РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 184-ФЗ,
от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 29.12.2006 N 251-ФЗ,
от 01.12.2007 N 310-ФЗ, от 08.05.2009 N 93-ФЗ,
от 01.02.2010 N 4-ФЗ, от 30.07.2010 N 242-ФЗ,
от 04.06.2011 N 123-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ
от 28.05.2010 N 12-П)
Статья 1
Комментарий к статье 1
1.
В России сложилась определенная законотворческая традиция: принимать важнейшие крупные законы в конце уходящего года и вводить их в действие весной следующего года. Под эту традицию подпал в полном смысле слова и Жилищный кодекс. Федеральный закон N 188-ФЗ "Жилищный кодекс Российской Федерации" был принят Госдумой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г., подписан Президентом РФ 29 декабря 2004 г.; опубликован официально в "Российской газете" в номере за 12 января 2005 г., затем в Собрании законодательства РФ N 1 за 2005 г., ст. 14, и введен в действие на всей территории России с 1 марта 2005 г.Установление некоторого периода времени с момента принятия Жилищного кодекса до момента введения его в действие было абсолютно необходимо, хотя бы потому, что Кодекс - объемный и сложный по своему содержанию и структуре законодательный акт, поэтому требовалось время для его изучения и осмысления. К тому же окончательная редакция Кодекса сформировалась на самом последнем этапе его принятия между вторым и третьим чтениями в Госдуме, когда после первого чтения в текст законопроекта было внесено несколько сот изменений и дополнений. Вот почему в отличие от других законов, посвященных жилищной сфере и жилищно-коммунальному хозяйству, входящих в пакет законов, принятых Госдумой в один день - 24 декабря 2004 г. - и вступивших в силу с 1 января 2005 г., Жилищный кодекс вступил в силу не одновременно с ними, а на два месяца позднее.
За два месяца к применению Кодекса должны были подготовиться соответствующие государственные органы как на федеральном, так и на региональном уровнях, организации жилищного хозяйства, суды, прокуратура, нотариат, адвокаты и другие практикующие юристы.
Как показывает исторический опыт, после вступления в силу нового крупного закона, особенно консолидированного акта - кодекса, проходит достаточно большой период времени - два-три года - в течение которого происходит освоение этого закона участниками регулируемых отношений и правоприменительными институтами. За этот период складывается практика, в том числе судебная, по применению нового закона, появляется материал для обобщений и анализа. Но уже с самого первого дня вступления в силу новый закон становится действующим и должен применяться в целях достижения тех результатов, ради которых он и был принят. За прошедшие пять лет судебной практики по применению Кодекса накопилось достаточно. Существенное значение имеют разъяснения, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9. С. 2 - 19). Прецедентное значение приобретают обзоры судебной практики и постановления в форме определений по конкретным делам, выносимые Судебной коллегией по гражданским судам Верховного Суда РФ.
2. С 1 марта 2005 г. вступил в силу ЖК РФ в целом, в полном объеме. Законодатель не сделал каких-либо оговорок и не установил иные даты введения в действие отдельных фрагментов Кодекса, что имеет место в практике российского правотворчества, когда устанавливаются различные временные периоды для введения в действие разных частей законодательного акта, что, так или иначе, усложняет работу с новым законом в правоприменительной практике.
Одномоментное вступление в силу всего Жилищного кодекса обеспечило гармоничное взаимоувязанное применение новых правовых норм к жилищным отношениям, снизило, хотя, возможно, не устранило совсем, возможность ошибок при решении вопросов о действии Жилищного кодекса во времени.
3. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15) регулируются правоприменительные отношения, связанные с принятием и введением в действие нового Жилищного кодекса РФ. Такие законы относятся в сфере законодательства к вводным или корректирующим законам; благодаря им вносится ясность в вопросы о состоянии законодательного массива и о судьбе нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения. Такую же роль играет и Вводный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ. В нем указано: 1) какие федеральные законы утратили силу с 1 марта 2005 г.; 2) какие федеральные законы продолжают действовать и в какой части в течение определенного периода времени - до 1 января 2007 г., 3) в какие федеральные законы внесены изменения и дополнения. Все вопросы (или, по крайней мере большинство их) о том, какие ранее действовавшие жилищные законы утратили силу, а какие действуют и подлежат применению, могут быть решены в правоприменительной практике благодаря Вводному закону.
4. Кроме того, значение данного Вводного закона состоит в том, что в нем содержатся правовые нормы, регулирующие жилищные отношения в их отдельных аспектах; например, нормы о правах граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных гражданам до введения в действие Кодекса (ст. ст. 7, 13), о правовом режиме земельного участка, на котором расположен многоквартирный жилой дом (ст. 16), о действии льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 8) и др. Некоторым из норм Вводного закона присуща явная социальная направленность, ибо они создают определенные правовые возможности для граждан, не обеспеченных жильем, для малоимущих граждан - собственников жилых помещений и т.д. Эти нормы прежде всего нормы о временных границах приватизации жилья, рассчитаны на некоторый переходный период.
Первоначально этот период был определен законодателем до 1 января 2007 г., что получило отражение в ч.
2 ст. 2 Вводного закона. Но затем ввиду того, что принятие решения о выкупе занимаемых жилых помещений оказалось для большого числа граждан не таким простым делом, было признано целесообразным расширить временные границы для возможности приватизации жилья и продлить переходный период до 1 марта 2010 г., а затем - до 1 марта 2013 г. В связи с этим в Вводный закон были внесены соответствующие изменения - сначала Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881), затем Федеральным законом от 1 февраля 2010 г. N 4-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 566). Также тем же Законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ из текста Вводного закона была полностью исключена ст. 14, устанавливавшая обязательность при определенных условиях преобразования жилищных и жилищно-строительных кооперативов в товарищества собственников жилья (см. об этом ниже).Таким образом, за небольшой период времени, прошедший со времени принятия Вводного закона, в него восемь раз вносились изменения. Корректировка новых законов - естественный процесс совершенствования правового регулирования, и это в полной мере относится к вводным законам. Возможно, поэтому некоторые коррективы будут вноситься в Закон о введении в действие ЖК РФ и в дальнейшем.
5. Учитывая огромное значение норм о приватизации жилья для таких категорий граждан, как нуждающиеся в жилье и малоимущие граждане, а также ограниченный временной период действия этих норм, Правительству РФ и органам местного самоуправления следовало бы обеспечить распространение информации об этих нормах и о предоставляемых ими возможностях среди населения и организовать активную работу по разъяснению как новелл самого ЖК РФ, так и соответствующих положений Вводного закона. К сожалению, за прошедшее время необходимая работа на местах либо совсем не проводилась, либо проводилась весьма незаметно. Многие граждане до сих пор не знают о том, что они вправе приватизировать занимаемые ими по договору социального найма жилые помещения до 1 марта 2013 г.
6. Со дня вступления ЖК РФ в силу прошло более пяти с половиной лет. За это время в обширной правоприменительной практике по вопросам жилищных отношений не возникало трудностей, вызванных определением действия отдельных положений Кодекса во времени и установлении соотношения норм ЖК РФ с нормами ч. 1 и ч. 2 ГК РФ и другими федеральными законами, принятыми ранее. Это свидетельствует о том, что вопросы введения в действие ЖК РФ и его соотношения с другими законами отработаны законодателем в целом на достаточно высоком юридико-техническом уровне и получили четкое закрепление в комментируемом Вводном законе.