§ 2. Переустройство и перепланировка сданного внаем жилого помещения

Действующий ЖК РФ также не относит переустройство и перепланировку жилого помещения к числу случаев изменения договора найма жилого помещения. В то же время в этих случаях изменяется предмет договора, что некоторым образом влечет за собой и изменение прав нанимателя.

Из ст. 26 ЖК РФ в силу явного несовершенства ее технико-юридической конструкции весьма сложно сделать вывод о том, кто же может выступать в качестве инициатора пере-

«_»              /-і              «_»

устройства или перепланировки жилого помещения. С одной стороны, абз. 1 ч. 2              ст.              26 ЖК РФ устанавливает, что с

заявлением о переустройстве или перепланировке жилого помещения может обратиться его собственник или уполномоченное им лицо, не ограничивая круг лиц, которым собственник может дать такое полномочие. С другой стороны, предусматривая перечень документов, которые представляются вместе с заявлением о переустройстве или перепланировке, п. 5 ч. 2 ст. 26 ЖК РФ ограничивается случаями, когда такое заявление представляется собственником жилого помещения или уполномоченным им нанимателем по договору социального найма. Из этого следует, что иные лица не вправе выступать инициаторами переустройства или перепланировки жилого помещения. Подобное законодательное решение следует признать вполне обоснованным, поскольку в отличие от большинства иных оснований использования жилого помещения договор социального найма, во-первых, является бессрочным договором, а, во-вторых, у наймодателя по данному договору отсутствует собственный интерес в использовании этого жилого помещения.

В то же время возникает вопрос: в каком случае наймодатель может уполномочить нанимателя по договору социального найма на получение согласования проведения переустройства или перепланировки жилого помещения от уполномоченного органа.

К сожалению, буквальное толкование ст. 26 ЖК РФ не позволяет ответить на эти вопросы. Ранее действующее законодательство (ст. 84 ЖК РСФСР) устанавливало, что переустройство и перепланировка жилого помещения допускаются лишь в целях повышения благоустройства квартиры и могут производиться лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя. Несмотря на отсутствие подобной нормы в новом ЖК РФ, представляется, что цели переустройства, а также право лиц, проживающих в жилом помещении, на участие в решении вопросов его переустройства и перепланировки должно быть признано за ними и в настоящее время. Поэтому если собственник жилого помещения предоставил его для проживания третьим лицам, он не может по своему усмотрению принимать решения о переустройстве или перепланировке жилого помещения, не получив на это согласия от них, поскольку переустройство или перепланировка жилого помещения представляют собой изменение предмета соответствующего договорного отношения, а также потому, что вариант благоустройства, предложенный собственником, может не устраивать их по чисто субъективным соображениям (привычка, нежелание изменять установившийся годами порядок пользования жилым помещением и т.п.), несмотря на то, что объективно этот вариант действительно ведет к повышению благоустройства жилого помещения.

Практика применения положений ранее действующего ЖК РСФСР позволяет утверждать, что подобный подход к решению вопросов переустройства или перепланировки в целом находил понимание. В этой связи показательным представляется дело, неоднократно описываемое в учебной литературе, когда Верховный Суд указал, что для оценки уровня благоустройства варианта, предлагаемого наймодателем, могут исследоваться изменения не только в жилом помещении, но и вне его - освещенность входа в жилое помещение и т.п.[217].

В равной степени не должны быть подведомственны судам и споры между собственником жилого помещения и другими лицами, использующими его на законном основании, о разрешении последним производства переустройства или перепланировки жилого помещения, поскольку собственник имеет исключительное право определять юридическую судьбу принадлежащей ему вещи, в данном случае - жилого помещения (ст. 209 ГК).

Исключение составляют лишь случаи, когда помещение используется по договору социального найма, поскольку собственник жилого помещения не может иметь собственного интереса в использовании этого жилого помещения, и если вариант переустройства или перепланировки не противоречит описанным выше целям их проведения и требованиям законодательства, то наймодатель не может отказать нанимателю по этому договору в выдаче полномочий на проведение перепланировки или переустройства.

Представляется, однако, что поскольку наймодатель по договору социального найма может отказать в выдаче таких полномочий в тех же случаях, что и уполномоченный орган, осуществляющий согласование переустройства или перепланировки, то получение такого полномочия излишним образом усложняет рассматриваемый фактический состав. Поэтому предлагается закрепить право нанимателя по договору социального найма на получение согласования переустройства или перепланировки без получения соответствующего полномочия им у наймодателя, а только лишь с предварительным уведомлением последнего, указав в абзаце первом части 2 статьи 26 ЖК, что с заявлением о перепланировке или переустройстве жилого помещения может обратиться как собственник, так и наниматель жилого помещения по договору социального найма, а также другие уполномоченные собственником лица.

Следует также учитывать, что изменение жилищного правоотношения в данном случае не может не затрагивать прав членов семьи нанимателя жилого помещения. Однако их правовое положение, как уже говорилось, существенным образом отличается от вида договора найма жилого помещения: если по договору социального найма члены семьи нанимателя являются сонанимателями жилого помещения, то по договору найма жилого помещения права членов семьи нанимателя полностью производны от прав самого нанимателя. В этой связи ст. 26 ЖК РФ предусматривает, что наниматель, обращающийся с заявлением о переустройстве или перепланировке жилого помещения, должен предварительно заручиться согласием совместно с ним проживающих членов своей семьи, а в отношении нанимателя по договору коммерческого найма подобное указание отсутствует.

Таким образом, первый элемент рассматриваемого фактического состава может отличаться в зависимости от того, по какому основанию используется жилое помещение: если оно используется по договору коммерческого найма, таким элементом будет согласие между нанимателем и собственником жилого помещения, если оно используется по договору социального найма - достижение согласия между всеми сонанимателями по поводу переустройства или перепланировки занимаемого ими жилого помещения (хотя, как уже было сказано, ст. 26 ЖК РФ обязывает нанимателя в данном случае заручиться и согласием наймодателя).

После этого наниматель должен обратиться с заявлением в уполномоченные органы местного самоуправления, форма которого на сегодняшний день установлена Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2005 года № 266 «Об утверждении формы заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения»1. Помимо самого заявления заявитель должен также подтвердить достигнутое согласие, соответственно, с членами своей семьи или с собственником жилого помещения, представив соответствующий документ, а также представить правоустанавливающие документы на жилое помещение или их копии (для нанимателя по договору социального найма такими документами, скорее всего, будут являться решение о предоставлении жилого помещения, а также письменный договор социального найма), проект переустройства или перепланировки, технический паспорт жилого помещения и заключение органа по охране памятников архитектуры (если жилое помещение находится в доме, относящемся к таким памятникам).

Со дня представления указанных документов органы местного самоуправления обязаны рассмотреть указанное заявление и выявить наличие правопрепятствующих фактов для проведения перепланировки или переустройства, к которым ст. 26 ЖК РФ помимо фактов нарушения процедуры обращения с заявлением относит такой факт, как несоответствие проекта переустройства и (или) перепланировки жилого помещения требованиям законодательства.

Подобная формулировка оснований для отказа в согласовании переустройства или перепланировки, то есть по сути правопрепятствующего факта для совершения указанных действий, содержащаяся в ст. 26 ЖК РФ, не может не вызвать недоумения, поскольку ставит перед правоприменителем целый ряд вопросов, связанных с тем, каким нормативным правовым актом должны устанавливаться эти основания. На нарушение требований точности, ясности и недвусмысленности нормативных положений уже неоднократно обращал внимание и Конституционный Суд РФ, указывая, что они нарушают конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, позволяя правоприменителю применять одни и те же законоположения различным образом в тождественных ситу- ациях[218]. Как следствие, в силу подобной формулировки во многих субъектах РФ[219], а зачастую даже в муниципальных образо- ваниях[220], принимаются собственные нормативные правовые акты, устанавливающие те или иные случаи недопустимости проведения переустройства или перепланировки жилого помещения.

Представляется, что отказ в согласовании проведения переустройства или перепланировки жилого помещения может иметь место только в одном случае - если из предлагаемого проекта переустройства или перепланировки следует, что жилое помещение либо жилой дом, в котором оно расположено, будет приведен в непригодное для проживания состояние либо перестанет соответствовать требованиям, предъявляемым к жилым помещениям. При этом критерии такого состояния в силу ст.ст. 15 и 32 ЖК РФ утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 года № 47 «Об утверждении положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу»1.

После согласования переустройства или перепланировки жилого помещения с уполномоченным органом местного самоуправления у нанимателя возникает право произвести фактические действия по переустройству или перепланировке.

Наконец, после завершения данного процесса должен быть составлен акт приемочной комиссии. Представляется, что именно с этого момента жилое помещение не только фактически, но и юридически считается переустроенным, а договор социального или коммерческого найма, соответственно, измененным.

С введением в действие ЖК РФ в практике возникли многочисленные проблемы, связанные с тем, какая роль в рассматриваемом фактическом составе отводится решению суда, на основании которого в соответствии с пунктом 4 статьи 29 ЖК РФ жилое помещение может быть сохранено в переустроенном или перепланированном состоянии и без возникновения всех рассмотренных элементов фактического состава, то есть при самовольном переустройстве или перепланировке жилого помещения. В большинстве случаев органы местного самоуправления отказываются согласовывать проведенные самовольно (в том числе и до принятия ЖК РФ) переустройства и перепланировки жилых помещений, мотивируя это тем, что это не относится к их полномочиям, поскольку в соответствии со ст. 29 ЖК РФ только суд может принять решение о сохранении жилого помещения в переустроенном или перепланированном состоянии. Иными словами, был сделан вывод о том, что в данном случае элементы рассматриваемого фактического состава могут накапливаться только в строго определенной последовательности - в данном случае имеет место сложный фактический состав.

При ближайшем рассмотрении оказывается, однако, что в действительности статьи 26 - 28 ЖК РФ конструируют не что иное, как простой фактический состав, элементы которого, как уже было сказано, могут накапливаться в любой последовательности. Действительно, практически все действия, совершаемые нанимателем в процессе переустройства или перепланировки жилого помещения, начиная от получения согласия от членов своей семьи и заканчивая фактическими действиями по переустройству или перепланировке охватываются содержанием либо правоспособности нанимателя, либо содержанием его права пользования жилым помещением, которое предоставляет известную меру свободы в выборе собственного варианта активного поведения. Именно поэтому элементы рассматриваемого фактического состава могут накапливаться в любой последовательности, и не исключены случаи, когда наниматель произведет фактическое переустройство или перепланировку и только затем обратится в уполномоченные органы местного самоуправления с заявлением о ее согласовании. В последнем случае приемочная комиссия должна либо составить акт о завершении переустройства или перепланировки, либо отказать в его составлении, но не потому, что не было получено предварительное согласие на переустройство или перепланировку, а только по тем же самым основаниям, по которым может быть отказано в самом согласовании переустройства или перепланировки, то есть по основаниям того, что в результате проведенного переустройства или перепланировки жилое помещение приведено в непригодное для проживания состояние. Наниматель, проведший самовольное переустройство или перепланировку в случае несогласия с решением комиссии может обжаловать его в суд, который будет рассматривать данное дело в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

Если наниматель, самовольно переустроивший или перепланировавший жилое помещение, не обращается в органы местного самоуправления с ходатайством о составлении акта о завершении переустройства или перепланировки, и проведенное переустройство или перепланировка привели жилое помещение в непригодное для проживания состояние, орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском либо о продаже жилого помещения с публичных торгов, либо о расторжении договора социального найма.              В              этом слу

чае наниматель или собственник жилого помещения могут обратиться со встречным иском о сохранении жилого помещения в перепланированном или переустроенном состоянии.

В любом случае органы местного самоуправления не вправе отказывать в рассмотрении вопроса о принятии самовольно переустроенного или перепланированного жилого помещения только лишь со ссылкой на свою некомпетентность в этом вопросе, а суд не может принять заявление такого нанимателя к рассмотрению, поскольку при отсутствии какого-либо спора и при наличии возможности установить факт правомерности произведенного переустройства или перепланировки во внесудебном порядке такое заявление неподведомственно суду.

В последнее время к подобному толкованию положений ст. 29 ЖК РФ склоняется как судебная практика[221], так и некоторые авторы[222].