ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКИХ АКТОВ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ
Как отмечает В.Б. Исаков, приведение в действие норм права, включение всего юридического механизма регулирования общественных отношений - важная, но не единственная задача юридических фактов.
Наряду с ней они выполняют ряд других достаточно важных функций. Часть из них осуществляется в индивидуальном правовом регулировании. Под ним автор понимает решение юридически значимых вопросов с участием в той или иной степени свободного усмотрения правоприменительных органов или самих субъектов правовой связи[91]. В юридической науке получила признание идея, что индивидуальное регулирование - необходимый элемент в системе правового регулирования. Соотношение нормотворчества и индивидуального правового регулирования неодинаково в различных отраслях и на различных этапах развития права.В числе способов индивидуального правового регулирования можно особо выделить юридические факты, требующие обязательной конкретизации, например, установление факта невозможности совместного проживания и т.п. Функция перечисленных юридических фактов состоит в том, чтобы позволить правоприменительным органам, а в известных случаях и самим участникам материального правоотношения конкретизировать условия возникновения, изменения или прекращения правовой связи. Такая конкретизация обеспечивает адекватное действие юридических норм, более точное соответствие правовых последствий интересам общества, государства и личности[92]. В правовой литературе отмечается, что в правоприменительной деятельности подобные юридические факты могут выполнять функцию укрепления гарантий законности[93].
В системе индивидуального правового регулирования указанные функции выполняют юридические акты, под которыми следует понимать волевые осознанные целенаправленные активные однократные юридические действия. Такая качественная характеристика понятия юридического акта следует из анализа самых разнообразных юридически значимых действий.
Грамматическое толкование понятия юридического акта не оставляет сомнений в том, что он характеризуется активностью поведения. В чисто семантическом понимании юридическим актом может быть не только правомерное, но также неправомерное юридическое действие. Поэтому вполне корректными с позиций лингвистики представляются выражения «акт правонарушения», «злодейский акт» и т.п. Однако в теории юридических фактов выработан иной, более узкий смысл этого понятия. Под юридическим актом понимается правомерное юридическое действие[94].В этой связи, невозможно согласиться с Е.Н. Горюновой, которая понимает под юридическими актами правомерные юридические действия, порождающие юридические последствия[95]. Само по себе наступление юридических последствий вовсе не является специфическим признаком юридического акта. Юридические последствия могут наступить и в результате совершения юридического поступка, т.е. такого правомерного юридического действия, которое прямо не направлено на наступление какого-либо юридического последствия, но закон связывает с ним наступление этого последствия. Юридический акт тем и отличается от юридического поступка, что ещё до его совершения субъект ставит перед собой определённую цель, к достижению которой он стремится, и такой целью как раз и является наступление юридических последствий. В частности, вселение фактического супруга нанимателя в жилое помещение с согласия нанимателя и всех совершеннолетних членов его семьи ещё не является юридическим актом. Скорее всего, это юридический поступок, который в совокупности с другими юридическими поступками, в частности, совместным проживанием с нанимателем и ведением общего хозяйства может породить юридическое последствие: признание этого лица членом семьи нанимателя. Однако следует отметить, что в жилищном праве вообще очень мало юридических поступков в чистом виде; все подобного рода действия являются пограничными между юридическими поступками и юридическими актами.
От юридического поступка юридический акт отличается также тем, что он как лишь осознанное юридическое действие, охватывающее своим осознанием не только само действие как таковое, но и неизбежность или возможность наступления юридических последствий, может быть совершён лишь дееспособным лицом.
Следует также обратить внимание на то, что одно и то же правомерное поведение может в одних случаях расцениваться как юридический акт, в других - как юридический поступок. Такое явление наблюдается как внутри одной отрасли, подотрасли права или правового института, так и в разных отраслях права. Закон по-разному определяет характер того или иного правомерного юридического действия. В частности, при вселении в нанятое жилое помещение супруга нанимателя последующий развод при продолжении проживания совместно с нанимателем в одном помещении для жилищных правоотношений юридически безразличен, в то время как в семейном праве акт расторжения брака несомненно относится к числу юридических актов. Юридическим актом в семейном праве является установление отцовства, в то время как в жилищном праве это скорее юридический поступок.По сфере действия, по целям, функциям, содержанию и форме юридические акты отличаются богатством и многообразием. Несомненно, они составляют абсолютное большинство не только среди правомерных юридических действий, но и в системе юридически значимых фактов в целом, в том числе в механизме правового регулирования жилищных отношений.
Они могут играть как роль самостоятельных оснований возникновения, изменения и прекращения жилищных правоотношений, так и являться элементами фактических составов в совокупности с другими юридическими фактами, в том числе юридическими актами, например, ордер на жилое помещение и договор социального найма жилого помещения. Не исключена возможность, что в различных правоотношениях одни и те же юридические акты могут выполнять роль конститутивных элементов фактического состава или быть юридическими условиями. Однако анализ действующего жилищного законодательства приводит к выводу, что при наличии в определённом фактическом составе конститутивного элемента им может быть только юридический акт, а не какой-либо иной юридический факт. Например, такой важный для возникновения права на получения жилого помещения юридический факт, как состояние нуждаемости в улучшении жилищных условий, сам по себе не является конститутивным элементом фактического состава, поскольку требуется признание лица нуждающимся в улучшении жилищных условий в установленной форме, и именно этот акт признания лица таковым порождает его право требовать постановки на учёт для получения жилого помещения по договору социального найма.
Вопрос о том, насколько это оправдано при наличии установленных законом оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, уже рассматривался нами в главе 1 работы.Акт индивидуального регулирования способен породить правовое состояние, которое, будучи само правоотношением, непосредственно является основанием возникновения жилищного правоотношения. Так, решение общего собрания членов жилищного или жилищно-строительного кооператива о приёме гражданина в кооператив порождает отношения членства, на основании которого возникает право требовать предоставления жилого помещения, а затем — право пользоваться им. При этом сохраняются одновременно как жилищное, так и корпоративное правоотношения. Наряду с общими обязанностями (проживать в жилом помещении, содержать его в надлежащем состоянии, нести расходы по содержанию дома и придомовой территории и т.п.) существуют уставные обязанности члена кооператива: уплачивать паевые взносы и др. Однако может иметь место и обратный процесс: в результате акта приватизации жилого помещения возникают не только жилищные, но и корпоративные правоотношения, поскольку собственник приватизированной квартиры может стать членом товарищества собственников жилья.
В силу многообразия сферы действия юридических актов, их правовой природы, формы и содержания в правовой литературе разработана их детальная классификация по различным критериям. Разумеется, не все основания такой классификации применимы к юридическим актам жилищно-правового характера. Поэтому отдельные виды юридических актов анализируются в данной работе лишь постольку, поскольку они оказывают влияние на жилищные правоотношения. Остановимся на некоторых основаниях классификации юридических актов и на анализе их отдельных видов более подробно.
По традиции юридические акты принято делить на акты, совершаемые самими участниками правоотношения, которые являются актами реализации права и исполнения обязанностей, и правоприменительные акты: акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, а также решения суда, которое порождает, изменяет или прекращает жилищное правоотношение, например, решение суда о разделе жилого помещения, о выселении и т.п.
Что касается таких юридически значимых актов, как решение о постановке на учёт, о предоставлении жилого помещения, ордер, то в настоящее время их правовая природа и функция не так ясна, как это было до принятия Конституции РФ, когда они бесспорно считались административными актами.В зависимости от того, сколько потенциальных участников правоотношения должны выразить свою волю, чтобы этого было достаточно для его возникновения, юридические акты участников правоотношения принято делить на односторонние, двусторонние и многосторонние. Все эти юридические акты имеются и в жилищном праве. К числу односторонних актов относятся, например, акт вселения нанимателя в нанятое им помещение других лиц, заявление о предоставлении ему квартиры меньшего размера, о бронировании жилого помещения, акт письменного уведомления наймодателя о временном выезде с сохранением за собой всех прав и обязанностей, вытекающих из договора найма жилого помещения и др., а также заявление нанимателя или одного из членов семьи об открытии на его имя отдельного лицевого счета и о заключении с ним отдельного договора найма жилого помещения (раздел жилого помещения, ст. 86 ЖК) и т.п. Однако если в жилом помещении наряду с нанимателем проживают члены его семьи, возникает сомнение в том, являются ли указанные и иные подобные юридические акты односторонними. Односторонний характер таких юридических актов заключается лишь в том, что в этих случаях воля наймодателя при наличии у нанимателя соответствующих жилищных условий не является юридически значимой, в частности, в договоре социального найма. В то же время при наличии у членов семьи нанимателя равных с ним прав на жилое помещение они активно выражают свою волю путём дачи согласия на совершении соответствующего акта. Это согласие имеет значение не только для нанимателя, но и для наймодателя, который, к примеру, не вправе без такого согласия передать паспорт вселяющегося лица для регистрации по месту жительства. Представляется, что односторонние акты жилищно-правового характера по своей юридической природе являются не чем иным, как односторонними сделками, поэтому они могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица на основании общих норм о недействительности сделок.
Однако следует иметь в виду, что после выражения в заявлении воли нанимателя на возникновение у него соответствующих прав и (или) обязанностей наймодатель обязан оформить в соответствующих органах акт регистрации вселившегося по месту жительства, охранное свидетельство на забронированное жилое помещение, договор о приватизации жилого помещения и т.п., либо расторгнуть с нанимателем договор найма жилого помещения, заключить с одним из членов семьи отдельный договор и т.д. Поэтому оспариванию в данном случае подлежит не заявление нанимателя, в котором он выразил свою волю на совершение соответствующей односторонней сделки, а соответствующий акт, совершённый самим наймодателем или по его инициативе соответствующим государственным органом. Из этого следует, что в этих случаях необходимо предъявить требование о признании недействительным акта регистрации вселённого в жилое помещение лица и о его выселении, о признании недействительным охранного свидетельства о бронировании жилого помещения. В данном случае налицо сложный юридический факт: односторонняя сделка с последующим оформлением самим наймодателем или соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления. Имеет место совокупность фактических действий (фактическое вселение в жилое помещение) и юридических действий, связанных с их оформлением. Если же по одностороннему заявлению нанимателя договор найма жилого помещения был расторгнут, то нет оснований признавать недействительным сам акт расторжения договора; в таких случаях заинтересованное лицо вправе ставить вопрос о понуждении наймодателя к заключению договора с кем-либо из членов семьи, в том числе путём предъявления иска. Иногда односторонне выраженная воля нанимателя является лишь юридическим условием возникновения правоотношения, основанного на договоре. В таких случаях оспариванию подлежит не только и не столько воля нанимателя, выраженная в одностороннем порядке в его заявлении и оформленная в соответствующем акте, сколько сам договор, из которого возникло новое правоотношение, например, договор об обмене жилого помещения, о приватизации, договор найма жилого помещения, заключённый отдельно с кем-либо из членов семьи, и т.п.Мы рассмотрели общую характеристику юридических актов в жилищной сфере, однако их специфику можно обнаружить только при более детальном рассмотрении основных видов юридических актов, прежде всего, ордера на жилое помещение и договоров, порождающих или изменяющих жилищное правоотношение.
ВЫВОДЫ:
Как видим, в механизме правового регулирования жилищных правоотношений юридические акты играют особую, определяющую роль. В их системе, как в количественном, так и в качественном отношении абсолютное большинство актов индивидуального регулирования составляют акты реализации права и акты исполнения обязанности, совершаемые самими участниками жилищного правоотношения. Основным правоприменительным актом в настоящее время после принятия Конституции РФ можно считать судебное решение, поскольку правовая природа таких актов как всякого рода решения, связанные с предоставлением жилых помещений, ордер на жилое помещение и т.п. в настоящее время не ясна. Их трудно отнести к числу правоприменительных актов, поскольку государство и муниципальные образования являются одновременно правоприменителями и участниками правоотношения по предоставлению жилых помещения и пользованию ими.