ;
выявление пробельности и коллизионности в жилищном законодательстве, выработка практических рекомендаций по их устранению;
изучение и анализ правоприменительной практики и выработка практических рекомендаций по ее совершенствованию.
К ожидаемым результатам относятся теоретические выводы, а именно, разработка теории юридических фактов в жилищном праве, и практические рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной практики с позиций адекватности учёта общественных отношений и жизненных обстоятельств, нуждающихся в правовом регулировании.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Личным вкладом диссертанта в развитие теории юридических фактов в целом и науки жилищного права в частности является разработка целостной теории юридических фактов в механизме правового регулирования жилищных отношений. Сформулированные в работе теоретические выводы могут послужить основой для исследования смежных проблем в области жилищного права и материалом для написания учебных пособий, монографий и иных научных произведений. Практические рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной практики в области регулирования жилищных отношений могут быть основой для совершенствования законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях и в деятельности судов при рассмотрении жилищных дел. Результаты исследования вполне пригодны для внедрения в учебный процесс при преподавании курса жилищного права.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Белгородского университета потребительской кооперации. Результаты исследования нашли отражение в пяти опубликованных работах, а также в выступлениях на трёх научно-практических конференциях в г. Белгороде и Москве.
Структура работы. Диссертация объёмом в 206 страницы компьютерного набора состоит из введения, трёх глав, включающих 7 параграфов, и заключения. К работе приложен список литературных источников, включающий 179 наименований.