2.4. Очередность и порядок предоставления гражданам жилых помещений
Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст.
33 ЖК РСФСР).Допустимо предоставление жилья не состоящим на учете в случаях неотложного расселения в связи со стихийными бедствиями (землетрясения, наводнения и т.п.), из домов, грозящих обвалом, подлежащих сносу, а также в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется, как отмечалось, по единому списку. На основе этих данных в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на внеочередное и первоочередное получение жилых помещений. Составление списков внеочередни-ков и первоочередников безотносительно единого списка нарушает принцип, установленный п. 15 Примерных правил учета граждан.
Принцип очередности (т.е. возникновения права получить жилье на основе времени подачи соответствующих документов о нуждаемости) не может быть нарушен ни с учетом меры труда гражданина (его заслуг), ни с учетом степени его нуждаемости. Вряд ли соответствует требованиям жилищного законодательства утверждение некоторых ученых о том, что
56
57
«...при подготовке списков обычно учитывается также острота нуждаемости гражданина в жилье»'.
Как предусматривается в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. (с изменениями и дополнениями на 25 октября 1996 г.), нарушение правила очередности может служить основанием для признания ордера недействительным. С иском о признании ордера недействительным по указанному мотиву в суд вправе обратиться предприятие (учреждение, организация) или местная администрация, в ведении которых находится жилое помещение, либо прокурор в их интересах. Граждане, состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и считающие, что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими исками не могут, поскольку субъектного гражданского права на указанное в ордере жилое помещение они не имеют (п.
7).Такое разъяснение, ограничивающее права граждан, как представляется, не соответствует духу и смыслу жилищного законодательства. Не соответствует оно и сложившейся судебной практике.
К. обратился в суд с иском о предоставлении жилого помещения, сославшись на то, что с августа 1992 г. работает в акционерном обществе «Сев. НИИП» после окончания института, живет в общежитии, однако администрация не обеспечивает его жильем как молодого специалиста, выделяет жилые помещения другим работникам с нарушением очередности. Прокурор в интересах К. просил признать недействительным ордер на однокомнатную квартиру, предоставленную Л., по тем мотивам, что ордер выдан с нарушением прав К., который значится в списке очередников на внеочередное предоставление жилья.
Архангельским областным судом исковые требования удовлетворены. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам ответчиков, решение суда оставила без изменения, указав следующее. Принимая решение по спору, суд правильно исходил из того, что К. пользуется льготой на внеочередное предоставление жилой площади как молодой специалист. Он нуждался в улучшении жилищных условий,
Седугин П.И. Жилищное право. С. 98.
был включен в список очередников. Жилое помещение ему должно быть предоставлено с соблюдением очередности, что ответчиком выполнено не было1.
Статья 34 ЖК РСФСР допускает возможность перенесения очередности гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия по согласованию с профсоюзным комитетом. Перенести очередность (но не исключить) можно за злостное нарушение трудовой дисциплины (к примеру, появление на работе в нетрезвом состоянии), пьянство, хулиганство, хищение государственного или общественного имущества (в случаях, когда уголовная ответственность не связана с лишением свободы). По смыслу закона, перенесение очередности допустимо даже за одно правонарушение. Приведенный перечень не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и иные правонарушения, при которых очередность по месту работы допустимо перенести.
Жилищный кодекс РСФСР выделяет три вида очередей: так называемое внеочередное предоставление жилья (ст.
37), первоочередное (ст. 36)2 и в порядке общей очереди. В пределах каждого ее вида выделены довольно значительные категории граждан и случаи предоставления жилья на льготных условиях, т.е. «внутри» каждого вида создается своеобразная очередность в зависимости от времени поступления соответствующих документов. В условиях жесткой системы рынка, малых объемов жилья, предоставляемого для бесплатного заселения, многие правила внеочередного и первоочередного удовлетворения жилищных потребностей не реализуются. Само по себе установление законодательством трех видов очередей в таких условиях выглядит как «попытка» решить экономические проблемы правовым путем. Очевидно, что жилье надо больше строить, а не придумывать замысловатые правовые способы распределения его малых объемов.58
1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 8. С. 5.
2 В жилищных кодексах ряда республик в составе Российской Федерации выделяется льготный порядок предоставления жилья путем объединения внеочередного и первоочередного. В ст. 28 Жилищного кодекса Республики Башкортостан определен льготный порядок предоставления жилых помещений, что по содержанию совпадает со ст. 36 ЖК РСФСР (о первоочередном порядке). Внеочередной порядок предоставления жилья выделен в ст. 29 и касается только незаконно осужденных граждан.
59
Вне очереди жилые помещения предоставляются гражданам в случаях: стихийного бедствия, когда жилье (как правило, государственное, общественное) стало непригодным для проживания; окончания срока пребывания лиц в государственном детском учреждении, у родственников, опекунов или попечителей, где они находились на воспитании, если им не может быть возвращена прежняя жилая площадь; завершения учебы в аспирантуре, клинической ординатуре, высшем, среднем специальном, профессионально-техническом и ином специальном учебном заведении — лицам, направленным в порядке распределения на работу в другую местность, и членам их семей.
Этот перечень не является исчерпывающим. Законодательством РФ предусматриваются и иные случаи предоставления жилья во внеочередном порядке.
В частности, Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 21 июня 1995 г.)1 предусмотрена обязанность местной администрации не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями предоставить ему благоустроенное жилье в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты.Судья одного из районных судов Чувашской Республики обратился в суд с иском к администрации города о предоставлении жилого помещения на семью из трех человек, сославшись на то, что нуждается в улучшении жилищных условий и в соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» имеет право получить жилое помещение вне очереди с учетом права на дополнительную площадь. Однако администрация города предложила ему двухкомнатную квартиру, без учета этого права.
Решением Верховного суда Чувашской Республики иск удовлетворен. Суд обязал ответчика предоставить истцу на семью
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 226. Ст. 2399; судьи Конституционного Суда РФ не позднее трех месяцев после назначения на должность и (или) в случае нуждаемости в улучшении жилищных условий обеспечиваются благоустроенным жильем во внеочередном порядке с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты (Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда РФ» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 38. Ст. 3668).
из трех человек благоустроенное жилое помещение, отвечающее санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК), с учетом его права на дополнительную жилую площадь.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение отменила и дело направила на новое рассмотрение.
Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ поставил вопрос об отмене определения кассационной инстанции.
Президиум Верховного Суда РФ протест удовлетворил, указав следующее.
При рассмотрении спора суд установил, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шестимесячный срок, и поэтому в силу Закона «О статусе судей» ему обязаны предоставить квартиру с учетом права на дополнительную жилую площадь1.Во внеочередном порядке предоставляется жилье и работникам прокуратуры2. Участковым инспекторам милиции жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома предоставляется не позднее шести месяцев со дня вступления в должность3.
Граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, (освободившие жилье в связи с их помещением в эти учреждения), в случае отказа от его услуг имеют право на внеочередное обеспечение жильем (по истечении шести месяцев), если им не может быть возвращено ранее занимаемое жилое помещение4.
На основании ст. 36 ЖК РСФСР, п. 23 Примерных правил учета граждан в первую очередь жилые помещения предоставляются нуждающимся:
1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1993. № 5. С. 3.
2 Федеральный Закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 1995. № 7. Ст. 878).
3 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (с изменениями и дополнениями на 31 марта 1999 г. — Российская газета за 8 апреля 1999 г.); наряду с первоочередным порядком предоставления жилья работникам милиции введена специальная норма об обеспечении жильем участковых инспекторов, т.е. во внеочередном порядке.
4 Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (Собрание Законодательства РФ. 1995. № 32. Ст. 3198).
60
61
а) инвалидам Великой Отечественной войны и семьям погибших или пропавших без вести воинов (партизан) и приравненных к ним лицам. К членам семей относятся: иждивенцы погибшего или пропавшего без вести, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родители; супруг, не вступивший в брак вторично, независимо от получения им пенсии; дети, не имеющие собственных семей, или хотя и имеющие семьи, но ставшие инвалидами до своего совершеннолетия, а также имеющие семьи дети, оба родителя которых погибли или пропали без вести;
б) Героям Советского Союза (России), Героям Социалистического труда, а также лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой славы, «За службу Родине в Вооруженных Силах» всех трех степеней;
в) лицам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний. Список заболеваний, дающих право на первоочередное получение жилья, утвержден приказом Министерства здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г.
(в редакции от 6 июня 1991 г.) и содержит: активные формы туберкулеза, психические заболевания с хроническим течением, проказа, тяжелые формы бронхиальной астмы и др.;г) лицам, пребывающим в составе действующей армии в период Гражданской и Великой Отечественной войн и во время боевых операций по защите СССР (РФ), партизанам Гражданской и Великой Отечественной войн, а также другим лицам, принимавшим участие в боевых операциях по защите Родины (к этой категории относятся лица рядового и начальствующего состава органов МВД, КГБ (ФСБ), а также вольнонаемные, занимавшие должности в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующих войск);
д) инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих (ставших инвалидами в результате общих заболеваний или увечий, полученных при прохождении военной службы);
е) семьям лиц, погибших при исполнении государственных и общественных обязанностей, выполнении долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической (общественной) собственности и правопорядка либо погибших на производстве в результате несчастного случая;
ж) рабочим и служащим, длительное время добросовестно проработавшим в сфере производства. К этой сфере могут быть
62
отнесены и отрасли, связанные с жилищно-коммунальным, социально-бытовым обслуживанием. Срок длительности работы в сфере производства, дающий право получить жилое помещение в первую очередь, устанавливается коллективным договором профсоюзного комитета с администрацией предприятия;
з) матерям, которым присвоено звание «Мать-героиня», многодетным семьям (имеющим трех и более детей — на иждивении и совместно проживающих) и одиноким матерям;
и) семьям при рождении близнецов;
к) учителям и другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений;
л) спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований.
Перечень этот не является исчерпывающим. Законодательными актами (федеральными и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные случаи предоставления жилья в первоочередном порядке. В таком порядке обеспечиваются жильем работники милиции, таможенных органов1; лица, признанные пострадавшими от политических репрессий2.
Жилые помещения (в домах государственного и муниципального жилищного фонда) предоставляются гражданам районной, городской, районной в городе администрацией; органами управления сел, поселков (при наличии у последних особого жилищного фонда) с непосредственным участием общественных комиссий по жилищным вопросам. При подготовке проекта решения о предоставлении жилья комиссии обладают правом повторно проверить жилищно-бытовые условия нуждающихся и подлинность документов.
Ведомственный жилищный фонд распределяется по совместному решению руководства и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации. Решения утверждаются администрацией городов, районов, сел и поселков.
1 Российская газета. 1993. 18 июня.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий» (Собрание законодательства РФ. 1994. № 3. Ст. 216).
63
При наличии нарушений администрация возвращает материалы на повторное распределение. Утверждение списков о предоставлении жилья не требуется, если оно построено за счет средств предприятий, учреждений и организаций, а именно фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства. В этом случае достаточно последующего уведомления местной администрации.
Прокурор Калининского района г. Тюмени обратился в суд с заявлением о выселении А. и ее мужа С. из квартиры без предоставления жилой площади, ссылаясь на то, что они вселились с нарушением установленного порядка, т.е.
без ордера.
Решением Калининского районного суда г. Тюмени (оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Тюменского областного суда) заявленное прокурором требование было удовлетворено.
Президиум Тюменского областного суда оставил протест председателя Тюменского областного суда без удовлетворения.
Заместитель Председателя Верховного Суда РСФСР в протесте поставил вопрос об отмене обоих судебных актов. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР протест удовлетворила, указав следующее. «Как видно из материалов дела, дом входит в состав ведомственного жилищного фонда. В домах ведомственного жилищного фонда жилье распределяется по совместному решению администрации и профсоюзного комитета, а в случаях, предусмотренных Советом Министров СССР, - - по совместному решению с последующим сообщением исполнительному комитету.
В соответствии с п. 15 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усиления экономического стимулирования промышленного производства» вся жилая площадь, построенная за счет средств фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, используется для удовлетворения нужд работников предприятия и распределяется самим предприятием с последующим сообщением исполнительному комитету Совета народных депутатов».
Как далее отметила Коллегия, «...суду следовало иметь в виду, что, как разъяснено в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. «О практике примене-
64
ния судами жилищного законодательства», судам подведомственны споры о выдаче ордера на жилое помещение, предоставляемое по совместному решению администрации или органа соответствующей общественной организации и профсоюзного комитета с последующим сообщением исполкому местного Совета»1.
По совместному решению органа управления и профсоюзного комитета (с последующим сообщением местной администрации) предоставляется жилье и в домах общественного жилищного органа.
Членам жилищно-строительных кооперативов отдельная квартира предоставляется по решению общего собрания членов кооператива, утвержденному местной администрацией района, города. Собрание учитывает численность семьи и размер паевого взноса.
Служебные жилые помещения, находящиеся в ведении местных органов власти, предприятий (учреждений и организаций), предоставляются по решению администрации, на основе которого выдается ордер, устанавливающий особый правовой режим этого помещения.
Жилые помещения, освобождающиеся в домах, построенных с привлечением средств в порядке долевого участия предприятий, заселяются -- в первую очередь -- нуждающимися в улучшении жилищных условий работниками этих предприятий (ст. 45 ЖК РСФСР). Такое положение связано с правом повторного заселения жилья работниками данного предприятия. Оно (право) утрачивается, если жилое помещение в установленном законом порядке передано в муниципальную собственность2.
Освободившиеся в квартире жилые помещения (не изолированные) подлежат передаче другим нанимателям, проживающим в этой квартире (ст. 46 ЖК РСФСР). Изолированные жилые помещения предоставляются таким нанимателям при условии их нуждаемости в улучшении жилищных условий, а при отсутствии нуждаемости - - гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (с учетом права на дополнительную жилую площадь). Нормы ст. 46 ЖК РСФСР -применяются и в том случае, когда право занять жилое помещение возникло (в связи с увеличением со-
1 Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1990. № 6. С. 2.
2 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 11. С. 2.
65
става семьи) после его освобождения1. Однако жилая площадь не предоставляется, если она освободилась до вселения претендующего на нее лица в данную квартиру.
Р. и А. обратились в суд с иском о признании за ними права на комнату 15,7 кв. м. В обоснование своих требований они указали, что вместе с ребенком занимают комнату площадью 22'7 кв. м. Поскольку жилое помещение размером 15,7 кв. м в этой же квартире освободилось, а они имеют жилую площадь менее установленной нормы на одного человека, истцы просили признать за ними право на освободившуюся комнату, а ордер, выданный на нее Е., признать недействительным.
Е. иск не признала и пояснила, что ордер ей выдан на законном основании. Решением Московского городского суда в иске отказано.
В кассационной жалобе Р. и А. просили отменить решение суда, ссылаясь на то, что они имеют право на присоединение комнаты в соответствии со ст. 46 ЖК РСФСР.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РСФСР решение оставила без изменения, указав следующее. Из дела видно, что истцы проживают с родителями Р. в двухкомнатной квартире площадью 30,3 кв. м. В связи с улучшением жилищных условий им был выдан ордер на комнату размером 22,7 кв. м в другой квартире. В этой же квартире до их вселения освободилась комната 15,7 кв. м, которая была передана исполкому Октябрьского районного Совета для заселения, а позднее (30 мая 1984 г.) предоставлена Е. с сыном.
Разрешая спор, суд правильно пришел к выводу о том, что поскольку ст. 46 ЖК РСФСР распространяется на граждан, проживающих в определенной квартире на момент освобождения в ней комнаты (а как видно из дела, спорная комната освободилась до того, как истцы получили право проживать в этой квартире), то не могут быть удовлетворены требования истцов о присоединении комнаты размером 15,7 кв. м2.
При разрешении споров в порядке ст. 46 ЖК возникают вопросы относительно права лиц на дополнительную жилую площадь. Представляется обоснованным вывод президиума Московского областного суда: «При разрешении требований о предоставлении жилого'помещения в порядке ст. 46
ЖК РСФСР следует учитывать права нанимателя или члена его семьи на дополнительную жилую площадь»1.