1.1. Право граждан на жилище
I. Право граждан на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, впервые было сформулировано в Конституции СССР 1977 года (ст. 44). В свое время такая формулировка, воспроизведенная в Жилищном кодексе РСФСР (ст.
I), дала возможность организовать вокруг нее большую пропагандистскую шумиху как о величайшем завоевании социалистического строя; даже создать в жилищной сфере обстановку эйфории. Под стать тому — восторженные выступления и комментарии: «право на жилище представляет собой реальную и гарантированную возможность удовлетворения жилищных потребностей», «право - - получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда» и т.п.И это в то время, когда фактически из года в год снижались темпы жилищного строительства'; когда граждане, проживающие в подвальных помещениях, бараках, полуразрушенных строениях, «времянках», десятки лет числясь в очередях, не могли улучшать свои жилищные условия2. Люди же, не имеющие «крышу над головой» (бомжи, бродяги), вообще не учитывались как нуждающиеся в получении жилья из-за отсутствия прописки (ст. 29 ЖК РСФСР, п. 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР от 31 июля 1984 г.).
Нарушались элементарные требования жилищного законодательства (правила постановки на учет, очередность,
1 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. I ЖК РСФСР // Жилищное законодательство. Комментарий. — М.: Юрид. лит., 1991. С. 13.
1 Известия Башкортостана, 1997. 3 сент. («Коммунальный мир»).
санитарные и общие размеры предоставляемого жилья, своевременность ремонта оборудования). Многие руководящие партийные и советские работники без всяких законных оснований неоднократно улучшали свои жилищные условия'.
разрыв между статьями политической декларации и фактическим положением дел был столь очевиден, что это превратило тогда основной закон в чисто пропагандистский документ, не имеющий постоянно функционирующих правовых основ, системы защиты социальных прав граждан.
Вера в идеи, провозглашенные Конституцией 1977 года, была основательно подорвана.
Однако формулировка «право на жилище» оказалась довольно привлекательной (возможно, из-за ее непонятной сущности) и перешла в текст Основного закона РФ. Несмотря, казалось бы, на очевидность требований международно-правовых актов, «провозглашенные в статьях конституций основные права должны соответствовать возможностям общества на том или ином этапе социально-экономического развития и международно-правовым актам по правам человека»2. Итак, с сожалением приходится констатировать подобную преемственность и пропагандистско-декларативный характер ряда положений Конституции РФ (ст. 22, 23, 25, 27)3.В условиях весьма ограниченных возможностей получения жилья в порядке очередности за счет государственной, муниципальной жилплощади, довольно низких темпов жилищного строительства вряд ли было обоснованным включение этого неопределенного выражения в текст Основного закона РФ4.
' См.: Белорукое Н. Распределение жилья: гласность и справедливость // Социалистическая законность, 1987. № 10. С. 17-18; СП СССР, 1989 г., отд. 1, № 1, ст. 2; таких нарушений и сейчас немало. — Российская газета, 1997. 22 авг. («Звезда героя — не ордер на квартиру»).
2 В частности, «Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах» от 19 декабря 1966 г. // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. — М.: Юрид.лит., 1990. С. 21, 25.
3 См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1997 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» // Российская юстиция, 1997. № 8. С. 1.
4 В конституциях большинства стран мира нет формулировок о формах удовлетворения жилищных потребностей граждан. Лишь в текстах Основного закона ряда европейских стран выделяется положение «...жилье неприкосновенно» (Германия, Италия). Примечательны положения Конституции Греции (1975 г.): «...предоставление жилища для тех, кто его не имеет или недостаточно им обеспечен», является предметом особой заботы со стороны государства (Конституции буржуазных государств.
— М.: Юрид. лит., 1982. С. 351).Конституция -- не Библия, не Коран. В условиях сегодняшней действительности, когда у людей раскрылись глаза на многие вещи (скажем, на историческое развитие страны и достижения), никто не собирается молиться на нее и тем более восторгаться ею. Конституция занимает достойное место Основного закона страны, если она соответствует требованиям признанных международно-правовых актов по правам человека, реальным возможностям экономического развития, непосредственно защищает социальные интересы людей.
Если же Основной закон в том или ином положении не отвечает этим требованиям, он должен быть изменен, пересмотрен или дополнен; либо должны быть приняты неотложные организационно-правовые меры по практической реализации той или иной статьи. В противном случае он, как и прежде, превратится в пропагандистско-декларатив-ный документ.
2. Как же должны быть истолкованы суть и содержание формулировки «каждый имеет право на жилище»? Прежде всего, ограничительно, исключая из ее содержания «реальную возможность» и тем более ничего не означающую «гарантированную государством возможность». И, действительно, в последнее время в юридической литературе довольно сдержанно (без громких фраз и эпитетов) говорится о смысле этого выражения.
Выделим основные точки зрения и высказывания.
Во-первых, как и прежде, конституционное право на жилище сводят к гарантированной государством возможности получения жилья. Так, В.Р. Скрипко отмечает: «Конституционное право на жилище означает гарантированную для каждого гражданина возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также вероятность улучшения жилищных условий путем приобретения другого»1.
Во-вторых, государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жильем, которое у него
Скрипка В.Р.
Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право, 1996. № 2. С. 29—43.имеется, и оно (государство) принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем1. С.М. Корнеев, обоснованно выделяя два принципиальных положения, обращает внимание на то, что «остается не ясной сущность права на жилище. Ни в конституции, ни в отдельных законах она не раскрывается»2.
В-третьих, высказывания, которые сводят это право к трем юридическим возможностям:
а) стабильное, устойчивое, постоянное пользование жилым помещением;
б) содействие государства в улучшении жилищных условий;
в) обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды3.
Как видно, прежде всего обращается внимание на «постоянное», «устойчивое» пользование имеющимся жилым помещением, т.е. на то, что «жилье неприкосновенно». Обоснованы суждения относительно содействия государства в улучшении жилищных условий. Обойдены или комментируются иначе выражения «реальная или гарантированная возможность получения», «государство гарантирует» и т.п., которые в недавнем прошлом относили к самой сути права на жилище.
В этом плане интерес представляют ст. 10, 11 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В них (статьях) особо выделено: «Государство поощряет жилищное строительство, а малоимущим гражданам жилье предоставляется
1 Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (аренды) жилого помещения // Учебник «Гражданское право», Т. 2. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 149.
1 Корнеев С.М. Пользование жилыми помещениями. Договор найма (аренды) жилого помещения. С. 149—150.
3 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 127. Литовкин В.Н. Жилищное законодательство. Комментарий (комментарий к ст. 1 ЖК РСФСР). - М.: Юрид. лит., 1991. С. 8-9.
Стремясь наиболее полно раскрыть это понятие, П.И.Седугин выделяет шесть юридически значимых возможностей: стабильного пользования, улучшения своих жилищных условий, использования в интересах других граждан, обеспечения для жителей здоровой среды обитания, недопустимости произвольного лишения граждан права на жилище, неприкосновенности жилища (Седу-гин П.И.
Жилищное право. — М.: Изд-во «Норма», 1997. C.J9—20).бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов»1.
Поэтому выражение «каждый имеет право на жилище» не должно толковаться как «гарантированная государством возможность». Оно подразумевает, прежде всего, постоянное, устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье неприкосновенно. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления; т.е. формулировка «каждый имеет право на жилище» должна толковаться только через последующие выражения ст. 40 Конституции РФ (пп. 1, 2, 3).