ПРЕДИСЛОВИЕ
Сфера жилищных отношений, как одна из наиболее чувствительных областей общественной жизни, всегда нуждалась в единой и непротиворечивой правовой регламентации. На прежних этапах правового регулирования жилищных отношений должную упорядоченность их нормативному опосредованию придавали кодифицированные акты, представленные Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 года и Жилищным кодексом РСФСР 1983 года.
За время, прошедшее с момента принятия указанных актов, сменились политические ориентиры и сложилась существенно иная экономическая ситуация, которые породили новую идеологию жилищной политики, проводимой под эгидой государства. Воплощение этой идеологии в правовые нормы было частично осуществлено посредством принятия ряда законов, направленных на внедрение рыночных принципов в жилищную сферу. Однако эти законы, в силу их рамочного характера (Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" 1992 года) либо специфичности предметной сферы регулирования (Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" 1991 года, Федеральный закон "О товариществах собственников жилья" 1996 года), решали частные задачи и не могли в должной мере обеспечить согласованное с прежним жилищным законодательством правовое регулирование. Такой согласованности препятствовали, кроме того, формально действовавшие правила многочисленных подзаконных актов, в том числе союзного значения, а равно размытость границ компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области жилищных отношений.
Вследствие указанных обстоятельств жилищная сфера в современной России является по существу двухсекторной, состоящей из рыночного и государственного секторов. Рыночный сектор живет и развивается по новым, правда далеко не безупречным правилам, а государственный во многом опирается на устаревшие нормы жилищного законодательства, введенные более двадцати лет назад.
Такая ситуация запутывает участников жилищных отношений, создает дополнительные трудности в практике правоприменения и, в конечном счете, препятствует проведению новой жилищной политики, провозглашенной в Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 годы.
Попытки разрешить сложившуюся в сфере регулирования жилищных отношений ситуацию посредством принятия нового кодифицированного акта жилищного законодательства предпринимались практически на всем временном протяжении экономических преобразований в России. Однако они в силу различных причин, главным образом политического свойства, не были доведены до логического завершения. И только сегодня процесс разработки и принятия указанного акта воплотился в новом Жилищном кодексе Российской Федерации (ЖК). Значение нового Кодекса нельзя ни преувеличить, ни преуменьшить. Введение ЖК в действие не решит в одночасье жилищную проблему в стране, поскольку для этого требуется создание экономических предпосылок и принятие комплекса мер, направленных на развитие эффективных рынков жилья и жилищно-коммунальных услуг, а равно финансовых механизмов, обеспечивающих их доступность для граждан. С другой стороны, ЖК в известной мере унифицирует и упорядочит правила, регламентирующие сферу жилищных отношений, а также вводит, закрепляет и узаконивает новые принципы их правового регулирования, которые будут служить базой для развития и совершенствования всего жилищного законодательства на ближайшие годы.
Новый ЖК состоит из 165 статей, сгруппированных в 8 разделах. В свою очередь, первые шесть разделов разбиты на 14 самостоятельных глав.
Композиционное построение Кодекса 2004 года существенным образом отличается от Кодекса 1983 года, что проявляется в фактической переработке структурной модели прежней кодификации и включении в нормативный массив новых подразделений. Так, в новом Кодексе предусмотрены специальные главы, посвященные регламентации отношений, складывающихся в связи с переводом жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое помещение (гл.3), переустройством и перепланировкой жилого помещения (гл.4), правовым режимом общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (гл.6), пользованием жилыми помещениями специализированного жилищного фонда (гл.9, 10), созданием и деятельностью товарищества собственников жилья и правовым положением его членов (гл.13, 14).
В отдельный раздел вынесены нормы, опосредующие отношения по поводу платы за жилое помещение и коммунальные услуги (разд. VII), а также правила управления многоквартирными домами (разд. VIII).
Избранная законодателем структура нового ЖК далеко не бесспорна, а представленные в нем разделы, главы и их части не в одинаковой степени содержательны и уместны. В частности, часть главы 6 (ст.44-48), закрепляющая в правовом обиходе институт общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в качестве “органа управления” комплексом недвижимого имущества, представляется мертворожденной, ибо не учитывает менталитет граждан, которых сложно вовлечь в качестве участников в весьма запутанные мероприятия процедурного характера, даже украсив их элементами, заимствованными из корпоративного законодательства (ст.47). Можно поставить под сомнение и включение в главу 1 статей 6 и 7, которые содержат некие теоретико-правовые фрагменты предельно общего характера.
Не может быть признано удачным и решение законодателя включить в нормативный массив ЖК главы, посвященные товариществу собственников жилья. Такое решение при всем уважении к этому перспективному институту нарушает сложившуюся и достаточно логичную практику регулирования отношений по поводу создания и деятельности некоммерческих организаций специальными законами, как это сделано, например, в отношении жилищных накопительных кооперативов.
Аналогично следовало бы решить вопрос применительно к жилищным и жилищно-строительным кооперативам, а не применять к ним чрезмерно радикальные и жесткие меры (ст.14 Вводного закона).
Вообще структуру ЖК в части регулирования отношений, складывающихся по поводу жилищных объединений граждан и (или) юридических лиц, было бы корректнее выстроить по модели гл.4 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), допускающей сочетание общего закона, регламентирующего принципиальные положения об отдельных видах юридических лиц, со специальными законами, развивающими и конкретизирующими положения общего акта.
Этот путь представляется наиболее логичным и заключается в том, что в ЖК подлежат закреплению только общие положения, посвященные отдельным видам жилищных объединений. На базе общих положений могут разрабатываться специальные законодательные акты, учитывающие специфику создания и деятельности отдельных видов жилищных объединений и правовое положение их членов.
Обращаясь к содержательной стороне Кодекса 2004 года, следует отметить, что он включает значительный массив новых правил, которые не были известны Кодексу 1983 года либо были известны, но подверглись новой юридико-технической интерпретации. К важнейшим из этих правил относятся нормы о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в области жилищных отношений (ст.12-14), о порядке перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое помещение (ст.23), о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения (ст.25-29), об обеспечении жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст.32), о пользовании жилым помещением, предоставленным по завещательному отказу (ст.33), об основаниях признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ст.51), об очередности предоставления жилых помещений по договорам социального найма (ст.57), об основаниях пользования жилым помещением по договору социального найма (ст.61), об обмене жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма (ст.72), о временных жильцах (ст.80), о жилых помещениях специализированного жилищного фонда (ст.92-98), о предоставлении служебных жилых помещений (ст.104), о порядке внесения и размере платы за жилое помещение и коммунальные услуги (ст.155-157), о договоре управления многоквартирным домом (ст.162).
В новом ЖК из употребления изъяты такие широко использовавшиеся в прежнем жилищном законодательстве термины, как бронирование жилого помещения, ордер на жилое помещение, квартирная плата, кондоминиум и некоторые другие.
При формулировке отдельных статей законодателю не удалось в полной мере рационализировать нормативный материал, что проявилось в чрезмерной детализации одних участков правового опосредования (например, ст.23, 26, 32, 45) и лозунговом характере регулирования других (например, ст.8, 12, 122).
В целом в технико-юридическом плане Кодекс 2004 года значительно уступает своему предшественнику - Кодексу 1983 года, что, по-видимому, может быть оправдано относительно короткими сроками разработки его принятого варианта.
Предлагаемый широкому кругу читателей комментарий является одним из первых системных научно-практических разъяснений Жилищного кодекса 2004 года и представляет собой оперативный анализ нового закона, подготовленный авторским коллективом, костяк которого составляют преподаватели кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
Авторы комментария ставили перед собой цель не только прокомментировать нормы нового ЖК, но и дать посильные ответы на вопросы, с которыми придется столкнуться научным работникам, практикующим юристам, гражданам после введения его в действие. Это тем более необходимо сделать, поскольку отсутствует практика применения нового закона, не приняты развивающие его подзаконные акты федерального и регионального уровня, не даны руководящие разъяснения высших юрисдикционных органов.
При анализе норм комментируемого закона авторы придерживались конструктивных позиций и не стремились к чрезмерной критике его положений, полагая, что имеющиеся неизбежные пробелы и противоречия в тексте нормативного материала, а равно не вполне оправданные частные решения законодателя не снижают позитивной роли закона в целом, которому требуется известная адаптация регулируемой им сферы общественных отношений.
Авторы просят с пониманием отнестись к излагаемым точкам зрения по ряду вопросов, которые, вероятно, не всегда могут совпадать с мнением читателя, и рассчитывают на конструктивные критические замечания коллег по науке, практических работников и граждан, которые могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию комментария.