§1. Фактический состав, необходимый для возникновения отношений по договору социального найма жилого помещения

Как уже было сказано, для жилищного права весьма характерно то, что в одной гипотезе правовой нормы перечисляются многочисленные фактические обстоятельства. Отсюда большинство жилищных правоотношений возникает из некоторой совокупности фактических обстоятельств, образующей определенные правообразующие фактические составы.

По данному вопросу в науке высказывались различные точки зрения. Например, согласно одной из них, фактические составы подразделяются, прежде всего, на два вида: 1) составы, элементы которых имеют самостоятельное правовое значение, т.е. являются самостоятельными юридическими фактами; 2) составы, представляющие собой совокупность фактов, которые приобретают юридическую значимость лишь в момент завершения формирования фактического состава[147].

Согласно другой точке зрения, элементы фактического состава можно подразделять на: 1) собственно юридические факты; 2) юридически значимые обстоятельства и 3) юридически значимые предпосылки. При этом под юридическими обстоятельствами понимаются те юридические факты, которые входят в данный состав, но наступают до возникновения иных его элементов. Под юридически значимыми предпосылками понимаются все иные обстоятельства в юридическом составе, которые определяют содержание прав и обязанностей сторон, выступают в качестве условий их возникновения[148].

Ряд авторов полагает, что элементы любых фактических составов всегда являются юридическими фактами, поскольку возникновение одного элемента открывает юридическую возможность возникновения следующего и т.д., пока не возникнут все элементы фактического состава[149].

Наконец, другие авторы отрицают какое-либо самостоятельное юридическое значение за элементами фактического состава, признавая таковое либо только за последним элементом фактического состава (отрицая, таким образом, само понятие фактического состава)[150], либо за всей совокупностью элементов фактического состава (рассматривая, таким образом, элементы фактического состава как «потенциальные юридические факты»)[151].

Корни этой дискуссии, несомненно, лежат в сфере вопросов иного спора, начавшегося в отечественной науке гражданского права в 1940-х годах, а именно вопросов о природе правоспособности и влиянии на нее элементов фактического состава. Иными словами, вопрос о правовой природе элементов фактического состава не может быть разрешен без одновременного разрешения вопроса о том, какое влияние на правоспособность оказывают отдельные элементы фактического состава, существуют ли некоторые промежуточные явления между правоспособностью и конкретным субъективным правом.

Так, в 1940 году М.М. Агарковым была выдвинута теория динамической правоспособности, согласно которой содержание правоспособности, помимо всего прочего, зависит и от того, какими конкретными правами обладает правоспособное лицо и в каких отношениях с другими субъектами оно фактически находится. Например, каждый вправе страховать свое жилое помещение, но для того, чтобы эта способность была реальной, необходимо также иметь это жилое помещение. Отсюда, правоспособность имеет динамический характер, и ее содержание подвержено изменению в зависимости от того, в каких отношениях субъект находится с другими лицами. Теория динамической правоспособности, как уже отмечалось, нашла свое признание в науке семейного права[152]. С другой стороны, по мнению М.М. Агаркова, не всякое юридическое действие, совершаемое лицом и проявляющее его правоспособность, можно считать осуществлением принадлежащего ему субъективного права. Так, каждый вправе заключить договор. Однако акцептовать оферту может не каждый, а только тот, кому она адресована. В то же время возможность акцептовать оферту еще нельзя назвать субъективным правом, поскольку перед получателем оферты еще не стоят какие-либо обязанные лица, и он не может требовать что-либо от кого-либо. Тем не менее, возможность акцептовать оферту - это уже нечто большее, чем просто правоспособность, так как у получателя оферты есть возможность путем акцепта заключить данный конкретный договор.

Примерно аналогичную позицию занимает С.С. Алексеев, который, однако, выделяет не одно, а целых три промежуточных правовых явления между правоспособностью и конкретным субъективным правом. Так, по его мнению, элементы фактического состава последовательно трансформируют правоспособность в первичную возможность-предпосылку (начальная, зачаточная юридическая предпосылка, состоящая только в том, что открывается возможность дальнейшего накопления фактов), в возможность-предпосылку, подкрепленную правовой связанностью (прообраз субъективного права) и, наконец, в секундарное правомочие на собственное активное действие. Однако правовая природа указанных промежуточных явлений между правоспособностью и субъективным правом автором не рассматривалась[154].

С.Н. Братусь, напротив, полагал, что содержание правоспособности зависит исключительно от ее государственного признания,              а              вовсе не от отношений ее носителя с дру

гими лицами. В отношениях с другими лицами формируются конкретные права и обязанности, состав которых действительно не остается неизменным для каждого отдельного правосубъектного лица. Но правоспособность - не конкретные права и обязанности, а абстрактная и всеобщая предпосылка обладания ими. Понимаемая таким образом, эта предпосылка не может дифференцироваться при сопоставлении одного субъекта с другими или тем более изменяться для одного и того же субъекта в разных конкретных общественных отношениях. Она принадлежит всем и каждому, оставаясь равной и неизменной как по объему, так и по содержанию[155]. Отсюда, всякое проявление правоспособности является в то же время содержанием субъективного права, и поэтому секундарные права (например, возможность акцептовать оферту) есть не что иное, как субъективные права, поскольку и в них заключена мера возможного

^ U              U

поведения, и они представляют собой одно из проявлений правоспособности[156].

Не соглашаясь с изложенными позициями, О.С. Иоффе указывал, что возможность акцептовать оферту не может быть признана субъективным правом потому, что субъективное право в отличие от правоспособности включает в себя не только меру дозволенного поведения, но и возможность требовать определенного поведения от обязанных лиц. Возможность же принять оферту предполагает лишь возможность совершения некоторых активных действий самим акцептантом, и наоборот не предусматривает наличие у последнего каких-либо притязаний к кому бы то ни было. В то же время возможность принять оферту не может быть признана секундарным правом, как полагал М.М. Агарков. То обстоятельство, что акцептовать оферту может лишь тот, кому она направлена, так же мало влияет на правоспособность, как не расширяет пределов правоспособности гражданина, нашедшего утерянную вещь, тот факт, что именно ему, а не другому лицу удалось ее обнаружить[157].

Отсюда мы видим, что дискуссия о значении элементов фактического состава, по сути, сводится к дискуссии о различиях правоспособности и субъективного права. Не случайно, что отсутствие общепризнанного решения по данному вопросу, несмотря на огромное количество исследований, влечет за собой и невозможность решения вопроса о значении элементов фактического состава. Отсутствие же общепризнанного решения вопроса об отличии правоспособности от субъективного права вызвано, на наш взгляд, не совсем правильным представлением о сущности субъективного права, сформированным отечественной правовой наукой.

Так, в настоящее время практически общепризнанное понятие субъективного права сводится к тому, что это мера дозволенного поведения, обеспеченная юридическими обязанностями других лиц,              а также возможностью государствен

ного принуждения[158]. В то же время правоспособность (правосубъектность)[159] понимается как способность иметь права и обязанности (ст. 17 ГК РФ), что также следует воспринимать как определенную меру возможного поведения,              поскольку

«способность - это и есть возможность, которая неотъемлемо принадлежит данному лицу и проявляется в его деятельно- сти»[160].

Однако такое понимание правоспособности и субъективного права не позволяет провести четкой границы между правоспособностью как абстрактной возможностью иметь субъективные права и между самими субъективными правами, поскольку возможность и действительность, абстрактность и конкретность являются весьма относительными понятиями. Вернемся к нашему примеру. Так, акцепт оферты как возможность заключить договор - это уже нечто конкретное, это не просто абстрактная возможность, это уже действительность. Иначе говоря, и правоспособность, и субъективное право являются в таком случае мерой дозволенного поведения, возникающей на основе каких-либо юридических фактов (будь то рождение, если мы говорим о правоспособности, или иных, если мы ведем речь о субъективном праве). Не случайно, С.С. Алексеев, один из самых последовательных сторонников понимания субъективного права как меры дозволенного поведения, пришел к выводу о том, что правоспособность - это тоже своего рода субъективное право, которое является элементом общерегулятивных правоотношений[163].

Представляется, что указанный подход отнюдь не способствует уяснению действительной сущности субъективного права и его отличия от правоспособности.

Н.Г. Александров[168] и др. Соглашаясь с их выводами, мы хотим лишь уточнить, что для государства субъективное право - это не мера дозволенного им (государством) поведения, а мера гарантируемого им поведения, поскольку сама правоспособность не исходит от государства, а принадлежит каждому от рождения и гарантируется государством. Однако данное замечание касается лишь типа правопонимания (позитивистского или естественно-правового) и не колеблет теоретической основы указанных выводов.

Таким образом, пока субъекту не предоставлена возможность требовать чего-либо от обязанных лиц, эту возможность нельзя определить как субъективное право. И наоборот, возможность совершения индивидом активных действий составляет содержание правоспособности индивида, и эта абстрактная возможность не должна восприниматься как субъективное право. С другой стороны, если лицо, обладая возможностью совершения активных действий, уже совершает их, не предъявляя ни к кому никаких требований (например, заключает трудовой договор), то это уже не просто абстрактная возможность, а действительность или, по крайней мере, реальная возможность. И только при наличии каких-либо дополнительных обстоятельств (например, заключенного договора) на основе правоспособности возникает субъективное право, заключающееся в возможности требовать определенного поведения от обязанного лица. Иными словами, «в силу свободы человек - субъект права. Его свобода есть фундамент права, все юридические отношения вытекают из нее»[169].

Таким образом, представляется несостоятельным выведение понятий правоспособности и субъективного права из сопоставления категорий возможности и действительности. Действительный критерий их отличия заключается в наличии или отсутствии возможности требовать определенного поведения со стороны обязанных лиц. Разумеется, обладатель субъективного права может совершать какие-либо активные действия (особенно если мы ведем речь об абсолютном субъективном праве). Однако, суть субъективного права заключается не в том, что эти активные действия может совершать сам правообладатель, а в том, что все другие лица не вправе совершать аналогичных действий, в то время как правоспособность предполагает именно возможность каждого совершать тождественные действия.

Исходя из такого понимания субъективного права, бесспорно следует вывод, что между правоспособностью и субъективным правом всегда наличествует какой-либо юридический факт. При этом, помимо всего прочего, в качестве юридических фактов могут выступать как действия, которые охватываются содержанием субъективного права (например, заключение собственником вещи договора страхования своего имущества), так и такие действия, которые составляют содержание правоспособности (обнаружение вещи, утерянной собственником; акцепт оферты получившим ее лицом).

Далее можно сделать вывод о том, что в тех случаях, когда в качестве оснований возникновения, изменения или прекращения правоотношений необходим не единичный юридический факт, а фактический состав, то возможность возникновения его элементов либо вообще не зависит от воли лица (когда в качестве элементов фактического состава выступают события), либо охватывается содержанием правоспособности или содержанием субъективного права (когда в качестве элементов фактического состава выступают состояния или действия) .

С другой стороны, необходимо отметить, что соотношение двух сторон субъективного права (возможности собственных активных действий и возможности требовать определенного поведения от обязанных лиц) может быть таково, что содержание субъективного права в большей степени сводится именно к возможности собственного активного поведения, а право требования определенного поведения со стороны других лиц является лишь потенциальной, но необходимой для обеспечения активного поведения обладателя субъективного права возможностью. Так, например, наниматель жилого помещения вправе самостоятельно пользоваться этим жилым помещением, вселить в него членов своей семьи, временных жильцов, обменять его, заключить договор поднайма и т.д. Все указанные действия нанимателя охватываются содержанием его субъективного права, но в то же время влекут возникновение других правоотношений (например, правоотношений по договору поднайма). Какой именно вариант поведения изберет наниматель, зависит лишь от его собственного усмотрения.

В то же время содержание субъективного права может практически полностью исчерпываться одним лишь правом требования. При этом такое субъективное право как бы не является самодостаточным и не может полностью служить средством осуществления интереса управомоченного субъекта; оно существует лишь некоторое время и прекращается исполнением обязанным лицом предъявленного к нему требования и поэтому предназначено лишь для того, чтобы на его основе появилось такое субъективное право, которое в большей или меньшей мере дает возможность некоторого активного поведения. Следует также учитывать, что возникновению субъективного права, которое предоставляет определенную меру свободы управомоченному субъекту, может предшествовать целый ряд иных субъективных прав, которые кроме права требования никаких возможностей для собственного активного поведения их обладателю не предоставляют. В этом случае возникновение каждого последующего элемента фактического состава обусловлено содержанием субъективного права, которое возникло благодаря предыдущему элементу фактического состава. Совершение обязанным лицом определенного действия по исполнению лежащей на нем обязанности, корреспондирующей такому субъективному праву, влечет возникновение у управомоченного субъекта другого субъективного права, также предоставляющего определенное право требования к этому же обязанному субъекту. Так происходит до тех пор, пока у управомоченного субъекта не возникнет, наконец, такое субъективное право, которое не только предоставляет ему возможность требовать определенного поведения от обязанного субъекта, но и наделяет его возможностью собственного активного поведения.

Отсюда специфика данных фактических составов заключается в том, что их элементы возникают в строго определенной последовательности. Именно в этом, на наш взгляд, заключается своеобразие правообразующих фактических составов, которые в литературе, как уже отмечалось, предлагалось именовать сложными[170] или составами с последовательным накоплением элементов[171].

В противоположность сложным фактическим составам возникновение элементов простых фактических составов либо вообще не зависит от воли субъектов права, либо охватывается содержанием их правоспособности или таких субъективных прав, содержание которых в большей степени сводится к возможности активного поведения их обладателей. Поскольку осуществление правоспособности и указанных субъективных прав всецело зависит от усмотрения их обладателей, то элементы данных фактических составов могут накапливаться в любой последовательности. Кроме того, элементы таких фактических составов до завершения их накопления не имеют правового значения для субъектов правоотношения, предпосылкой которого будет являться этот фактический состав в случае накопления всех его элементов. В то же время, элементы данного фактического состава могут являться юридическими фактами для возникновения правоотношений между одним из указанных субъектов и другими лицами, либо даже между указанными субъектами, но на развитие данного фактического состава указанные элементы никакого влияния не оказывают. Как правило, такие правоотношения характеризуются иной отраслевой или институциональной принадлежностью применительно к правоотношению, которое возникнет при накоплении всех элементов фактического состава.

Так, например, для возникновения права на жилое помещение члена семьи нанимателя, не состоящего с последним в супружеских или родственных отношениях и не являющегося его нетрудоспособным иждивенцем, кроме установления факта совместного проживания и факта ведения общего хозяйства (общие расходы), необходимо установить еще и некоторые исключительные обстоятельства (ст. 69 ЖК РФ). Возникновение факта совместного проживания обусловлено субъективным правом нанимателя на вселение других лиц в нанятое им помещение (ст. 67 ЖК РФ) и правоспособностью вселяемого (право на свободу передвижения и выбор места жительства). Данное право всецело зависит от собственного усмотрения указанных субъектов. Факт общих расходов обусловлен субъективным правом собственности нанимателя и потенциального члена его семьи на принадлежащие им денежные средства и иное имущество, которое также дает максимальную меру свободы при его осуществлении. Исключительный случай, под которым в практике принято понимать наличие фактических брачных отношений, также всецело зависит от усмотрения лиц, в них участвующих.

Именно в силу указанных причин названные элементы фактического состава могут накапливаться в любом порядке. Важно лишь то, чтобы в определенный момент все эти обстоятельства были бы в наличии. В то же время указанные элементы фактического состава могут служить самостоятельными юридическими фактами, являющимися основанием возникновения правоотношений, никак не влияющих на развитие данного фактического состава и характеризующихся иной отраслевой принадлежностью. Так, например, факт общих расходов может породить возникновение долевой или солидарной ответственности по обязательству (ст. ст. 321 и 322 ГК).

Следует также учитывать, что возможно существование и таких правообразующих фактических составов, определенная часть элементов которых не зависит от воли субъектов правоотношений либо охватывается содержанием их правоспособности или содержанием таких субъективных прав, которые в большей мере предоставляют их обладателям возможность для собственного активного поведения, а другая часть - содержанием таких субъективных прав, которые предоставляют управомоченным субъектам исключительно право требования. Поэтому до определенного момента элементы указанных фактических составов накапливаются в любом порядке, а затем развитие данного фактического состава идет по строго определенному алгоритму. Такие фактические составы именуются смешанными или составами, построенными с использованием различных структурных принципов[172].

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что элементы правообразующих фактических составов могут:

служить основанием возникновения права требования,              то              есть              субъективного              права              по              отношению к лицу,

участвующему в правоотношении, условием движения которого является данный фактический состав;

быть основанием возникновения правоотношений между иными лицами, либо между теми же лицами, но характеризующихся иной отраслевой или институциональной природой;

являться событиями либо действиями вообще не имеющими правового значения до того момента, пока не возникнут иные элементы фактического состава.

Основываясь на изложенных теоретических выводах, рассмотрим основополагающий в жилищном праве первичный правообразующий фактический состав, являющийся основанием для возникновения права на жилое помещение по договору социального найма.

В соответствии со ст. 49 ЖК РФ малоимущие граждане, нуждающиеся в жилом помещении, обладают правом на предоставление жилого помещения по договору социального найма в доме муниципального жилищного фонда.

Однако сами по себе названные обстоятельства, конечно же,              не              являются              основаниями              для              предоставления жи

лого помещения по договору социального найма. Для этого гражданину необходимо пройти более сложную процедуру, чем для получения жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда в период действия ЖК РСФСР.

Во-первых, гражданин должен быть официально признан органами местного самоуправления малоимущим гражданином в порядке, предусмотренном законом соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 49 ЖК РФ). Так, например, в соответствии со ст. 2 закона Белгородской области от 12 октября 2006 года              №              65              «О порядке признания

граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма»1 малоимущими гражданами признаются жители Белгородской области, имущественная обеспеченность которых меньше стоимости общей площади жилого помещения, которую необходимо приобрести членам семьи или одиноко проживающему гражданину для обеспечения по норме предоставления площади жилого помещения. О признании граждан малоимущими органы местного самоуправления издают соответствующее решение (ст. 13 указанного закона Белгородской области), которое, однако, имеет ограниченный срок действия, и если гражданин в течение трех лет не был обеспечен жилым помещением (а практика показывает, что в действительности этот срок составляет намного более трех лет), то он вновь вынужден доказывать органу местного самоуправления, что продолжает относиться к категории малоимущих, а орган местного самоуправления издает «.акт о подтверждении статуса граждан как малоимущих или об утрате ими этого статуса» (ст. 10 указанного закона Белгородской области). Таким образом, первым элементом фактического состава, необходимого для возникновения отношений по договору социального найма, явля-

U              U              «J 1              U

ется вдвойне усложненный юридический факт: с одной стороны, это фактическое состояние, в силу которого доходы гражданина не позволяют приобрести ему самостоятельно жилое помещение, с другой - это акт органа местного самоуправления о подтверждении данного фактического состояния, который действует всего лишь в течение трех лет.

Во-вторых, наряду с тем, что гражданин должен быть признан малоимущим, он также должен быть признан нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Основания для признания граждан нуждающимися в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, перечислены в статье 51 ЖК РФ, а также в постановлении Правительства РФ от 16 июня 2006 года № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире»1. Учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, ведется органами местного самоуправления в порядке, определяемом законами соответствующих субъектов РФ (п. 7 ст. 52 ЖК РФ). При этом по смыслу ЖК РФ и указанных

законов субъектов РФ о порядке ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, акт признания граждан нуждающимися в жилом помещении не является самостоятельным юридическим фактом,              а              выступает              в виде решения

органа местного самоуправления, которым констатируется нуждаемость в жилом помещении, и одновременно гражданин ставится на данный учет. Так, например, в соответствии со статьей 5 закона Белгородской области от 10 мая              2006 го

да № 39 «О порядке осуществления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»1 гражданин принимается на указанный учет на основании заявления, при рассмотрении которого в числе других обстоятельств устанавливается и нуждаемость этого гражданина в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма.

Таким образом, к первоначальным элементам фактического состава, необходимого для возникновения правоотношений по договору социального найма, следует отнести:

Ч              «_»              и

низкий уровень доходов гражданина, который в соответствии с законом соответствующего субъекта РФ является основанием для признания гражданина малоимущим;

основания, перечисленные в статье 51 ЖК РФ, свидетельствующие о нуждаемости гражданина в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

акт органа местного самоуправления о признании этого гражданина малоимущим;

акт органа местного самоуправления о постановке этого гражданина на учет.

Даже поверхностный анализ названных элементов рассматриваемого фактического состава свидетельствует о чрезмерной его усложненности. Так совершенно бессмысленным представляется акт органа местного самоуправления о признании гражданина малоимущим в целях постановки его на учет граждан, нуждающихся в жилом помещении, поскольку решение о постановке на этот учет принимается этим же органом местного самоуправления. Исходя из простых соображений здравого смысла, можно было бы ограничиться одним лишь решением о постановке гражданина на учет, при принятии которого рассматривался бы и вопрос об уровне доходов этого гражданина, то есть о признании его малоимущим. Тем более, что перерегистрация граждан, состоящих на квартирном учете, проводится также один раз в три года (ст. 6 закона Белгородской области «О порядке осуществления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма»), точно так же, как и один раз в три года, издается «акт о подтверждении статуса граждан как малоимущих или об утрате ими этого статуса».

Ясно также, что акт постановки гражданина на учет нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, в некоторой степени завершает накопления первоначальных элементов рассматриваемого фактического состава, поскольку именно первые три его элемента (т.е. низкий уровень доходов, акт о признании малоимущим и нуждаемость в жилом помещении) являются основанием для принятия акта о постановке на учет граждан, нуждающихся в жилом помещении (ст. 52 ЖК РФ).

Для ответа на вопрос о том, имеют ли данные элементы фактического состава какое-либо правовое значение до возникновения иных его элементов и какие правовые последствия они порождают, нам необходимо выяснить, обладает ли гражданин, признанный малоимущим и фактически нуждающийся в жилом помещении, возможностью требовать от соответствующих органов совершения действий, необходимых для его постановки на указанный учет. Иными словами, нам необходимо доказать возможность судебной защиты права гражданина быть поставленным на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Регулирующие ранее указанные отношения Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (далее - Примерные правила), утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. №335*, ничего не говорили о возможности судебной защиты права быть постав-

«_»              ті              «-»

ленным на указанный учет.              В              советский              период,              когда

возможность судебной защиты связывалась исключительно с указанием на нее в законе, и судебная практика[173], и наука гражданского права[174] были единодушны во мнении, что споры

постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий неподведомственны судам. С принятием Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», а позднее и Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и внесения соответствующих изменений в ГПК РСФСР, споры о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий стали подведомственны судам. Они разрешались по правилам производства по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и их должностных лиц (глава 24[175] ГПК РСФСР).

В современных условиях, когда Конституцией РФ (ч. 1 ст. 46) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, ответ на этот вопрос представляется более чем решенным. Как следствие,              в              ст. 54 ЖК РФ указывается, что решение об

отказе в принятии на учет нуждающихся в жилом помещении может быть обжаловано в судебном порядке. С другой стороны, в силу положений ныне действующего ГПК РФ трудно сказать в какой форме должна осуществляться защита права гражданина быть поставленным на учет нуждающихся в жилом помещении. Так, согласно избранному нами критерию отличия субъективного права и правоспособности, если гражданин имеет возможность требовать совершения какого-либо действия от обязанного субъекта или воздержания от совершения какого-либо действия, то перед нами субъективное право, но не правоспособность. Причем, поскольку содержание обязанности уполномоченного органа поставить гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий охватывается в свою очередь содержанием основной обязанности государства соблюдать, защищать и признавать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), то перед нами субъективное публичное право гражданина и корреспондирующая ему публичная обязанность государства. Исходя из этого, в случае отказа гражданину в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, спор, возникший из указанных отношений, должен рассматриваться по правилам главы 25 (Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) подраздела III (Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений) ГПК РФ.

В то же время по смыслу пункта 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[176] дела по спорам о защите субъективного права должны решаться по правилам искового производства, а не производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. С одной стороны, подобное разъяснение подтверждает нашу мысль о том, что правоспособность - это связь лица с государством, в то время как субъективное право - это связь управомоченного субъекта с обязанным лицом. Отсюда государство (рассматриваемое в данном случае как носитель государственной власти, как лицо, действующее в публичных правоотношениях, но не как субъект частного права) может нарушить или создать препятствия в реализации именно правоспособности гражданина, но не принадлежащего ему субъективного права. С другой стороны, по нашему мнению, указанное разъяснение не учитывает существование так называемых публичных прав граждан (о которых подробно рассказывалось в главе 1 настоящей работы) и корреспондирующих ему публичных обязанностей государства, что мы можем наблюдать и на примере обязанности государства (в лице уполномоченного органа) поставить гражданина на учет нуждающихся в жилом помещении и праве гражданина быть поставленным на указанный учет.

В этой связи мы считаем, что право быть постановленным на учет нуждающихся в жилом помещении является субъективным публичным правом гражданина, поскольку, как будет показано далее, именно на его основе в дальнейшем у гражданина появляется право требовать предоставления жилого помещения, то есть предоставления определенных услуг (благ) от государства. Поэтому данное право гражданина (как субъективное публичное право) должно защищаться именно в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Принятие на учет граждан, нуждающихся в жилом помещении, оформляется решением уполномоченного органа (статья 52 ЖК РФ). Какие же правовые последствия вызывает акт постановки на учет гражданина, нуждающегося в жилом помещении?

Точно так же, как и факт нуждаемости в жилом помещении, само по себе решение о постановке на учет не порождает права на предоставление жилого помещения. Указанное решение лишь порождает у гражданина возможность состоять на учете нуждающихся в жилом помещении, на что недвусмысленно указывает ст. 55 ЖК РФ. Содержание права состоять на учете нуждающихся в жилом помещении включает в себя, во- первых, возможность требовать воздержания от всяких действий, влекущих необоснованное снятие с этого учета, во- вторых, возможность требовать продвижения в списке граждан, состоящих на этом учете.

Вопрос о защите указанного права решается аналогично с вопросом о защите права быть поставленным на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Иными словами, в настоящее время дела по спорам о защите данного права должны рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как и дела по спорам о защите права быть поставленным на указанный учет. Именно таким образом следует воспринимать содержащееся в ст. 56 ЖК РФ указание на то, что решение о снятии с учета может быть обжаловано в судебном порядке. В таком же порядке может быть обжаловано и бездействие уполномоченных органов, не изменяющих положение конкретного гражданина в списке иных граждан, нуждающихся в жилом помещении, в связи с предоставлением жилых помещений впереди стоящим гражданам, хотя указание на это в ЖК РФ и отсутствует.

Следует, однако, заметить, что возможности реализации данного права в настоящее время весьма сужены. Так, чтобы иметь реальную возможность требовать продвижения в списке нуждающихся в жилом помещении, гражданин, по крайней мере, должен иметь представление о том, какое место в этом списке он занимал на момент постановки на учет, какое место он занимает на текущий момент, а также сколько решений о предоставлении жилых помещений принято за последнее время. В то же время ранее действующие Примерные правила не предоставляли гражданам указанных возможностей, хотя и декларировали, что «учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, установление очередности на получение жилой площади, а также ее распределение осуществляются под общественным контролем и с соблюдением гласности» (пункт 5 Примерных правил). Вполне отвечающие целям учета указанные принципы находили свое выражение лишь в том, что: 1) в состав общественной комиссии по жилищным вопросам, которая непосредственно рассматривает заявления граждан о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, должны были входить заместитель председателя органа местного самоуправления (председатель комиссии), представитель совета профессиональных союзов (заместитель председателя комиссии), депутаты представительного органа местного самоуправления, представители общественных организаций и трудовых коллективов; 2) перед предоставлением жилых помещений органы местного самоуправления, а также администрация предприятий и учреждений ежегодно составляют списки граждан, которым намечается предоставление жилой площади в текущем году, исходя из очередности предоставления жилых помещений, и указанные списки «вывешиваются для общего сведения» (пункт 31 Примерных правил).

Представляется, однако, что эти нормы не позволяли гражданам в полной мере осуществлять свое право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, включение в состав комиссии представителей общественности само по себе не гарантировало того, что сведения о работе этой комиссии станут «достоянием гласности». Вывешивание списка граждан, которым планируется предоставление жилого помещения, также не создавало возможностей для получения гражданином необходимой информации, так как, во-первых, в многотысячном населенном пункте не все могут знать даже о том, где именно вывешен этот список, а, во-вторых, информация, содержащаяся в нем, сама по себе не может быть сколько- нибудь полезной гражданину.

Разумеется, гражданин в силу того, что каждому гарантируется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), может потребовать предоставить ему информацию о том, какое место в списке нуждающихся в жилом помещении он занимает на данный момент. В то же время органы местного самоуправления, так же как и государственные органы, склонные к ограничительному толкованию Конституции Российской Федерации, могут отказать ему в предоставлении информации о количестве принятых решений о предоставлении жилых помещений, например, потому, что эта информация затрагивает права гражданина лишь опосредованно, но не непосредственно, либо вообще потому, что помещение органа местного самоуправления не приспособлено для его посещения гражданами, состоящими на учете.

Представляется, что в целях создания не формальных (юридических), а фактических возможностей реализации права состоять на учете нуждающихся в жилом помещении на органы, ведущие такой учет, должна быть возложена обязанность ежегодно предоставлять все сведения, о которых шла выше речь, всем гражданам, состоящим в данный момент на указанном учете. Эти сведения могут предоставляться путем их ежегодного опубликования в официальном издании муниципального образования либо путем их направления индивидуально каждому гражданину. Кроме создания реальных возможностей для реализации права состоять на учете нуждающихся, данная мера также будет способствовать устранению условий для всякого рода злоупотреблений при предоставлении жилых помещений по договору социального найма. К сожалению, современное жилищное законодательство не содержит даже тех гарантий реализации права состоять на учете

нуждающихся в жилых помещениях, которые имелись в ранее действующем законодательстве. Так, в              ст. 52 ЖК РФ все

го лишь указывается, что порядок ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, утверждается законами субъектов РФ, однако, как свидетельствует практика законотворческой деятельности субъектов РФ по данному вопросу, в этих законах также не содержится каких-нибудь гарантий реализации права состоять на учете нуждающихся в жилом помещении. Не содержится каких-либо указаний на необходимость или хотя бы целесообразность установления подобных гарантий и в Методических рекомендациях для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма,              и по предостав

лению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденных Министерством регионального развития РФ[177].

Из предшествующего изложения также можно прийти к выводу, что возникновение всех рассмотренных элементов фактического состава, необходимого для возникновения права на жилое помещение по договору социального найма, обусловлено содержанием субъективных прав, принадлежащих малоимущему гражданину, нуждающемуся в жилом помещении. Так, факт нуждаемости в жилом помещении и отнесение гражданина к числу малоимущих, порождают у него субъективное право требовать постановки его на учет нуждающихся в жилом помещении. Факт постановки на этот учет порождает у гражданина субъективное право состоять на учете, включая возможность требовать продвижения в очереди.

Теперь нам предстоит выяснить, с какого момента у гражданина, наконец, возникает возможность требовать предоставления ему жилого помещения и возникает ли такая возможность вообще.

В советский период представители науки гражданского права были практически единодушны во мнении, что право на получение жилого помещение - это абстрактная возможность каждого советского гражданина, но не принадлежащее ему субъективное право. Если некоторые авторы и пытались доказывать, что «конституционное право на жилище является субъективным правом в рамках государственно-правового (конституционного) правоотношения», а «гражданин, признанный законом нуждающимся в жилье, имеет субъективное право в рамках государственно-правового отношения требовать предоставления ему благоустроенного жилища»[178], то их аргументы выглядели несостоятельными перед основным возражением их противников, которое заключалось в следующем: «Закон обязывает компетентные государственные органы в случае, если гражданин признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, не немедленно предоставить ему жилую площадь..., а лишь принять его на учет для улучшения жилищных условий. А как показывает практика, состоять на учете человек может многие годы и даже не одно десятилетие. О каком же субъективном праве на жилище идет речь при таких условиях? В лучшем случае можно говорить лишь о субъективном праве быть принятым на учет для улучшения жилищных условий»[179].

Действительно, статья 44 Конституции СССР 1977 года, провозглашая право на жилище, в то же время устанавливала, что оно обеспечивается «...справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Иными словами, право граждан на жилище прямо ставилось в зависимость от наличия у государства возможностей по его удовлетворению. А возможности государства зависели лишь от его собственного усмотрения и не находились в сфере правового регулирования. Именно поэтому ни факт нуждаемости в улучшении жилищных условий, ни факт постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий не порождали у гражданина никакого субъективного права на предоставление жилого помещения, и именно поэтому споры, связанные с предоставлением жилых помещений, не были подведомственны судам.

В то же время логичным было бы предположить, что возникновение субъективного права на предоставление жилого помещения порождал факт наличия у государства в данный момент свободного жилого помещения, которое может быть предоставлено лицам,              занимающим определенные места

в списке нуждающихся в улучшении жилищных условий. Однако из этого предположения также логично следовал бы вывод о том, что если при распределении жилых помещений нарушена очередность, то гражданин вправе требовать признания ордера на жилое помещение недействительным, поскольку с наличием возможности у государства предоставить ему жилое помещение у него возникло и субъективное право на предоставление данного помещение, а если ордер был выдан лицу, которое стоит за ним в списке нуждающихся в улучшении жилищных условий, то тем самым это право было нарушено.

Данный вывод в принципе подтверждался и положениями ЖК РСФСР. Так, в соответствии со статьей 48 ЖК РСФСР ордер на жилое помещение мог быть признан недействительным в судебном порядке, в том числе и в случаях неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения, а также в иных случаях нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений. Однако судебная практика придала положениям данной статьи довольно парадоксальное значение, заключавшееся в том, что если гражданин считает, что при выдаче ордера на жилое помещение была нарушена очередность предоставления жилых помещений, то он не может обратиться в суд с заявлением о признании ордера недействительным, «поскольку субъективного гражданского права на указанное в ордере жилое помещение он не имеет»[180]. Интересно отметить, что данный вывод практически никем не подвергался сомнению и с принятием законов, закрепляющих возможность обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, и с принятием Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод[181], либо вообще не становился предметом исследований при характеристике права на жилище, видимо, как не заслуживающий обсуждения, как аксиома[182].

В принципе, такая ситуация была характерна для отечественной правовой науки, которая, как уже говорилось, практически никогда не признавала наличия субъективных публичных прав. В результате, однако, праву на жилище, так или иначе гарантированному советской конституцией, не корреспондировала обязанность государства обеспечивать его осуществление, и, наоборот, осуществление права на жилище целиком зависело от усмотрения государства.

В этой связи совсем не удивительно, что указанные положения Постановления Пленума Верховного Суда, которыми отрицалась возможность оспаривания гражданами неправомерных решений о предоставлении жилых помещений, были исключены только лишь Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2001 года №11 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»[183].

Однако в связи с отменой указанных положений Постановления Пленума Верховного суда в последний период действия ЖК РСФСР можно было не без оснований утверждать, что субъективное право на предоставление жилого помещения возникает из наличия следующей совокупности юридических фактов:

факт нуждаемости гражданина в жилом помещении;

факт отсутствия доходов, достаточных для самостоятельного приобретения жилого помещения;

факт постановки на учет нуждающихся в жилом помещении;

факт состояния на определенном месте в списке нуждающихся в улучшении жилищных условий;

факт наличия у государства в данный момент такого количества свободных жилых помещений, которое достаточно для обеспечения жилой площадью гражданина, состоящего на определенном месте в списке нуждающихся в улучшении жилищных условий и впереди стоящих в указанном списке граждан.

В принципе, такая же модель возникновения права на предоставление жилого помещения по договору социального найма заложена и в ныне действующем ЖК РФ с той лишь разницей, что помимо отнесения гражданина к числу нуждающихся в жилом помещении, он должен быть отнесен также и к числу малоимущих граждан. Помимо этого, предоставление жилых помещений по договорам социального найма в соответствии со статьей 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отнесено на сегодняшний день к полномочиям органов местного самоуправления, которые, как известно, не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), что в полной мере может создать впечатление того, что государство как бы устраняется от своей конституционной обязанности по предоставлению жилых помещений малоимущим и иным указанным в законе гражданам бесплатно или за разумную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). Вместе с тем в целом ряде актов Конституционного Суда за последнее время была выражена правовая позиция, в силу которой, исходя из принципа единства бюджетной системы РФ, основывающегося на взаимодействии бюджетов всех уровней, отнесение федеральным законом к какому-либо уровню бюджетной системы тех или иных полномочий в социальной сфере не освобождает Российскую Федерацию от обязанности гарантировать надлежащее осуществление этих полномочий, в том числе предусматривать их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, и в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности, в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.[184] Таким образом, в конечном итоге права граждан на получение жилого помещения по договору социального найма корреспондируют обязанностям государства, несмотря на то, что полномочия по обеспечению их реализации возложены на органы местного самоуправления.

Отсюда мы видим, что первые два элемента рассматриваемого фактического состава (нуждаемость и низкий уровень дохода) как некие объективные обстоятельства не зависят от воли государства. Факт постановки на учет нуждающихся в жилом помещении также не зависит от воли государства, поскольку принятие решения о постановке на этот учет охватывается содержанием субъективного права гражданина требовать постановки на учет и потому является обязанностью уполномоченного органа, а необоснованный отказ в постановке на указанный учет может быть обжалован в суд. Наконец, факт состояния на определенном месте в списке нуждающихся в жилом помещении также не зависит от воли государства, поскольку гражданин, состоящий на учете, вправе требовать продвижения себя в списке нуждающихся.

В то же время возникновение у государства возможностей по обеспечению жилым помещением целиком и полностью зависит от воли самого государства, а гражданин не вправе потребовать, чтобы государство приобрело какое-либо жилое помещение. Отсюда можно сделать вывод, что, несмотря на признание за гражданином субъективного публичного права на предоставление ему жилого помещения, данное субъективное право возникает только тогда, когда у государства появляется возможность обеспечить его реализацию. Такая ситуация полностью вписывается в положения статьи 44 Конституции СССР 1977 года, в которой, как мы видели, право на жилище ставилось в прямую зависимость от наличия у государства возможностей по его реализации.

Иными словами, мы вернулись к тому положению вещей,

котором писал И.А.Покровский еще в 1917 году, указывая, что «как известно, призрение бедных, сирот и т.д. считается одной из государственных забот. Но все это нынешнее призрение построено на идее милости и потому не может быть недостаточным и унизительным для тех, на кого оно распространяется. Между тем дело идет не о милости, а долге общества перед своими сочленами: каждый отдельный индивид должен получить право на свое существование»[185] (курсив мой - Е.Б.).

Такая ситуация не соответствует положениям статьи 40 Конституции РФ, которая гарантирует предоставление жилых помещений малоимущим и иным указанным в законе гражданам. При этом исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), что они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18 Конституции РФ), право на жилище не может быть поставлено в зависимость от наличия (отсутствия) у государства возможностей по его реализации. Предоставление жилых помещений малоимущим, как писал И.А.Покровский, должно стать обязанностью государства, а не его свободным усмотрением. Именно такой принцип заложен в нормах международного права, которые в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации и обладают приоритетом по отношению к ее законам. Так, например, в соответствии со статьей 25 Всеобщей декларации

U              U

прав человека[186] каждый человек имеет право на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание) который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи. Свое развитие указанные положения Всеобщей декларации прав человека получили в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах[187], в статье 11 которого говорится: «Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии».

Поэтому возникновение юридического факта, порождающего право требовать от государства предоставления жилого помещения и обязанность государства предоставить такое помещение, не должно целиком и полностью зависеть от воли государства. Конституционное право на предоставление жилого помещения бесплатно либо за доступную плату будет обеспечено лишь в том случае, когда будут предусмотрены надлежащие юридические гарантии осуществления этого права, в частности если субъективное право требования предоставления жилого помещения будет возникать в силу юридического факта, наличие которого никак не зависит от воли одной из сторон правоотношения, например, в связи с истечением определенного срока. Иными словами, в статье 60 ЖК РФ должно содержаться указание на то, что по истечении определенного срока состояния на учете нуждающихся в жилом помещении гражданин приобретает право требовать заключения с ним договора социального найма жилого помещения. Разумеется, что помимо юридических гарантий осуществления права на предоставление жилого помещения должны быть также обеспечены экономические гарантии этого права.

Следует также учитывать, что до принятия нового ЖК РФ, а также печально известного Федерального закона №122-ФЗ, которым были внесены изменения в целый ряд законодательных актов, регулирующих в том числе и жилищные отношения, правоприменительной практикой были сформулированы выводы, согласно которым право на предоставление жилого помещения по договору социального найма в определенных случаях действительно может возникать в связи с истечением определенного срока и без принятия какого-либо решения уполномоченным органом. Так, ранее правом на внеочередное предоставление жилых помещений пользовались нуждающиеся в улучшении жилищных условий судьи, причем жилое помещение должно было быть им предоставлено по истечении 6 месяцев со дня наделения их полномочиями (ст. 19 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»[188]). На сегодняшний день право на предоставление жилого помещения по договору социального найма в течение определенного срока сохранено за участковыми инспекторами милиции, которым жилое помещение должно быть предоставлено не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления их в должность. Реализуя данные нормы, суды пришли к выводу о том, что в данном случае право на жилое помещение возникает вне зависимости от состояния на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Так, например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу на решение суда первой инстанции, которым суд обязал администрацию города предоставить во внеочередном порядке участковому инспектору милиции жилое помещение на семью из трех человек с учетом нормы жилой площади, указала следующее:

«Согласно ст. 30 Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О милиции», жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется ... участковым инспекторам милиции не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Как установлено судом, истец работает в ГОВД участковым инспектором с февраля 1990 года, нуждается в улучшении жилищных условий, и поэтому суд обоснованно признал, что он имеет право на получение отдельной квартиры по установленным нормам. Судом было учтено, что ст. 30 Закона о милиции является специальной нормой, определяющей основания и порядок предоставления квартир участковым инспекторам. Поэтому доводы кассационной жалобы о том, что судом нарушен порядок распределения квартир работникам милиции, неос- новательны.»[189].

В то же время по другому аналогичному делу, в котором подлежала применению статья 19 Закона РФ «О статусе судей», также устанавливающая, что судьям предоставляются жилые помещения во внеочередном порядке в течение шести месяцев со дня наделения их полномочиями, Президиум Верховного Суда Российской Федерации указал следующее:

«При рассмотрении спора суд установил, что истец проживает с семьей в коммунальной квартире и поставлен на учет как лицо, нуждающееся в улучшении жилищных условий. Со дня постановки на учет истек шестимесячный срок, и поэтому в силу ст. 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» у истца возникло право на внеочередное получение квартиры с учетом права на дополнительную жилую площадь. Жилищным законодательством предусмотрена возможность внеочередного предоставления жилого помещения отдельным категориям граждан по основаниям, названным в ст. 37 ЖК РФ, в том числе в случаях, определенных специальным законодательством. Поэтому доводы ответчика о том, что внеочередное предоставление истцу жилого помещения нарушит права граждан, нуждающихся в первоочередном получении жилых помещений, необоснованны»[190].

Иными словами, Президиум Верховного Суда РФ в отличие от Судебной коллегии по гражданским делам признал, что право требовать предоставления жилого помещения в данном случае возникает не со дня наделения полномочиями (вступления в должность), а со дня постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. В то же время и в том, и в другом случае закон связывал возникновение права на жилое помещение с истечением шестимесячного срока именно с момента наделения полномочиями (вступления в должность), а не со дня постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Поэтому ближе к закону все-таки были доводы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, которая признала, что право на жилое помещение возникает именно в течение шести месяцев со дня наделения полномочиями (вступления в должность). Вне сомнений остается только одно: и в том, и в другом случае суды совершенно справедливо признали наличие у истцов права требовать предоставление жилого помещения, если решение о его предоставлении не было принято в течение установленного законом срока.

При этом следует отметить, что в литературе описываются случаи, когда суды удовлетворяют иски о предоставлении жилого помещения во внеочередном порядке и тем гражданам, в отношении которых закон не устанавливает никакого срока предоставления им жилых помещений.

Так, например, гражданин Г. обратился в суд с иском к администрации г. Владимира о предоставлении жилого помещения.              В обоснование иска он указал на то, что являет

ся инвалидом I группы, участником Великой Отечественной войны, состоит на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий. Однако администрация г. Владимира отказывает ему в предоставлении жилого помещения вне очереди. Администрация г. Владимира иск не признала, ссылаясь на то, что жилое помещение гражданину Г. будет предоставлено по списку лиц, имеющих право на внеочередное предоставление жилого помещения. Список составлен по дате принятия на учет, а перед гражданином Г. состоят на учете около 90 человек, обладающих аналогичной льготой. Права этих лиц не могут быть нарушены. Суд удовлетворил иск исходя из того, что субъективное право лица нарушено и подлежит восстановлению (ст. 27 Федерального закона «О ветеранах»). Администрация г. Владимира обжаловала это судебное решение, а также действия судебного пристава-исполнителя, направленные на выполнение предписания суда.              Однако вышестоящие судебные инстанции подтвердили законность и обоснованность принятого акта[191].

Комментируя данное дело, Ю. Беспалов указывает следующее: «Жилищное законодательство не признает основанием к отказу в иске наличие списка лиц - внеочередников, обладающих аналогичной льготой и своевременно не обеспеченных жилыми помещениями. Все они имеют одинаковую юридическую возможность на внеочередное получение жилого помещения. Эта возможность (субъективное право) возникает с момента принятия на учет и по их требованию должна быть реализована. Закон не связывает осуществление этого права с какими-либо обстоятельствами, кроме правового статуса лица и нуждаемости в улучшении жилищных условий». Поэтому «обязанность Российской Федерации по обеспечению инвалидов Великой Отечественной войны I группы жилым помещением вне очереди подлежит исполнению со времени постановки на учет в срок, необходимый для принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении жилья, выдачи ордера и заключения договора социального найма, и не зависит от того, в какой области (крае, республике) проживает гражданин»[192].

Таким образом, в практике имелась отчетливая тенденция к признанию права на жилище, и, в особенности, права на внеочередное предоставление жилого помещения, субъективным публичным правом[193]. Отсюда, по нашему мнению, в целях создания надлежащих гарантий реализации гражданами их права на жилище право требовать предоставление жилого помещения по договору социального найма должно во всех случаях возникать из единого фактического состава, элементами которого являются:

факт нуждаемости в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

факт отсутствия доходов, достаточных для самостоятельного приобретения гражданином жилого помещения по нормам предоставления по договору социального найма;

факт постановки на учет нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

факт истечения определенного срока состояния на данном учете.

Для некоторых категорий граждан этот срок может быть меньше, для других - больше, но все равно должен быть. Исключение должны составлять лишь не терпящие отлагательства случаи, когда в силу каких-либо причин гражданин вообще ни имеет жилого помещения и не в состоянии самостоятельно его приобрести.

Разумеется, одновременно должен быть выработан определенный механизм реализации этого права. Во-первых, должны быть четко определены источники финансирования строительства новых жилых помещений для нуждающихся в жилом помещении, и ими, по определению, не могут являться только бюджеты поселений как самый нижний структурный уровень бюджетной системы РФ (ст. 10 Бюджетного кодекса РФ), что, однако, предусмотрено в настоящее время п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[194]. Дело в том, что если право малоимущих граждан, нуждающихся в жилище, признано их конституционным правом (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ), то обязанность по его признанию, соблюдению и защите должна быть возложена именно на государство (ст. 2 Конституции РФ) и не может быть отнесена к вопросам местного значения, следовательно, источником соответствующих расходных обязательств должен быть, как минимум, бюджет субъекта РФ или федеральный бюджет. В дальнейшем можно вести речь о создании специального государственного внебюджетного фонда, аналогичного тем, которые созданы в настоящее время для обеспечения реализации иных социальных прав граждан (ст. 13 Бюджетного кодекса РФ). Во-вторых, можно также использовать зарубежный опыт в обеспечении права на предоставление жилья малоимущим гражданам. Речь идет о том, чтобы государство предоставляло жилые помещения не только за счет государственного (муниципального) жилищного фонда, то есть за счет жилых помещений, находящихся в собственности соответствующих публично-правовых образований (ч. 2 ст. 19 ЖК РФ), но и арендовало помещения в частном жилищном фонде с целью последующего их предо-

-і

ставления по договору социального найма малоимущим[195].

Именно указанный фактический состав должен порождать у гражданина субъективное право требовать принятия решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма. В свою очередь, решение о предоставлении жилого помещения является тем юридическим фактом, в силу которого публичное право гражданина на предоставление ему жилого помещения облекается в частно-правовую договорную форму, поскольку именно в силу этого решения у гражданина возникает право на конкретное жилое помещение по договору социального найма, определенного этим решением. Применяя к указанным отношениям категории гражданского права, решение о предоставлении конкретного жилого помещения следует рассматривать как акцепт, направленный на заключение договора социального найма, в то время как заявление гражданина о принятии на учет нуждающихся в жилом помещении является офертой о заключении указанного договора. В то же время указанное сравнение весьма условно, поскольку до принятия решения о предоставлении конкретного жилого помещения между гражданином, нуждающимся в жилом помещении, и государством (в лице определенного органа) существуют только публично-правовые отношения, и только с принятием данного решения указанные отношения переходят в область частного права.

Данный вывод не опровергают и положения ст. 57 ЖК РФ, в силу которой решение о предоставлении жилого помещения является всего лишь основанием для заключения договора социального найма, поскольку решение о предоставлении жилого помещения является основанием возникновения договора социального найма, а само по себе заключение письменного договора социального найма лишь оформляет уже возникшие отношения[196]. Данный вывод следует хотя бы из того, что если же мы попытаемся сопоставить содержание права лица, в отношении которого принято решение о предоставлении жилого помещения, с содержанием права нанимателя по договору социального найма (ст. 671 ГК и ст. 60 ЖК РФ), то увидим полное их тождество. Действительно, по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем. Следовательно, нанимателю принадлежит право требовать от наймодателя предоставления ему жилого помещения. Наймодателем в данном случае является сам собственник жилого помещения (т.е. муниципальное образование в лице уполномоченного органа) либо управомоченное собственником жилого помещения лицо (жилищно-эксплуатационная организация), причем и в том и в другом случае, как было ранее указано, обязанность наймодателя предоставить жилое помещение нанимателю возникает именно с момента принятия решения о предоставлении жилого помещения, поскольку по сути оно принято вышестоящим по отношению к этому наймодателю органом. Иными словами с принятием решения о предоставлении жилого помещения все существенные условия договора социального найма жилого помещения становятся определенными, а потому и договор социального найма должен признаваться заключенным (статья 432 ГК). Договор социального найма не является отдельным элементом фактического состава, в силу которого возникает «социальное жилищное правоотношение»[197]. Напротив, договор социального найма жилого помещения и есть само это социальное жилищное правоотношение, которое возникает при наличии всех рассмотренных выше элементов фактического состава.

Другим доводом, который зачастую используется для обоснования необходимости наличия такого самостоятельного юридического факта как заключение договора социального найма жилого помещения, является то, что именно в договоре социального найма жилого помещения должны указываться конкретные условия пользования жилым помещением[198]. Однако, следует отметить, что в отличие от договора коммерческого найма жилого помещения, нормы ГК о котором дают сторонам довольно большую меру свободы в формулировании его условий, практически все нормы о договоре социального найма жилого помещения сформулированы императивным образом и не дают сторонам никаких возможностей для его дополнения новыми не предусмотренными законом и иными правовыми актами условиями.

Так, права и обязанности сторон по договору социального найма достаточно подробно определяются главой 8 ЖК РФ и детализируются в Правилах пользования жилыми помещениями и Типовом договоре социального найма. Размер платы за жилое помещение по договору социального найма определяется органом местного самоуправления (ст. 156 ЖК РФ). Это объясняется тем, что, как уже неоднократно указывалось, права нанимателя по договору социального найма являются непосредственной формой реализации конституционного права малоимущих и иных указанных в законе граждан на получение жилища бесплатно либо за разумную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). Из этого следует, что тождественность содержания прав всех нанимателей по договору социального найма обусловлена нормами самой Конституции РФ, которая гарантирует действие прав и свобод на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 6), закрепляет принцип равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19), а также провозглашает возможность регулирования и ограничения прав граждан только законом, а не актами локального регулирования или договором (ч. 3 ст. 55, п. «в» ст. 71). Данные положения позволяют прийти к выводу об особом характере договора социального найма, который практически полностью исключает принцип свободы договора при формулировании его условий.

Все вышеизложенное действительно свидетельствует в пользу того, что хотя действующее законодательство и предусматривает обязательное заключение письменного договора социального найма жилого помещения (ст. 57 ЖК РФ), в действительности отношения по данному договору возникают именно с момента принятия решения о предоставлении жилого помещения, а письменный договор лишь оформляет фактически сложившиеся отношения.

Поэтому в настоящее время правоотношения по договору социального найма жилого помещения по общему правилу возникают из фактического состава, элементами которого являются:

факт нуждаемости в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

факт отсутствия доходов, позволяющих самостоятельно приобрести жилое помещение по нормам предоставления по договору социального найма;

факт отнесения гражданина к числу малоимущих граждан решением органа местного самоуправления;

факт принятия решения органом местного самоуправления о постановке на учет нуждающихся в жилом помещении;

факт наличия в соответствующем жилищном фонде такого количества свободных жилых помещений, которого достаточно для обеспечения жилой площадью гражданина, состоящего на определенном месте в списке нуждающихся в жилом помещении;

принятие уполномоченным органом решения о предоставлении жилого помещения.

Однако поскольку, как указывалось ранее, право граждан на предоставление жилых помещений не должно ставиться в зависимость от усмотрения государства, а также во избежание излишней усложненности рассматриваемого фактического состава его элементы должны выглядеть следующим образом:

факт нуждаемости в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

факт отсутствия доходов, позволяющих самостоятельно приобрести жилое помещение по нормам предоставления по договору социального найма;

факт постановки на учет нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма;

факт истечения определенного срока состояния на учете нуждающихся в жилом помещении.

Именно данные элементы необходимы и достаточны для того, чтобы у гражданина возникло право требования принятия решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма и заключения с ним соответствующего договора.