1.3. Управление жилищным фондом
Управление жилищным фондом не является основным видом управленческой деятельности (в сравнении с управлением отраслями: промышленностью, сельским хозяйством, связью, строительством и т.п.) и поэтому имеет характер «производного управленческого воздействия».
Эту систему управления можно было бы назвать «вторичной», базирующейся на сочетании территориальных и отраслевых принципов, находящейся под воздействием систем управления основным производством'.Характерной особенностью «вторичной» системы является объединение нескольких (близких по функциональной направленности) управляемых звеньев либо вхождение ее в хему управления основными отраслями. Таковы, к примеру, 'стемы министерств и государственных комитетов: эконо-
Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 6 ЖК РСФСР (Государственный жи-иШный фонд) // Жилищное законодательство. Комментарий. С. 30.
20
21
мического развития и торговли, сельского хозяйства и продовольствия, строительства и жилищно-коммунального комплекса. Они позволяют рационально использовать более развитую инфраструктуру управленческих звеньев основных отраслей в интересах «вторичных».
Общее государственное управление в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда осуществляется Правительством РФ, правительствами республик в составе Российской Федерации, администрациями краев и областей; их нижестоящими управленческими звеньями в городах, районах, поселках.
Управление ведомственным жилищным фондом осуществляется министерствами, ведомствами, а также подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями; общественно-кооперативным жилищным фондом -органами управления колхозов, других кооперативных организаций, их объединений, профсоюзных и иных общественных организаций.
Специально уполномоченным государственным органом в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда выступает Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу1.
Госстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Структурным подразделением Госстроя России выступает Департамент жилищно-коммунального хозяйства2. Его основные задачи: разработ-1 Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 1999. № 22. Ст. 2727); постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу» (Собрание законодательства РФ, 1999. № 27. Ст. 3388).
2 Положение о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства утверждено 20 декабря 1994 г. (Сб. «Экономические правоотношения в жилищно-коммунальном хозяйстве» (Проблемы, опыт, документы). Т. 2. — М., 1996. С. 471; надо полагать, в связи с реформой в жилищно-коммунальной сфере правовое положение Департамента будет пересмотрено; постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. создана Правительственная комиссия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Собрание законодательства РФ. 1999 № 10. Ст. 1252).
ка и обеспечение реализации государственной политики в области жилищного хозяйства, координация деятельности производственных предприятий, определение стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства, правовое и организационное обеспечение экономической реформы, организация мероприятий по надежной сохранности жилищного фонда и объектов коммунального назначения, дальнейшее повышение уровня благоустройства жилищ, улучшение санитарного состояния населенных пунктов и др.
Госстрой России управляет территориальными органами ЖКХ (государственными комитетами по жилищной и строительной политике республик в составе Российской Федерации, соответствующими управлениями краев и областей) как непосредственно, так и через администрации территорий.
В республиках, краях и областях разработаны и приняты положения о государственных комитетах, управлениях по строительству и жилищной политике. Они предусматривают единую систему управления жилищно-коммунальным хозяйством в городах, районах, поселках.Как показывает практика, управленческие подразделения не всегда способствуют созданию и развитию перспективных предприятий жилищно-коммунального хозяйства: акционерных обществ, корпораций, холдинговых компаний, обслуживающих области, края, республики, города. Предприятия ЖКХ, обслуживающие город, район или отдельный населенный пункт, как правило, находятся в непосредственном ведении управлений (отделов) ЖКХ городских (районных) администраций. Организационно-правовыми формами этих предприятий являются несовершенные в организационно-правовом плане тресты жилищно-коммунального хозяйства, жилищно-эксплуатационные организации (пользующиеся правами юридического лица). Особенности их функционирования — ориентиры на бюджетное финансирование, отсутствие прямой заинтересованности в результатах труда.
Стало очевидным: сложившиеся организационно-правовые формы предприятий и объединений ЖКХ, структура Управления ими устарели и не соответствуют качественно новым требованиям. Договоры на коммунальное обслуживание не обеспечивают элементарного функционирования сис-гемы. Не создан действенный механизм энергосбережения.
22
23
Снижается надежность и устойчивое функционирование систем инженерного обеспечения'.
В этих условиях неотложной стала коренная реформа жилищно-коммунальной сферы, т.е. переход от бюджетного дртирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания.
Начальные идеи реформы заложены в двух Законах РФ: «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 4 июля 1991 г.2. (с последующими изменениями и дополнениями)3 и «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г.
(упомянутом выше). В них впервые сформулированы и основополагающие принципы реформы: преобразование отношений собственности; вступление в права собственности на жилье, развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда; оплата жилья и коммунальных услуг в размерах, обеспечивающих возмещение издержек; использование социального жилищного фонда.Сама же концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства одобрена Указом Президента РФ от 18 апреля 1997 г.4 Основными способами достижения целей реформы авторы концепции считают: совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве, переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг; социальная защита населения.
Ныне (до начала реформы) жилищный фонд, как правило, находится на балансе у жилищно-эксплуатационныя организаций, которые заключают договоры от имени жильцов со всеми коммунальными службами либо выполняют работы своими силами по принципу «сам себе заказываю, сам же выполняю и оцениваю»; по реформе же взаимоот-
1 Сиваев С.П. Проблемы и направления развития жилищно-коммунального комплекса // Жилищное право. 2000. № 2. С. 3—7.
2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 28. Ст. 959.
3 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67; Собрание законодательства РФ. 1994. № 16. Ст. 1864.
4 Собрание законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2131; № 22. Ст. 2568.
ношения должны строиться с участием собственников жилого фонда - - предприятий, кооперативных организаций, муниципальных образований, а в случае приватизации жи-лишного фонда — жильцов. В качестве генерального заказчика на жилищно-коммунальные услуги выступают, как правило, местные органы исполнительной власти или созданные ими специальные структурные подразделения.
Подрядчиками являются предприятия жилищно-коммунального хозяйства, владеющие основными фондами по эксплуатации, обслуживанию жилищного фонда и объектами инженерной инфраструктуры. Во всяком случае предполагается создать такую схему, при которой предприятие-подрядчик гарантирует уровень надежности (качества) ремонтно-восстановительных работ. Здесь должны быть решены три взаимосвязанные задачи:а) «разрыв» сложившегося «клубка» заказчик — подрядчик;
б) создание слаженной (независимой от подрядчика) системы заказчика; в) формирование договорных отношений между самостоятельными структурными подразделениями заказчика и подрядчика, т.е. связь последнего с заказчиком через обычные гражданско-правовые договоры. При этом система соглашений строится из двух блоков: 1) коммунальное обслуживание (обеспечение жителей теплом, водой, газом, электроэнергией и т.п.) и жилищно-коммунальное обслуживание; 2) предоставление услуг непроизводственного характера (оформление приватизации, регистрация и т.п.).
Наряду с вышеизложенными принципами реформа предусматривает развитие конкуренции среди подрядчиков, создание системы социальной защиты населения и некоторые другие организационно-правовые меры. Однако суть ре-Формы -- формирование самостоятельной государственной системы заказчика, опирающейся на принципиально новые гражданско-правовые договоры с подрядчиками1.
Характерной является практика создания системы заказ-1иков и корректив в системе управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Самары. 15 марта 1994 г. администрация рода приняла постановление «О разграничении компетен-* и полномочий по уровням управления городским хо-1йством «город -- район» в решении вопросов жилищно-
Форматов И. Жилищно-коммунальная реформа: планы и реальность // яйство и право. 1998. № 9. С. 57—63.
24
25
коммунального хозяйства и жилищной политики». По постановлению функции заказчика (а также контрольные функции) возложены на управление жилищно-коммунального хозяйства г.
Самары (преобразованного впоследствии в Де-п,артамент жилищно-коммунального хозяйства), а также на специализированные подразделения — Дирекции единого заказчика (ДЕЗ) в составе районных администраций.Департамент жилищно-коммунального хозяйства города осуществляет относительно ДЕЗ районов и некоторые управленческие функции. Районная администрация как непосредственно, так и через ДЕЗ управляет жилым и нежилым фондом, выступает заказчиком по всему комплексу вопросов жилищно-коммунального обслуживания.
Договор на жилищно-коммунальное обслуживание заключается между вышеназванными заказчиками (на основе разграничения полномочий) и каждым самостоятельным подотраслевым «подрядчиком» (ремонтно-эксплуатацион-ным, водопроводно-канализационным, тепло-, электро- и газоснабженческим, санитарной очистки, дорожного хозяйства и другими специализированными предприятиями). Когда предприятие ЖКХ является многоотраслевым и в его состав входят подразделения различных подотраслей, практикуется заключение генерального договора на жилищно-коммунальное обслуживание потребителей.
Примерно по такой схеме осуществляется разделение функций заказчика и подрядчика в городах Москве, Рязани и Нижнем Новгороде.
По всем признакам реформа, видимо, даст возможность преодолеть кризис в жилищно-коммунальной сфере, явится основополагающим звеном принципиально новой системы обслуживания. Но имеются ли (или созданы ли) на местах условия для реализации положений реформы? Как показывает состояние дел в самой жилищно-коммунальной сфере, практика разработки и принятия программ, таких условий пока нет. Прежде всего, намеченные сроки реформы не соответствуют реальным возможностям территорий; законодательство РФ не сбалансировано с материально-техническими, финансовыми ресурсами, реальными перспективами социально-экономического развития. В ст. 15 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» выделено: «Переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг осу-
26
шествляется поэтапно в течение 5 лет». К 1997 г. выяснилось, что этот срок нереален. Поэтому в концепцию реформы включили запись: «Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет». Между тем в том же 1992 г. было очевидным: в силу тяжелого социально-экономического положения страны 5-летний срок ничем не подкреплен. Теперь установлен 10-летний срок, и он истекает в 2002 г. Будет ли осуществлена реформа к этому времени в полном объеме? По всей вероятности, и в 2002 или 2003 г. со ссылкой на «сложившуюся ситуацию» придется «накинуть» еще 5 лет. Ибо во многих областях свыше 50% населения не имеет возможности оплачивать полную стоимость жилищно-коммунальных услуг при значительных задолженностях по квартирной плате. Низким остается прожиточный минимум; продолжают снижаться реальные доходы. Вряд ли положение может измениться за два года коренным образом.