ПРАВОНАРУШЕНИЯ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ В ЖИЛИЩНОМ ПРАВЕ

В системе юридических фактов правонарушения занимают особое место. Их профилактика и ответственность за уже совершенное правонарушение способствуют охране и защите жилищных прав граждан и организаций и поддержанию в обществе и государстве правопорядка.

Правонарушения нельзя полностью отождествлять с понятием неправомерных юридических действий, хотя нередко их определяют именно так[135]. Юридическое действие, будь оно правомерным или неправомерным, как бы оторвано от лица, его совершившего. Разумеется, правонарушение — это тоже деяние, например, телодвижение или пассивное поведение, посягающее на определённые охраняемые законом общественные отношения. Однако таким об- разом правонарушение понимается в самом узком смысле слова. В более широком смысле это особая правовая категория, в известной мере, обобщённое понятие, которое невозможно оторвать от объекта и субъектов. Недаром само по себе действие или бездействие как только объективная сторона правонарушения - это ещё не правонарушение, если нет трёх других элементов его состава: объекта, субъекта и субъективной стороны, хотя бы действие или бездействие, нередко именуемое правонарушением, и было совершено.

Строго говоря, правонарушение нельзя считать регулятором общественных отношений, так как оно само не определяет порядок поведения участников

правоотношения. Однако как юридический факт оно не может не влиять на регулируемые общественные отношения. Действие правонарушения как юридического факта в жилищных правоотношениях проявляется двояким образом: как непосредственно, так и опосредованно. Непосредственное влияние правонарушения на жилищные правоотношения проявляется в том, что само правонарушение может оказаться правопрекращающим юридическим фактом независимо от вмешательства правоохранительных органов.

Однако отказ наймодателя в возобновлении договора может и не быть оспорен в судебном порядке, так как факт недобросовестного отношения к своим обязанностям со стороны нанимателя налицо, например, несвоевременное проведение текущего ремонта, систематическая задержка оплаты жилья и т.п. При этом важно, что указанные и иные подобные правонарушения не обязательно должны привести к наступлению вредных последствий, например, к порче или разрушению жилого помещения в результате отсутствия своевременного текущего ремонта, к причинению наймодателю убытков вследствие невнесення квартирной платы и т.п. Таким образом, налицо так называемый формальный состав правонарушения, при котором достаточно одного лишь факта наличия противоправных действий. Разумеется, отказ наймодателя в возобновлении договора коммерческого найма жилого помещения может быть оспорен нанимателем также ввиду отсутствия с его стороны недобросовестности, хотя объективно противоправные действия и были совершены; например, длительная задержка квартирной платы вызвана задержкой выплаты заработной платы, запущенность квартиры - длительной болезнью нанимателя и т.п. Мы не можем в данном случае говорить об отсутствии вины нанимателя, так как отказ наймодателя в возобновлении договора найма жилого помещения нельзя, по нашему мнению, расценивать как санкцию за правонарушение, во всяком случае, как меру ответственности. В данном случае имеет место своего рода самозащита со стороны наймодателя. Но если даже эту меру можно считать санкцией, то в любом случае она выполняет функцию защиты интересов наймодателя.

Приходится с сожалением констатировать, что этот весьма эффективный механизм, направленный на соблюдение договорных обязательств и выполняющий функцию общей и частной превенции недобросоветсного отношения нанимателей к своим договорным обязанностям, не может быть использован для регулирования отношений по социальному найму.

До недавнего времени было невозможно отказать нанимателю в возобновлении договора найма жилого помещения ввиду невнесення им квартирной платы в течение длительного времени и выселить его по этому основанию если не досрочно, то хотя бы после окончания срока действия договора. Постепенно законодатель отходит от этой позиции. Федеральным законом от 6 мая 2003 г. №52-ФЗ* Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» был дополнен ст. 155, в соответствии с которой в случае, если оплата жилья по договору социального найма не осуществляется в течение шести месяцев, наниматель и члены его семьи подлежат выселению с предоставлением им жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, в пределах норм плоищди общежития.

К сожалению, концепция бессрочности предоставления жилого помещения в порядке социального найма нашла своё отражение в ст. ст. 72, 83 проекта ЖК. Высказанные суждения приводят к выводу, что, предоставляя нанимателям и членам их семей по договору социального найма целый ряд социальных гарантий, законодатель в то же время не выработал сколько-нибудь эффективного механизма предупреждения и пресечения недобросовестного отношения части нанимателей к своим договорным обязанностям. Всё сказанное ещё раз убеждает в несостоятельности концепции бессрочности жилищных правоотношений. Любой договор найма или аренды жилых помещений должен быть срочным с предоставлением нанимателю преимущественного права на его возобновление. При этом применительно к договору социального найма нечего бояться произвола со стороны отдельных наймодателей: не следует забывать, что наймодатели в этом случае — либо собственники государственного или муниципального жилищного фонда либо управомоченные ими лица; в любом случае они выполняют прежде всего важнейшую социальную функцию: обеспечения реализации права граждан РФ на жилище, предоставления жилых помещений малоимущим и иным указанным в законе лицам, нуждающимся в жилище. Ведь какой-либо собственный интерес при заключении и исполнении договора социального найма или даже найма, не являющегося социальным в строгом смысле слова, у них отсутствует.

Опосредованное влияние правонарушения на жилищные правоотношения проявляется в том, что сначала правонарушение порождает новое, охранительное правоотношение, в котором реализуется субъективное право лица, потерпевшего от правонарушения, на защиту своих субъективных прав и (или) охраняемых законом интересов в жилищной сфере. Это правоотношение возникает между правонарушителем, с одной стороны, и государством в лице его компетентных органов, - с другой стороны, по поводу применения к правонарушителю мер государственного принуждения в виде мер ответственности или мер защиты, которые правонарушитель вынужден претерпевать.

Как видим, действующее законодательство в некоторых случаях невольно способствует возникновению весьма опасных во всех отношениях ситуаций, при которых правонарушитель чувствует себя в значительной степени более защищённым, чем окружающие его лица. Представляется необходимым в исключительных случаях, при непосредственной угрозе опасности для жизни или здоровья окружающих выносить решение о выселении лица без предоставления другого жилого помещения при совершении одного тяжкого правонарушения, если даже меры предупреждения, административного или общественного воздействия к нему не применялись. Таким образом, речь идёт об упрощении в некоторых случаях, предусмотренных законом правопрекращающих фактических составов.

Правонарушения в жилищной сфере могут быть классифицированы по самым различным основаниям. За последнее время возрастает значение их классификации в зависимости от субъекта правонарушения, так как законом (ст. ст. 3 и 4 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики») предусмотрены общие обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению реализации права граждан на жилище, а также обязанности и ответственность граждан и юридических лиц при использовании жилого фонда. В соответствии со ст. 4 Закона лица, не исполняющие надлежащим образом обязанности по использованию жилого фонда, несут уголовную, административную и иную ответственность, предусмотренную законодательством РФ. И хотя в этих нормах ничего не говорится об ответственности за ненадлежащее исполнение органами государственной власти и органами местного самоуправления обязанностей по обеспечению реализации права граждан на жилище, такая ответственность подразумевается. В этой связи нельзя согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что правонарушение может быть совершено только физическим лицом[136]. Субъектом правонарушения, как и субъектом юридической ответственности, могут и юридические лица, и государственные органы, и органы местного самоуправления, что находит свое подтверждение в действующем законодательстве и правоприменительной практике[137].

Достаточно значимой в научном и практическом отношении является классификация правонарушений в жилищной сфере в зависимости от отраслевой природы норм, в гипотезах и диспозициях которых закреплены их составы. Большинство правонарушений и санкций за их совершение закреплены в нормах гражданского права. Спецификой жилищных правонарушений является то, что многие из них тесно связаны с иными, отнюдь не жилищными, правонарушениями. Этому явлению имеется вполне логичное объяснение. Как уже отмечалось, отношения в жилищной сфере гораздо шире, чем собственно жилищные отношения. Поэтому закон возлагает на граждан и юридических лиц обязанности не только бережно использовать сами жилые помещения, подсобные помещения и всякого рода оборудование, но и земельные участки, на которых находятся жилые дома и которые являются придомовой территорией. Юридические лица обязаны соблюдать предусмотренные законом санитарно- гигиенические, архитектурно-градостроительные и иные требования и т.п. (ст. 4 указанного Закона). В данном случае ответственность может наступить как за активные действия, нарушающие указанные требования, так и за бездействие, в частности, за несвоевременную оплату жилья и коммунальных услуг, за несоблюдение правил противопожарной безопасности, санитарно-гигиенических норм и др.

Особый интерес представляет собой связь жилищных и семейных правонарушений. Она основана на том, что жилое помещение, как правило, является предметом коллективного использования, поскольку его наличие создаёт предпосылки для создания семьи. Вот почему именно в жилищном праве находят защиту основные семейные ценности. Нормы жилищного права особо охраняют от потенциальных правонарушений, в том числе со стороны других членов семьи, несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи собственника и нанимателя жилого помещения и члена жилищного или жилищно-строительного кооператива[138].

Наиболее эффективной мерой защиты прав несовершеннолетних детей от уже совершённых семейных правонарушений является предусмотренное ст. 98 ЖК выселение лиц, лишённых родительских прав, без предоставления другого жилого помещения. Бесспорно, что в этом случае выселение прежде всего является мерой защиты не только семейных, но и жилищных прав детей, нарушенных в результате совершения семейного правонарушения. В результате противоправного поведения в отношении детей родители совершают одновременно двойное правонарушение: в области семейных отношений и в жилищной сфере, так как своим поведением создают для детей обстановку, при которой становится невозможным совместное проживание с ними детей в одной квартире или в одном доме. Налицо, если можно так выразиться, «идеальная совокупность» правонарушений (этот термин применяется исключительно для наглядности; мы осознаём неточность его употребления в данной ситуации).

Возникает вопрос, является ли выселение лиц, лишённых родительских прав, не только мерой защиты жилищных прав детей, но и одновременно мерой ответственности родителей? Если да, то не нарушается ли в данном случае принцип: «nemo bis puniri pro uno delicio» («никто не может быть наказан дважды за одно и то же правонарушение»)? Несомненно, выселение лиц, лишённых родительских прав как санкция в жилищной сфере, которую можно назвать также гражданско-правовой санкцией, выполняет одновременно функцию меры защиты и меры ответственности, но не семейно-правовой, а гражданско- правовой, что не нарушает названного принципа недопустимости двойной ответственности за одно правонарушение1.

Обратим внимание на то, что связь между семейным и жилищным правонарушением заключается в том, что само по себе совершение противоправных действий или противоправное бездействие родителей (ст. 69 СК РФ) создаёт и не может не создавать для детей обстановку, делающую невозможным совместное проживание детей и родителей. Поэтому нет необходимости, во-первых, дополнительно исследовать вопрос о том, создаётся ли такая обстановка в результате противоправного поведения родителей, и во-вторых, применялись ли к ним после лишения родительских прав меры предупреждения или общественного воздействия; не нужно также доказывать, что эти меры не дали положительных результатов.

Правонарушения могут быть совершены в сфере предоставления и пользования жилыми помещениями. Правонарушения, совершаемые в связи с предоставлением жилого помещения, являются основаниями признания ордера недействительным. Действия, указанные в ст. 48 ЖК, обладают всеми признаками правонарушения; налицо полные составы правонарушений со всеми их элементами. Они могут быть совершены умышленно (неправомерные действия лица, получившего ордер, неправомерные действия должностных лиц) либо по неосторожности (нарушения прав других граждан или организаций, например, выдача ордера на фактически свободную, но юридически занятую жилую площадь, а также нарушение иных условий и порядка предоставления жилого помещения). О последствиях совершения этих правонарушений будет сказано далее.

Жилищное законодательство прямо не предусматривает последствий совершения такого правонарушения, как предоставление жилого помещения, непригодного для постоянного проживания, а также последствий отказа лица, получившего ордер, поселиться в нём. В принципе можно считать, что по действующему законодательству предоставление непригодного жилого помещения должно влечь за собой признание ордера недействительным, так как перечень нарушений условий и порядка предоставления жилого помещения, предусмотренный ст. 48 ЖК в качестве основания признания ордера недействительным, не является исчерпывающим. В то же время в ст. ст. 38-41 ЖК содержатся требования, которым должно соответствовать предоставляемое жилое помещение, и нарушение этих требований означает нарушение условий предоставления жилого помещения. В этом случае должны наступить последствия, предусмотренные ч. 2 ст. 100 ЖК. Что касается договоров коммерческого найма или аренды, то предоставление жилого помещения, непригодного для постоянного проживания, является основанием для расторжения договора и возмещения нанимателю или арендатору убытков.

Одним из правонарушений в сфере предоставления жилых помещений является самоуправное занятие жилого помещение (самоуправное вселение), последствием которого является выселение без предоставления другого жилого помещения в административном порядке с санкции прокурора (ст. 99 ЖК). К тому, что ранее уже говорилось по этому вопросу применительно к проблеме сохранения института ордера на жилое помещение, следует добавить, что самовольное занятие жилого помещения может быть совершено лишь с прямым умыслом. Вина в форме неосторожности и тем более добросовестное заблуждение лица относительно правомерности его вселения в жилое помещение должны влечь отказ прокурора от дачи санкции на выселение в административном порядке.

Анализ данных юридической науки и практики приводит к выводу о необходимости в современных условиях вообще отказаться от административного порядка выселения, в том числе лиц, занявших жилое помещение не на основании ордера. Практика показывает, что оно применяется крайне редко и не является более оперативным, чем рассмотрение дела в суде. Во-первых, как уже отмечалось, в большинстве случаев прокуроры отказывают в даче санкции на такое выселение, особенно по ст. 99 ЖК. Во-вторых, в соответствии со ст. 46 Конституции и ст. 11 ГК РФ лицо должно иметь возможность обжаловать в суд постановление прокурора об административном выселении. На это прямо указал Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о проверке конституционности правоприменительной практики по спорам о предоставлении жилой площади и о проверке конституционности порядка выселения с санкции прокурора граждан, самоуправно занявших жилое помещение, от 5 февраля 1993 года №2-П!. Однако, Конституционный Суд, на наш взгляд, решил вопрос о порядке выселения таких лиц лишь наполовину. Не высказав своей позиции относительно конституционности самого порядка административного выселения, он признал не соответствующим Конституции РФ отказ в праве на обжалование в суд постановления прокурора о выселении. Но в таком случае суд всё равно будет рассматривать дело по существу. В-третьих, при административном выселении лиц, особенно по приведённому основанию, возрастает возможность нарушения права гражданина на жилище и ущемление других его прав и свобод. Что касается оперативности, то фактически она требуется лишь при выселении в связи с угрозой обвала дома, а не в связи с незаконным, по мнению собственника жилого фонда или жилищного органа, занятием жилого помещения. Но как раз административный порядок выселения из домов грозящих обвалом был признан указанным Постановлением Конституционного Суда РФ не соответствующим Конституции РФ, поскольку такое выселение есть не что иное, как расторжение договора найма жилого помещения, которое должно осуществляться в судебном порядке. Интересно, что Конституционный Суд РФ в данном Постановлении также обратил внимание на два иных момента.: во-первых, на то, что административный порядок выселения в принципе не соответствует духу Конституции, в связи с чем указал в Постановлении на необходимость войти в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет РФ с предложением об отмене административного порядка выселения. Во-вторых, он указал на то, что Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 года[139] был установлен административный порядок выселения лиц, самоуправно занявших жилые помещения только в домах государственного и муниципального жилого фонда, что нарушает конституционное положение о равенстве всех граждан перед законом. К сожалению, прежний Конституционный Суд так и не вошёл в Верховный Совет РФ с предложением об отмене административного порядка выселения из жилых помещений по любому основанию. Сказанное лишний раз свидетельствует о том, что настало время отказаться, наконец, от административного порядка выселения.

К правонарушениям в жилищной сфере вполне применимо их деление на правонарушения с формальными и материальными составами, в зависимости от того, обязательно ли для оконченного состава правонарушения наличие вредных последствий. Разумеется, практически невозможно исследовать в этом аспекте все жилищные правонарушения, выражающиеся как в неисполнении или ненадлежащем исполнении договорных обязанностей, так и в нарушении иных предписаний закона, выходящих за пределы регламентации чисто договорных отношений. Поэтому следует остановиться на анализе трёх составов указанных выше правонарушений, совершение которых влечёт выселение правонарушителя без предоставления другого жилого помещения.

Систематическая порча или разрушение жилого помещения. Вопрос о том, является ли состав этого правонарушения формальным или материальным, достаточно сложен. В правовой литературе господствует мнение, что понятие «порча» и «разрушение» жилого помещения обязательно связаны с соответствующим его повреждением. Нет вреда - нет и правонарушения, поскольку помещение не испорчено и не разрушено, хотя бы наниматель и совершал систематические действия, создававшие угрозу порчи или разрушения помещения, но оно уцелело по чистой случайности[140]. Нельзя с достоверностью судить о том, является ли такая позиция господствующей в правоприменительной практике, так как конкретных разъяснений по этому вопросу не содержится в руководящем постановлении Пленума Верховного Суда РФ, однако в некоторых решениях суды исходят именно из факта наличия вреда, причинённого жилому помещению. Так, Шебекинским районным судом отказано в удовлетворении иска РЭО №13 и нескольких соседей к 3., который систематически сверлил стены перфоратором, отчего со временем была нарушена звукоизоляция и создалась реальная угроза их разрушения. Суд пришёл к выводу, что факт нарушения звукоизоляции именно по причинам систематического сверления стен не нашёл подтверждения, так как причиной её нарушения могла быть и усадка дома. Других вредных последствий от действий 3. не наступило. Сама по себе угроза разрушения жилого помещения не может быть, по мнению суда, основанием для выселения без предоставления другого жилого помещения. Суд указал, что, поскольку ответчик систематически совершает действия, создающие повышенный шум, он тем самым нарушает правила общежития и может быть выселен без предоставления другого жилого помещения, если меры предупреждения или общественного воздействия окажутся безрезультатными. Судом установлено, что таких мер к ответчику не применялось2.

Сторонники такой позиции исходят из того, что слова «порча» и «разрушения» происходят от глаголов страдательного залога «портиться» и «разрушаться». Это означает, что в результате систематического воздействия на жилое помещения оно постепенно приходит в состояние непригодности ввиду механического повреждения или внутренних процессов, вызывающих ухудшения его качества. Однако столь же правомерно считать, что эти же слова являются производными от глаголов действительного залога «портить» и «разрушать». Тогда акцент делается не на состоянии жилого помещения в результате неправомерных действий, а на сами эти действия. Именно такая трактовка понятий «порча» и «разрушение» представляется нам более правильной, а потому состав указанного правонарушения должен быть формальным, т.е. для наступления ответственности достаточно самой угрозы причинения вреда жилому помещению.

Тот факт, что эти действия должны носить систематический характер, не должен быть непреложным. Это должно быть общим правилом, однако закон должен предусматривать изъятия, связывая их с однократным действием, которое причинило существенный вред жилому помещению, а именно, к его порче или разрушению как к фактическим состояниям жилого помещения, превращением его в непригодное. Особенно это касается разрушения жилого помещения, к примеру, в результате взрыва бытового газа, происшедшего по вине гражданина, забывшего закрыть кран и закурившего в загазованном помещении. Противоправное поведение в этом составе правонарушения может выражаться как в форме активных действий, так и в форме бездействия, например, длительное время не производился текущий ремонт, помещение не отапливалось, что привело к промерзанию стен, и т.п. Вина правонарушителя может выражаться как в форме умысла, что бывает крайне редко, так как мало кому придёт в голову умышленно портить или разрушать помещение, в котором он проживает, так и в форме грубой неосторожности, что бывает чаще всего.

Использование жилого помещения не по назначению.

Этот состав правонарушения не представляет особой сложности. Под использованием жилого помещения не по назначению принято понимать использование его не для проживания, а для других целей, например, как указано в юридической литературе, для содержания животных, превращения его в мастерскую, кладовую, овощехранилище и т.п.[141] В настоящее время жилые помещения иногда сдаются в аренду под офисы или под промышленные предприятия, что категорически запрещено ст. 288 ГК. Однако, необходимо иметь в виду, что в некоторых случаях закон разрешает использовать жилое помещение не только для проживания, но также для занятия практикой на дому, в частности, адвокатской (статья ч. 7 ст. 10 ЖК в ред. ФЗ от 31 декабря 2002 г. №187- ФЗ ). Использование жилого помещения не по назначению предполагает длящиеся действия, поэтому вести речь о систематичности в данном случае излишне. Это всегда активные действия, так как неиспользование жилого помещения по прямому назначению, т.е. непроживание в нём, не образует состав правонарушения, влекущего выселение без предоставления другого жилого помещения. Вовсе не обязательно, чтобы не по назначению использовалось всё жилое помещение целиком; достаточно использовать не по назначению его часть. Вина в данном правонарушении может быть выражена только в форме прямого умысла.

Систематическое нарушение правил общежития, делающее невозможным совместное проживание с данным лицом в одной квартире или в одном доме, если применение мер предупреждения или общественного воздействия не дало положительных результатов.

Как отмечает П.И.Седугин, в практике понятие «правила общежития» применительно к выселению по ст. 98 ЖК РСФСР понимаются довольно широко. При оценке поведения нанимателя учитываются также антиобщественные, аморальные, действия в квартире или доме, которые не зафиксированы в нормативных актах, но противоречат общепризнанным правилам поведения1. Следует особо отметить, что в ГК понятие «нарушение правил общежития» заменено другим понятием «нарушение прав и интересов соседей» (ст. ст. 293, 687 ГК). Вряд ли такая терминологическая замена удачна, так как если права и интересы соседей не нарушаются или они не желают предъявлять к виновному лицу требований о выселении, члены его семьи не могут ссылаться на систематическое нарушение виновным лицом правил общежития. Полагаем, что именно термин, используемый в ст. 98 ЖК, с большей точностью отражает объективную сторону данного правонарушения, а потому он должен быть сохранён в новом ЖК.

Как отмечается в правовой литературе, выселению по этому основанию подлежит только то совершеннолетнее лицо, которое своим поведением создаёт невозможность совместного с ним проживания. Если в жилом помещении проживают другие члены семьи, договор найма сохраняет силу. В этом случае возможно изменение договора найма в связи с заменой нанимателя. Однако это в принципе верное суждение распространяется лишь на договор социального найма, так как по договору коммерческого найма за действия всех проживающих в жилом помещении лиц отвечает наниматель, даже если он сам страдает от неправомерного поведения одного из проживающих вместе с ним лиц. Налицо своего рода ответственность независимо от вины или даже за действия третьих лиц, которая в данном случае представляется ничем не оправданной. По нашему мнению, принцип ответственности только за вину следует распространить также на этот договор. Выселению должно подлежать только виновное лицо; другим членам семьи следует предложить заключить договор найма, и лишь в том случае, если они откажутся от заключения такого договора, они все подлежат выселению.

Хотя понятие «невозможность совместного проживания» является оценочным, его всё же можно в некоторой степени объективировать, ориентируясь на восприятие среднего человека и не беря в расчёт крайне болезненной реакции соседей, к примеру, на то, что сосед не здоровается с ними и т.п. Не должна приниматься во внимание также психологическая несовместимость соседей или членов семьи либо субъективная невозможность совместного проживания, вызванная, например, конфликтом между супругами или бывшими супругами, которые, несмотря на прекращение семейных отношений, вынуждены жить в одной квартире или в одном доме.

Что касается систематичности нарушения правил общежития и мер предупреждения, то мы уже высказывали на этот счёт свои суждения, как и по вопросу о выселении лиц, лишённых родительских прав. Следует обратить внимание на то, что в отличие от двух предыдущих составов правонарушений, субъектами которых могут быть в принципе не только физические, но и юридические лица - арендаторы, данное правонарушение может совершить лишь физическое лицо. Понятно, что выселение возможно лишь при наличии вины правонарушителя, которая выражается только в форме умысла.

Юридические последствия совершения правонарушения заключаются в том, что по требованию потерпевшей стороны государство применяет к правонарушителю юридические санкции. В правовой литературе отмечалось, что «в последние годы как в общей теории права, так и в отраслевых юридических дисциплинах всё настойчивее пробивает себе дорогу мысль о том, что санкция как невыгодное последствие, возлагаемое на правонарушителя, не сводится только к мерам юридической ответственности. Столь же часто её функции выполняются другими специальными средствами правового воздействия, получившими название мер защиты[142]. Общее между мерами ответственности и мерами защиты состоит в том, что в качестве одного из условий их применения выступает противоправное поведение лица. Их различия, напротив, проявляют- ся в целом ряде компонентов: в необязательности вины правонарушителя как основания возложения на него мер защиты, в отсутствии в отдельных случаях при применении мер защиты возложения на правонарушителя дополнительных тягот, в обязательном участии государства в лице государственного органа в качестве субъекта правоохранительного отношения ответственности, поскольку правовое регулирование института защиты принципиально допускает осуществление защиты прав тем лицом, чьи права нарушены[143]. При этом следует иметь в виду, что нередко в качестве мер ответственности и мер защиты выступают одни и те же юридические санкции, которыми в жилищном праве (если говорить о специфических жилищно-правовых санкциях, не имея в виду меры административно-правовой или общие меры гражданско-правовой ответственности) являются выселение из жилого помещения, принудительный обмен жилых помещений и признание ордера недействительным. В данной работе мы остановимся лишь на наиболее спорных вопросах выселения.

Прежде всего, речь идет о выселении вследствие признания ордера недействительным. По мнению В.В. Чубарова, выселение по этому основанию является во всех случаях мерой защиты. Независимо от того, имело ли место противоправное поведение лица, получившего ордер, либо ордер был признан недействительным по иным основаниям[144]. С этим невозможно согласиться. Мы полагаем, что признание ордера недействительным и выселение являются мерами защиты лишь при отсутствии незаконных действий лица, получившего ордер, так как в данном случае имеет место противоправное, хотя не обязательно виновное, поведение других лиц. Если на лицо, выдавшего ордер, или на другое лицо, по вине которого это произошло, судом возложена обязанность предоставить выселяемому другое благоустроенное жилое помещение, то эта мера может рассматриваться одновременно и как мера ответственности, поскольку на правонарушителя возлагаются дополнительные тяготы. Но если выселяемый ранее занимал другое жилое помещение и оно может быть ему возвращено, выселение является исключительно мерой защиты нарушенных прав лица, получившего ордер. Кстати следует заметить, что выселение вследствие признания ордера недействительным как мера защиты далеко не всегда реально защищает нарушенные права лиц, получивших ордер.

Редакция ст. 100 ЖК настолько туманна, что непонятно, чем отличается по юридическим последствиям выселение при признании ордера недействительным по вине лица, получившего ордер, и по вине других лиц, если ордеро- держатель ранее занимал какое-либо жилое помещение. Непонятно, в частности, кому из сторон в данном случае принадлежит право выбора: предоставить ли ордеродержателю то помещение, которое он занимал, или другое жилое помещение. Полагаем, что в таких случаях никакой альтернативы при решении этого вопроса быть не должно: ордеродержатель должен получить другое благоустроенное жилое помещение в соответствии с требованиями, предъявляемыми ст. 96 ЖК. Прежнее жилое помещение должно быть предоставлено ему лишь тогда, когда он сам заявляет такое требование и когда оно реально может быть ему возвращено. Однако в таком случае он сохраняет право состоять на учёте для получения жилого помещения. Это должно быть изложено в ЖК чётко и недвусмысленно.

Если в получении ордера, признаваемого недействительным, виновен ордеродержатель, выселение выполняет функцию меры ответственности. Защите в данном случае подлежат нарушенные интересы владельца жилого фонда, а в широком смысле - правопорядок в целом. И здесь также не должно быть альтернативы: если виновное лицо не имело другого жилого помещения, оно выселяется без предоставления какого-либо жилого помещения, хотя и сохраняет право состоять на учёте для предоставления жилого помещения, если такое право у него имеется. Если это лицо ранее занимало другое жилое помещение, оно должно быть ему возвращено. Конфискация прежнего жилого помещения как наказание за неправомерные действия по аналогии с недопущением реституции или односторонней реституцией как юридическими последствиями недействительности гражданско-правовых сделок (ст. ст. 169, 179 ГК) в жилищном законодательстве лишена всякого смысла, так как лицо, у которого будет отобрано жилое помещение, если оно имеет право на его предоставление в порядке социального найма, всё равно должно быть поставлено на учёт или его право состоять на учёте должно быть сохранено. Если прежнее жилое помещение не может быть возвращено этому лицу, ему предоставляется жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 97 ЖК).

Если исходить из того, что выселение в той или иной мере всегда выступает в качестве меры ответственности или меры защиты либо выполняет обе эти функции одновременно, то возникает вопрос: кого или что, чьи нарушенные права и интересы защищает жилищное законодательство (ст. 108, 110 ЖК) о выселении из служебных помещений и общежитий лиц, которые не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения, в жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям? Какие особые причины или интересы правопорядка заставляют законодателя ухудшать жилищные условия инвалидов и участников ВОВ, инвалидов труда и инвалидов с детства, одиноких лиц, воспитывающих несовершеннолетних детей, членов семей лиц, погибших в результате участия во всякого рода боевых действиях, которые вело и ведёт государство? Тот факт, что в связи с выселением из служебных жилых помещений и благоустроенных общежитий жилищные условия этих лиц существенно ухудшаются и жилищные права ограничиваются, сомнений не вызывает. Служебные жилые помещения и общежития являются временным жильём, в связи с чем проживающие в них лица признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий и вправе требовать постановки на учёт для получения обычного жилья. Выселение их в жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям, которые в отличие от служебных жилых помещений и общежитий могут и не быть благоустроенными, лишает их такого права, так как по смыслу ст. 97 ЖК и п. 18 Постановления Пленума Верховного суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. жилое помещение должно быть пригодным для постоянного проживания и по размеру соответствовать минимальной норме учёта лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с тем чтобы лицо по этому основанию не могло быть признано нуждающимся в жилом помещении и требовать постановки на учёт. Таким образом, лица, указанные в ст. ст. 108 и 110 ЖК, абсолютное большинство из которых явно должно быть причислено к разряду социально опекаемых, должны до конца дней проживать в этих помещениях, если не появятся иные основания для признания их нуждающимися и для постановки на учёт. Не совершив никаких противоправных действий, напротив, после совершения героических подвигов на фронте и в тылу они по своему жилищно-правовому статусу оказались приравненными к правонарушителям, незаконно получившим ордер, признанный в дальнейшем недействительным.

. Известно, что в течение многих десятилетий жилищное и гражданское законодательство (ст. 334 ГК РСФСР 1964 г., ст. 95 ЖК, которая частично всё ещё продолжает действовать, а также ст. ст. 107 и 109 ЖК) были направлены на принудительное закрепление трудовых ресурсов в важнейших отраслях народного хозяйства, что составляло часть правопорядка, обеспечиваемого нормами всех отраслей законодательства, в том числе жилищного. В настоящее время если и можно возлагать на законы функцию защиты правопорядка в целом, то сам правопорядок должен определяться прежде всего положениями, содержащимися в ст. 2 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод - обязанность государства. В соответствии со ст. 18 Конституции права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Указанные нормы ЖК не только вступили в противоречие с этими положениями, но и ограничивают право на выбор места жительства и свободу передвижения, а также свободу труда. Отмена этих норм самим законодателем, без признания их не соответствующими Конституции Конституционным Судом РФ, не терпит отлагательства.

выводы

Итак, в настоящем разделе работы предпринята попытка выстроить целостную теорию специфических жилищных правонарушений, рассмотреть правонарушение в системе юридических фактов в жилищном правоотношении и влияние его как особого юридического факта на эти правоотношения. Выявлено два способа такого влияния: непосредственный, ведущий к прекращению правоотношения, и опосредованный применением особого охранительного правоотношения в виде мер ответственности и мер защиты в жилищном праве. Предложена классификация жилищных правонарушений по различным критериям, рассмотрены основные составы правонарушений в жилищной сфере. По- новому освещены проблемы соотношения мер ответственности и мер защиты в жилищном праве. Многое из того, о чем говорилось в настоящем разделе исследования, высказано впервые в правовой литературе. Анализ законодательства, правоприменительной практики и данных науки даёт основания высказать ряд предложений по совершенствованию жилищного законодательства. В частности, предлагается отказаться от положения о том, что перед выселением по ст. 98 ЖК к нарушителю должны применяться меры общественного или иного воздействия. Эти меры предлагается заменить судебным предупреждением и установить срок его действия; если в течение этого срока положительных результатов не наступит, лицо подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения.

Предлагается существенно усовершенствовать редакцию ст. 100 ЖК, с тем чтобы последствия признания ордера недействительным были изложены чётко и дифференцированы в зависимости от наличия противоправности и вины в действиях лица, получившего ордер. Следует отказаться от административного порядка выселения лиц, самоуправно занявших жилое помещение, и все споры о выселении разрешать только в судебном порядке, что явится дополнительной гарантией от необоснованного ограничения жилищных прав граждан.

Следует исключить из ЖК нормы, предусматривающие выселение из служебных помещений и общежитий лиц, которые не могут быть без предоставления жилого помещения, в жилые помещения отвечающие санитарным и техническим требованиям, и обязать наймодателя предоставлять таким лицам в случае необходимости благоустроенные жилые помещения.