1. Общие положения о жилищных правах
Жилищная проблема является одной из острейших в российском государстве и обществе. Наличие надлежащего жилища входит составной частью в понятие достойного уровня жизни человека.
Особая значимость прав граждан на жилые помещения подтверждается закреплением в Конституции РФ среди основных прав и свобод - права граждан на жилище (ст. 40), которое означает право каждого иметь жилище и не опасаться его произвольного лишения, а также возможность при определенных условиях быть обеспеченным жильем.В последнее время проблемы сущности и содержания права граждан на жилище являются предметом серьезного внимания российских правове- дов1. Как правило, предпринимаемые в этом отношении исследования, касаются таких аспектов данной проблемы, как сравнительный анализ прежних и нынешних конституционных норм, а также определение понятия и правовой природы конституционного права граждан на жилище. Так, П.И. Седугин подчеркивал многоаспектный характер этого права. По его мнению, оно включает в себя ряд последовательно возникающих, не одинаковых по содержанию, тесно взаимосвязанных правомочий, основными среди которых выступают: возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением, возможность улучшения жилищных условий разными способами, возможность использования жилого помещения для своего проживания и проживания других граждан, в том числе по договору коммерческого найма, обеспечение недопустимости произвольного лишения жилища, обеспечение здоровой среды обитания. Конституционное право на жилище является государственно - правовым институтом, но вместе с тем конституционные положения о праве на жилище являются юридической базой для развития и совершенствования всей системы жилищных отношений2.
По утверждению В.П. Скрипко, конституционное право на жилище означает для гражданина Российской Федерации наличие нескольких возможностей: возможность быть обеспеченным постоянным жилищем, возможность стабильно пользоваться им, не опасаясь его произвольного ли-
См., например: Титов А.А.
Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. - 2001.- № 3. - С. 3-13; Костюков С. Защита прав граждан на жилище // Законность. - 2001. - № 6. - С. 43-45 и др.См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА-М, 2003. - С. 14-16.
шения, и возможность улучшить жилищные условия путем приобретения другого жилого помещения \
Литовкин В.Н. указывает на то, что из ст. 40 Конституции РФ вытекают три правовые возможности, которые должно воплотить в себе жилищное законодательство - устойчивое пользование жилыми помещениями во всех разновидностях жилищного фонда; обеспечение здоровой и безопасной среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека; возможность непрерывного улучшения жилищных условий в любой разновидности жилищного фонда.
Таким образом, практически всеми авторами подчеркивается многоаспектный характер права граждан на жилище и наличие в связи с этим различных форм и способов его реализации в конкретных правоотношениях.
Политические и экономические перемены, произошедшие в России в последнее десятилетие, вызвали необходимость существенного обновления жилищного законодательства, создания новых правовых гарантий конституционного права граждан на жилище в современных условиях. Как верно отмечает В.Н. Литовкин, в течении XX века в России функционировали три разные системы удовлетворения жилищных потребностей общества, обусловленные разной структурой собственности:
дореволюционная, где не было место жилищному законодательству как комплексной отрасли российского законодательства и как инструменту государства в решении жилищных проблем; жилищные отношения как вид гражданских регламентировались частным правом, государство (местное самоуправление) самоустранилось от решения квартирного вопроса, несмотря на его социальную остроту;
советская, где в отличие от дореволюционной возникла и утвердилась комплексная отрасль советского жилищного законодательства, регулирующая группу разнородных отношений, условно объединенных как жилищные, нормами публичного и гражданского права, а государство достигло доминирующего положения в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, сведя рынок жилья на нет;
постсоветская, где комплексное жилищное законодательство сохранило свои функции в структуре постсоветского российского законодательства, а государство (местное самоуправление) утратило функциональное назначение быть монополистом в жилищном строительстве и жилищном фонде, и главным инструментом в решении жилищной проблемы, уступив место рынку жилья.
Постсоветская система дистанцировалась от двух предыдущих систем, каждая из которых содержала присущую ей крайность в определении места и функционального назначения государства (местного самоуправления): соответственно социальной пассивности либо активности, доведенной до утверждения государственной монополии в решении хронической жилищной проблемы общества[1].Каждому последующему этапу присущи новые подходы к регулированию жилищных отношений. На современном этапе в связи с развитием рыночных отношений произошли существенные перемены в жилищной сфере, изменилось соотношение способов удовлетворения жилищных потребностей граждан, сформировался рынок жилья, появилось большое количество частных собственников, ушла в прошлое монополия государственной собственности на квартиры в многоквартирных домах. В настоящее время жилищные потребности граждан удовлетворяются посредством двух основных способов: приобретения жилья в собственность по различным основаниям либо заключения договора найма жилого помещения, который, в свою очередь, имеет две основные формы: договор коммерческого найма и договор социального найма. Именно с учетом произошедших перемен необходимо характеризовать формы и способы реализации конституционного права граждан на жилище.
В рамках жилищных правоотношений возникают самые различные по своей правовой природе права на жилые помещения. В целом в теории предусмотренный в законодательстве (ст. 4 ЖК РФ) состав жилищных отношений справедливо оценен как собирательный, как юридико- технический прием[2]. В этом составе можно выделить целые группы отношений: по пользованию жилыми помещениями; в области обеспечения граждан жилыми помещениями; по управлению и эксплуатации, обеспечению сохранности и ремонту жилищного фонда; связанные с жилищнокоммунальным обслуживанием и другие[3].
Следует подчеркнуть, что именно отношения по пользованию жилыми помещениями - «сердцевина всей системы жилищных отношений, это - жилищные отношения в собственном смысле»[4], поскольку именно в них реализуется конкретная потребность гражданина в жилом помещении.
Трудно не согласиться с мнением О.А. Красавчикова о том, что «ядро жилищных отношений, главный компонент их содержания - это пользование жилищем, проживание в нем»2.Отношения по пользованию жилыми помещениями (а, следовательно, и круг прав) неоднородны по составу их участников и своему содержанию. Круг возможных жилищных прав широк и разнообразен. К таковым относятся: право собственности (гл. 18 ГК РФ, раздел II ЖК РФ), право хозяйственного ведения и право оперативного управления (гл. 19 ГК РФ), право пользования жилым помещением членами семьи собственника, бывшими членами его семьи (ст. 292 ГК РФ, ст. 31 ЖК РФ), право пользования жилым помещением нанимателем и членами его семьи (постоянно проживающими с нанимателем гражданами) во всех жилищных фондах, включая нанимателей специализированных жилых помещений (гл. 35 ГК РФ, гл. 7-10 ЖК РФ) и нанимателей в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов (ст. 128 ЖК РФ), право пользования жилым помещением членом жилищного (жилищно-строительного) кооператива и членами его семьи до полной оплаты паевого взноса (гл. 12 ЖК РФ), право пользования жилым помещением по договору пожизненного содержания с иждивением (§ 4 гл. 33 ГК РФ, ст. 34 ЖК РФ), право пользования жилым помещением в силу завещательного отказа (ст. 1137 ГК РФ, ст. 33 ЖК РФ), право пользования жилым помещением по договору безвозмездного пользования (гл. 36 ГК РФ), договору аренды (п.2 ст. 671 ГК РФ).
Кроме того, в жилом помещении могут проживать поднаниматели, временные жильцы, опекуны, попечители, подопечные, граждане, состоящие с собственником или нанимателем в трудовых отношениях (домработницы, няни, шоферы и др.).
Перечисленные выше права на жилые помещения считаем собственно жилищными правами, ибо они являются правовой формой удовлетворения жилищных потребностей граждан (непосредственно или опосредованно). В большинстве случаев речь идет о непосредственном удовлетворении жилищных потребностей. А об опосредованности же следует говорить применительно к праву, возникающему по договору аренды, праву хозяйственного ведения и праву оперативного управления, поскольку субъекты указанных прав удовлетворяют не собственные жилищные потребности, а при помощи дополнительных правовых форм создают условия для удовлетворения жилищных потребностей граждан, вступающих в правовые связи с данными субъектами.
Помимо жилищных прав в системе прав на жилые помещения можно указать и на другую группу прав, имеющую иную целевую направленность, например, право ограниченного пользования - сервитут (ст. 277 ГК РФ), право залога (§3 гл. 23 ГК РФ; ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)), и иные права. Они возникают и осуществляются вне способов и форм реализации гражданами права на жилище.
Безусловно, происходившие в России (на любом этапе) политические и социально-экономические перемены существенно влияли на условия проживания граждан, на формирование нормативной базы, способствующей реализации права граждан на жилище, изменяли содержание жилищных правоотношений, а, следовательно, виды и содержание прав на жилые помещения. На настоящем этапе развития гражданского и жилищного законодательства в целях реализации конституционных положений сложилась определенная система жилищных прав, каждое из которых обладает спецификой, нашедшей свое отражение в основаниях возникновения, содержании и основаниях прекращения права. Данное учебное пособие посвящено характеристике жилищных прав.