1.2. Жилищный фонд. Виды жилищного фонда

Жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд (ст. 4 ЖК РСФСР). Понятие «жилищный фонд» более объемно раскрывается в Законе РФ от «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г.

Этим же Законом введено понятие «недвижимость в жилищной сфере», означающее недвижимое имущество с установленными правами владения, пользования и распоряжения в границах этого имущества, включающее: земельные участки и прочно связанные с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, приусадебные хозяйственные постройки, зеленые насаждения с многолетним циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного проживания; сооружения и элементы инженерной инфраструктуры жилищной сферы. Законодатель этим под-

' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.JM952. Ст. 1865. 2 Российская газета. 1993. 23 янв.

10

11

черкивает ее значение как особого объекта права собственности, предполагающего наличие целого комплекса составных частей и требующего специального правового режима в условиях рыночной экономики.

,Отсюда по своему содержанию «недвижимость в жилищной сфере» шире понятия «жилищный фонд». В жилищный фонд не включаются нежилые помещения в жилых домах, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера. Это означает, что они не могут использоваться для проживания граждан. В принципе, недопустимо их переоборудование в жилье.

Жилые дома и жилые помещения могут принадлежать государству, объединениям, кооперативным, общественным организациям, гражданам.

Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 7) указывает пять видов фондов: 1) частный, 2) государственный, 3) муниципальный, 4) общественный, 5) коллективный.

По Гражданскому же кодексу РФ (по форме собственности) можно выделить такие фонды, как частный, государственный, муниципальный. Очевидно, что классификация фондов, предусмотренная в вышеупомянутом Законе «Об основах федеральной жилищной политики», противоречит ГК РФ (часть первая введена в действие с 1 января 1995 г.). Такое противоречие преодолимо, если общественные, коллективные жилищные фонды отнести к частной собственности.

1 В юридической литературе отмечается, что границы жилищного фонда являются границами действия жилищного законодательства (Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 4 Жилищного кодекса РСФСР «Жилищное законодательство (комментарий)». С. 21).

12

По мнению П.В. Крашенинникова, жилищный фонд можно различать по двум признакам: по принадлежности к той или иной форме собственности (частный, муниципальный, государственный) и в зависимости от использования (жилые помещения, предоставляемые органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями; жилье, принадлежащее гражданам, используемое для извлечения прибыли)1.

ЖК РСФСР в ст. 6, 43, 68 предусматривает ряд особенностей правового режима ведомственного жилья. Как часть государственного жилищного фонда, оно может находиться на балансе предприятия, учреждения, являющихся государственными юридическими лицами (федеральная, государственная собственность).

Муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, находящегося в собственности района, города, входящих в ~нйх административно-территориальных образований, а также ведомственного фонда муниципальных предприятий.

Если жилой фонд предприятия, ранее переданный в эксплуатацию жилищно-коммунальному хозяйству местного Совета, стал муниципальной собственностью, то администрация района, города вправе распоряжаться этим фондом.

Однако такое требование закона на практике не соблюдается; допускаются ошибки в разграничении ведомственного фонда и муниципальной собственности.

К. обратился в суд с иском к супругам С. о выселении из квартиры, сославшись на то, что жилая площадь выделена его семье на основании ордера, однако ответчики вселились в квартиру и отказались ее освободить. По объяснениям

1 Крашенинников П.В. Вступительная статья к Жилищному кодексу РФ: Офиц. текст на 15 июля 1996 г. - М., 1996. С. IX.

13

ответчиков, жилая площадь предоставлена им предприятием в порядке реализации права на повторное заселение квартиры после освобождения ее работником предприятия.

Решением Грязовецкого районного суда Вологодской области (оставленным в силе судебной коллегией по гражданским делам Вологодского областного суда, постановлением президиума Вологодского областного суда) в иске отказано.

Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных постановлений по тем мотивам, что собственником жилого помещения является администрация города, которая вправе им распоряжаться по своему усмотрению. Предприятие, на котором работает С., права повторного заселения не имеет, поскольку норма ст. 45 ЖК РСФСР противоречит Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», установившему право собственника по распоряжению жильем.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ протест удовлетворила по следующим основаниям. Как видно из дела, жилой дом, в котором находится спорная квартира, принят в эксплуатацию в 1980 г., находился на балансе ПМК-809 (впоследствии АОЗТ «Зодчий») и относился к ведомственному фонду. Квартира была заселена работником предприятия. В 1988 г. дом передан на баланс жилищно-коммунального хозяйства. В 1994 г. в связи со смертью прежнего жильца АОЗТ «Зодчий» приняло решение о передаче освободившейся квартиры семье С. и та в квартиру вселилась.

Принимая решение по спору, суд исходил из того, что право повторного заселения, предусмотренное ст. 45 ЖК РСФСР, сохраняется за АОЗТ «Зодчий» независимо от того, что жилой дом стал муниципальной собственностью. При передаче дома на баланс городского Совета ПМК-809 являлось государственным предприятием и изменение формы собственности в связи с преобразованием в акционерное общество «Зодчий», по мнению суда, не означает, что названное право им утрачено. Суд счел, что предусмотренное

14

в ст. 45 ЖК РСФСР право предприятия на повторное заселение жилья, переданного им исполнительному комитету местного Совета, не противоречит Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики».

С таким выводом суда согласиться нельзя. В соответствии со ст. 6 названного Закона собственник недвижимости в жилищной сфере имеет право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в том числе сдавать внаем, в аренду, отдавать в залог (в целом и по частям), продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушаются законодательство, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы.

Таким образом, в Федеральном законе определено, что собственник жилья, в том числе находящегося в муниципальной собственности, вправе распоряжаться им по своему усмотрению.

Право предприятия на повторное заселение утрачивается, если жилой дом, находящийся на балансе организаций жилищно-коммунального хозяйства местного Совета, передан в муниципальную собственность в установленном законом порядке.

В деле нет данных о том, что жилой дом, по поводу которого возник спор, стал собственностью города в порядке, определенном законом, и суд не исследовал обстоятельств, связанных с изменением отношений собственности, хотя они имеют существенное значение. Так, в ст. 7 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» предусмотрено, что муниципальный жилищный фонд состоит из фонда, являющегося собственностью района, города, а также ведомственного фонда, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений. Из содержания этой нормы следует, что в составе муниципального

15

может находиться ведомственный фонд, который был передан в эксплуатацию жилищным организациям местных Советов в порядке, установленном ранее действовавшим законодательством. Жилые помещения в этом фонде предоставляются гражданам с учетом требований ст. 45 ЖК РСФСР о' праве предприятия на повторное заселение жилья, переданного исполкому местного Совета, поскольку муниципальной собственностью они не являются.

В деле имеется постановление администрации Вологодской области от 7 декабря 1993 г. «О передаче ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность», где главам администрации городов и районов области предложено в срок до 1 января 1994 г. представить в комитет по управлению имуществом области графики очередности приема в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда.

Данное постановление принято в связи с приватизацией государственных предприятий и на основании Указа Президента РФ от 10 января 1993 г.

Как видно из содержания этого Указа, жилищный фонд исключен из состава объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, подлежащих приватизации.

Вопросы передачи жилищного фонда в муниципальную собственность регулируются в пп. 2, 5 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» в приложении № 3 к данному постановлению1.

В этих нормах, в частности, определено, что объекты государственной собственности (жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) дру-

1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. № 3. С. 89.

гим юридическим лицам), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Передача этих объектов в муниципальную собственность оформляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Для разрешения спора, связанного с правом повторного заселения жилья, суду важно выяснить вопросы относительно соблюдения порядка передачи жилищного фонда в муниципальную собственность.

Существенные для дела обстоятельства судом не исследованы, и допущена ошибка в применении норм материального права, поэтому принятые постановления подлежат отмене1.

В состав частного жилищного фонда входят жилые помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Выделенные Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» общественнъю и коллективные фонды теперь входят, как отмечалось^ в частный жилищный фонд. Последний включает жилые дома и жилые помещения колхозов, других кооперативов, профсоюзов, иных общественных организаций, жилищно-строительных кооперативов, индивидуальных собственников. Вышеупомянутый Закон РФ в ст. 12 выделяет понятие «жилищный фондЗ социального использования» как совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них2.

Исходя из смысла ст. 671—688 ГК РФ, предусматривающих в основном коммерческий наем^можно было бы выделить (по характеру использования жилья) понятия: договора социального использования; договора коммерческого найма.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1995. № 11. С. 2.

В научной литературе иногда указывают на наличие маневренного жи-

ищного фонда (жилые помещения, предназначенные для временного про-

вания) и жилищного фонда для беженцев и вынужденных переселенцев.

частности, см.: Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные

Рава (пользование и собственность), комментарий, разъяснения. — М.:

юРист, 1997. С. 79-84.

16

17

Действующее законодательство предусматривает возможность изменения правового режима жилищных фондов, перехода жилья из одного ведомства в другое, в ведение организаций и граждан. В этих условиях довольно актуальны защита жилищных прав граждан-нанимателей, обеспечение стабильности жилищных правоотношений в связи с изменением правового режима фондов и правопреемством после реорганизации юридических лиц.

К. обратился в суд с требованием обязать АООТ «Сила» предоставить его семье отдельную благоустроенную квартиру. В 1984 г. после окончания института он был направлен работать инженером на опытный машиностроительный завод как молодой специалист. В апреле 1984 г. ему предоставили койко-место в общежитии и поставили на учет по месту работы для улучшения жилищных условий.

В 1990 г. К. был уволен с работы по п. 1 ст. 33 КЗоТ РСФСР (ликвидация организации, сокращение штатов), после чего правопреемник приватизированного завода АООТ «Сила» отказался предоставить семье К. благоустроенное жилое помещение, сославшись на то, что статус молодого специалиста К. утратил по истечении трех лет с момента государственного распределения, а поскольку весь ведомственный жилищный фонд завода был передан на баланс местной администрации, АООТ «Сила» не отвечает по обязательствам опытного машиностроительного завода. Кроме того, выделение К. места в общежитии ответчик считает надлежащим исполнением обязательства предоставить ему жилье как молодому специалисту.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения в кассационном порядке, в иске К. было отказано. Суд согласился с доводами ответчика против заявленных истцом требований.

По протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ судебные постановления отменены, как вынесенные с нарушением норм материального права. В соответствии с п. 3 ст. 37 ЖК РСФСР гражданам, окончившим вузы и направленным в порядке распределения в другую местность, и членам их семей жилое помещение вне очереди предоставляется предприятиями, учреждениями, организациями, а в случаях, предусмотренных законодательством, -- органами исполнительной власти.

Проживание истца в общежитии суд должен был рассматривать как временное — до обеспечения его семьи постоянным жилым помещением, а окончание 3-летнего срока работы молодого специалиста не прекращает этого обязательства.

Не может быть признана основанием для прекращения обязательств предоставить жилье и реорганизация государственного предприятия в акционерное общество, так как в соответствии со ст. 20 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» приватизированные предприятия, в том числе и акционерные общества, отвечают по обязательствам, вытекающим из трудовых отношений.

Передача ведомственного жилищного фонда АООТ «Сила» на баланс местной администрации сама по себе не подтверждает вывод суда об отсутствии у ответчика возможности исполнить жилищные обязательства. Было установлено, что АООТ «Сила» ведет собственное жилищное строительство и, в частности, готовило к заселению сданный в эксплуатацию (после капитального ремонта) жилой дом'.

По особому правовому режиму использования следует выделить служебные жилые помещения и общежития (так называемые фонды специального назначения, ст. 7 ЖК РСФСР). Порядок пользования ими предусмотрен в ст. 101 — 110 ЖК РСФСР.

Действующее законодательство различает жилые дома и жилые здания (помещения). К жилым зданиям (помещениям) следует отнести дома для престарелых, пансионаты, гостиницы, санатории и т.п. Проживание в них, как правило, является временным; предоставляются они в целях социального обслуживания ряда категорий граждан. Порядок вселения и условия проживания в них предусматриваются постановлениями Правительства РФ, ведомственным нормативным актом2.

Жилые здания (помещения), в принципе, не относятся к жилому фонду, и возникающие в связи с проживанием в них отношения не охватываются жилищным законодательством.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996. № 2. С. 7.

В частности, постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. «Об ут-еРЖдении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 1997. № 18. Ст. 2153).

18

19

Как обоснованно отмечает В.Н. Литовкин, «из состава жилищного фонда давно уже исключены гостиницы вообще. Включать же гостиницы-приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации, создаваемые в системе органов социальной защиты населения для оказания социальной помощи, тем более необоснованно, поскольку эти здания временного пребывания и на них никак не могут распространяться нормы жилищного законодательства. К ним могут применяться нормы имущественного найма или безвозмездного пользования имуществом»1.

В жилищный фонд не должны включаться самовольно построенные дома, бараки2, садовые домики (без коммунальных удобств для постоянного проживания), железнодорожные «вагончики», служебные сторожевые «будки» и т.п. При выселении граждан, проживающих в этих помещениях, нельзя руководствоваться статьями ЖК РСФСР, нормами ГК РФ, регулирующими наем жилого помещения. Допустимо использование общих положений договора аренды (имущественного найма).

Непригодные для проживания жилые дома и жилые помещения переоборудуются для использования в других целях либо сносятся с соблюдением прав и законных интересов землевладельцев и землепользователей. Жилищный кодекс РСФСР выделяет: исключение из жилого фонда жилых домов и жилых помещений (ст. 8), перевод жилых домов и жилых помещений в нежилые (ст. 9).

Периодически в сроки, устанавливаемые Правительством РФ, производится обследование жилых домов государственного и общественного жилищного фонда.

Следует различать организацию государственного учета жилищного фонда, которая ведется по единой системе на всей территории РФ3. Основной задачей учета является получение информации о местоположении, количественном и качественном составе, техническом состоянии, уровне благоустройства, стоимости объектов.

1 Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право, 2000. № 1. С. 6.

2 Бараком следует считать жилое строение, предназначенное для временного проживания, с общей кухней и санузлом, рассчитанное на срок службы не более 20 лет.

J Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. «О государственном учете жилищного фонда в РФ» (Российская газета, 1997. 22 окт.).

Учет строений и жилых помещений производится бюро технической инвентаризации (БТИ) путем ведения реестра жилищного фонда. Учетно-техническая, оценочная и правоустанавливающая документация, включая технические паспорта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, хранятся в БТИ, а также в органах системы Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

По смыслу ст. 9 ЖК РСФСР, перевод пригодных для проживания площадей в домах государственного и общественного жилищного фонда в нежилые, как правило, не допускается. Лишь в исключительных случаях такой перевод возможен по решению высших исполнительных органов — субъектов Российской Федерации.

Заметим: такое предписание закона на практике не соблюдается. Случаи перевода жилых помещений в нежилые довольно распространены. Несмотря на требования об особом характере перевода, на ограничения, многочисленные согласования (с органами архитектуры; газовыми, канализационными службами, с телефонными станциями и т.п.), в ряде крупных городов приобретает характер обычного перевод первых этажей жилых домов в офисы, нотариальные конторы, магазины, юридические консультации, адвокатские фирмы.