ПРЕДИСЛОВИЕ
Одной из самых важных и острых социальных проблем, входящих едва ли не в первую десятку так называемых «жгучих», «пронзительных», в той или иной мере волнующих на протяжении многих десятилетий российское общество и государство, является проблема обеспеченности населения Российской Федерации жильем.
Общеизвестно, что жилище, наряду с такими важнейшими жизненными благами, как пища, одежда, вода, воздух и т.п., - одно из самых необходимых условий физического существования человека. В жилище человек рождается, растет, развивается, проводит значительную часть жизни, удовлетворяет свои бытовые потребности, отдыхает, создает семью. Жилище становится не только «родимым домом» человека, но и родовым гнездом, в котором происходит смена и преемственность поколений, передача опыта устроения жизни и построения семьи.Если оценивать значимость жилища для человека со всех возможных позиций - экономических, медицинских, психологических, социологических, эстетических и т.п. и, разумеется, правовых - становится вполне понятно, почему уже вторая российская конституция признает за человеком его право на жилище. Однако только действующая Конституция РФ прямо констатирует, что признание, соблюдение, охрана и защита прав и свобод человека, в том числе его права на жилище, является обязанностью государства. Хотя право на жилище в общей системе прав и свобод человека и гражданина закреплено среди важнейших социально-экономических прав человека, как и право на охрану здоровья, оно самым тесным образом связано с самой личностью, с такими ее важнейшими неотчуждаемыми правами, как право на жизнь и на здоровье, которые, по выражению профессора В.С. Толстого, относятся к числу личных неимущественных прав, обеспечивающих физическое существование человека[1].
Несомненно, что жилищная политика Российской Федерации как социального государства является частью его социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Возможно, что действующая Конституция РФ была бы значительно весомее, если бы в ст. 7 среди положений, составляющих основы конституционного строя, было бы выражено отношение государства к жилищным потребностям населения, живущего на его территории. Однако в Конституции РФ имеется довольно много положений, не сформулированных открыто, но подразумевающихся в числе основ конституционного строя, что можно отнести и к жилищной политике государства. Кроме того, жилищная политика ясно и недвусмысленно сформулирована в ст. 40 Конституции РФ через систему гарантий, не декларативно, а реально обеспечивающих реализацию права на жилище различными социальными группами населения.Несомненно, что за прошедшие годы с момента принятия Конституции РФ государство осуществило целый ряд мер экономического, организационного и правового характера, направленных на создание фактических возможностей для реализации права на жилище и претворения в жизнь гарантий, закрепленных в Конституции РФ. Становится очевидной озабоченность государства в решении жилищной проблемы, нашедшая отражение в принятии или изменении более 70 законов и иных нормативных правовых актов. В этих документах закреплен новый принцип жилищной политики государства: осуществление взвешенного перехода жилищной сферы на рыночные принципы при одновременном значительном усилении социальной поддержки низкодоходных семей по созданию и гарантированию для них условий проживания на уровне социальных стандартов. В 2007 году обеспечение населения доступным и комфортным жильем закреплено в качестве одного из четырех национальных проектов, финансируемых отдельной строкой из федерального бюджета, исполнение которого непосредственно контролируется Президентом и Правительством РФ. Однако необходимо констатировать, что
^ U U
без разумной жилищной политики практически невозможна реализация также других национальных проектов: улучшения демографической ситуации, развития сельского хозяйства, реформа ЖКХ.
Понятно, что «материнский» («родительский») капитал не поможет молодой семье создать необходимые жилищные условия при отсутствии на рынке доступного жилья. Ясно и то, что приток городского населения в сельскую местность во многом обусловлен невозможностью решить жилищный вопрос в условиях города и ожиданием более легкого его разрешения на селе. Вряд ли стоит убеждать кого-либо в наличии неразрывной связи реформы ЖКХ и жилищной реформы.О жилищной реформе следует сказать особо. Было бы несправедливо утверждать, что она не продвинулась. Важным шагом в ее осуществлении стал Жилищный кодекс РФ (далее - ЖК РФ). Несмотря на острую и в большей части справедливую критику в его адрес, следует особо подчеркнуть, несомненно, прогрессивный и гораздо более демократический во многих отношениях характер данного кодекса по сравнению с ранее действовавшим жилищным законодательством. В докладе Уполномоченного по правам человека Российской Федерации за 2006 г. отмечается, что вступивший в силу в 2005 году Жилищный кодекс РФ привнес изменения в привычную интерпретацию этого права. Это обязанность государства в лице органов государственной власти и местного самоуправления создавать своим гражданам условия и возможности для осуществления права на жилище, главным образом, путем поощрения жилищного строительства, ипотечного кредитования, субсидирования и т.д. Безвозмездное предоставление государством жилья по договору социального найма определено как альтернативный способ реализации права на жилище, т.е. на безвозмездное предоставление жилья отныне могут рассчитывать только малоимущие граждане. Более 4 миллионов российских семей (или 10% от их общего количества) признаны государством нуждающимися и стоят в очереди на улучшение жилищных условий. Из имеющихся в наличии 1766 млн. м2 жилого фонда примерно половина изношена на 50% и более[2].
Жилищный кодекс в Российской Федерации как раз и отражает жилищную реформу и является основным нормативным правовым актом, направленным на формирование рынка доступного жилья и обеспечение населения жильем путем его бесплатного предоставления отдельным категориям граждан на условиях социального найма.
Положительную оценку данному правовому акту можно дать также с чисто теоретических и юридико-технических позиций. Достаточно упомянуть о том, что в нем содержится примерный круг оснований возникновения жилищных прав и обязанностей, что само по себе свидетельствует о серьезном и вдумчивом отношении законодателя к проблемам совершенствования механизма правового регулирования жилищных отношений, о том, что их правовая регламентация поднята на новый, гораздо более высокий качественный уровень.Однако реальная действительность требует серьезного повышения эффективности жилищной реформы как в отношении чисто экономическом, так и правовом. Рынок жилья стал более развитым, но жилье от этого не стало более доступным, о чем свидетельствует небывалый в последние 2 года рост цен на рынке недвижимости, в том числе жилья, в крупных городах России, особенно в г. Москве. Не обошлось без серьезных просчетов также при осуществлении правового регулирования жилищных отношений в новых условиях. Практика свидетельствует о том, что оно во многих отношениях стало более сложным, причем это далеко не всегда оправдано. Нельзя считать нормальным явлением двойное правовое регулирование одних и тех же жилищных отношений нормами одновременно жилищного и гражданского законодательства. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что с принятием нового ЖК РФ существенно увеличилось число дел, связанных с возникновением, изменением и прекращением жилищных правоотношений, в особенности обязательственно-правовых, а так же отношений по социальному найму жилых помещений. Бесспорно, что все это обусловливает необходимость дальнейшего углубленного исследования различных правовых категорий, применяемых при регулировании отношений в жилищной сфере, дальнейшего развития теории жилищного права, без чего невозможно качественное регулирование указанных отношений и четкая и единообразная правоприменительная практика.
Прежде всего, это относится к теории юридических фактов и фактических составов в жилищном праве, так как именно основания возникновения, изменения и прекращения жилищных правоотношений, т.е.
юридические факты и их совокупность - фактические (юридические) составы - едва ли не самые важные элементы механизма правового регулирования любых общественных отношений. Трудно переоценить значимость деятельности законодателя по отбору и подбору таких жизненных обстоятельств, которые максимально адекватно и полно отражали бы потребности общества в регулировании отношений в жилищной сфере. Однако не менее важно так подобрать совокупность юридических фактов, влияющих на регулируемые отношения, чтобы соответствующие нормы напрямую достигали той цели, ради которой они сконструированы, чтобы были сведены к минимуму «побочные эффекты», т.е. неблагоприятные последствия несоответствия объективной действительности тех ситуаций, которые были заложены законодателем в гипотезы соответствующих правовых норм. К примеру, чрезвычайное упрощение фактического состава, являющегося основанием возникновения обязательства по социальному найму жилого помещения, может привести к необоснованному предоставлению жилья путем использования всякого рода «дыр» для обхода закона. Напротив, чрезвычайное усложнение этого фактического состава приведет к невозможности практической реализации большинством граждан права на жилище. К сожалению, в действующем ЖК РФ многие фактические составы в обязательствах по предоставлению жилых помещений и пользованию ими сконструированы так, что должностным лицам, от которых зависит решение вопросов, могущих найти прямую и четкую регламентацию в законе, предоставляются весьма широкие возможности для всякого рода злоупотреблений. В этом смысле действующее жилищное законодательство никак нельзя назвать антикоррупционным.Настоящая книга является продолжением разработки проблем теории юридических фактов и фактических составов. Первая книга внесла определенный вклад в разработку теории юридических фактов в жилищном праве, которая велась еще в советский период, в частности, М.П. Ворониной, В.В. Чубаро- вым и др. Однако проблемы, касающиеся действия фактических составов в механизме правового регулирования жилищных отношений, в лучшем случае упоминались, в худшем - практически не разрабатывались.
В предлагаемой работе предпринята попытка создать целостную теорию фактических составов в жилищном праве, исходя из того, что жилищные правоотношения практически всегда возникают, изменяются и прекращаются под влиянием не единичного юридического факта, а их совокупности, что и составляет фактические (юридические) составы. Приведение всех фактических составов в определенную систему, разработка их классификации, анализ их отдельных видов - все это представляется значимым не только с позиций чистой теории, но и для использования теоретических выводов в нормотворческой и правоприменительной деятельности. В качестве подтверждения этого суждения в данной работе представлены многочисленные оценки конкретных норм закона и рекомендации по их дальнейшему совершенствованию, что было бы невозможно даже при самом скрупулезном изучении жилищного законодательства, без создания надежного теоретического «фундамента», на который могут опереться законодатели и правоприменители.