Глава 1. КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ РОССИИ

Избирательные комиссии - коллегиальные органы, формируемые в соответствии с российским законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов и референдумов.

ЦИК России, в соответствии Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - независимый коллегиальный федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов, действующий на постоянной основе и являющийся юридическим лицом (ст.21, п.1, 2, 8; ст.20, п.12).

ЦИК России состоит из 15 членов с правом решающего голоса. Комиссия принимает решения по основным вопросам своей компетенции на заседаниях, большинством от установленной численности либо от числа присутствующих членов (в зависимости от характера вопроса). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе, срок ее полномочий - пять лет.

Полномочия ЦИК России, кроме того, устанавливаются Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», «О политических партиях» и др.

В компетенцию ЦИК входит:

осуществление контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет»;

оказание правовой, методической и организационно-технической помощи комиссиям;

установление нормативов, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы;

рассмотрение жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принятие по указанным жалобам (заявлениям) мотивированных решений.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСы России) — действуют на постоянной основе, участвуют в организации федеральных выборов, организуют региональные выборы (выборы депутатов законодательных органов).

Территориальные избирательные комиссии — действуют на постоянной основе, формируются на территории городов и районов, участвуют в организации федеральных и региональных выборов, на них могут возлагаться полномочия избирательных комиссий муниципальных образований.

Избирательные комиссии муниципальных образований — действуют на постоянной основе, формируются на территории муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения). Организуют выборы в органы местного самоуправления (муниципальные выборы), местные референдумы и голосования. На них могут возлагаться полномочия территориальных избирательных комиссий.

Окружные избирательные комиссии — формируются незадолго до начала избирательной компании при проведении выборов депутатов представительного органа по одномандатным или многомандатным избирательным округам на срок полномочий представительного органа, участвуют в проведении выборов депутатов регионального или местного уровня, проводимых по мажоритарной или смешанной избирательной системе. Окружная комиссия может не формироваться, если ее полномочия возлагаются на комиссию другого уровня.

Участковые избирательные комиссии с 1 ноября 2012 года приобрели статус постоянно действующих комиссий в течение всего срока их полномочий, установленного п. 2 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. 02.07.2013), теперь они формируются сроком на 5 лет (обычно примерно за месяц до дня голосования) на территориях избирательных участков при проведении выборов любого уровня, их полномочия истекают не ранее, чем через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума.

А.В.Иванченко считает систему избирательных комиссий государственно-общественной структурой, высшие уровни которой являются государственными органами, а остальные - представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны[1]. Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция и властные полномочия не оставляют сомнений в их публично-властной природе независимо от того, работают ли они на постоянной основе или нет. По справедливому замечанию А.С. Автономова, избирательные органы во всем мире создаются таким образом, чтобы они могли функционировать достаточно независимо от других государственных органов[2]. Следует отметить, что из 1, 5 миллиона членов избирательных комиссий, только 5 тысяч человек работают на постоянной основе. Избирательные комиссии представляют собой особый вид публичновластных органов, составляющих единую систему. При этом ЦИК России входит в систему федеральных государственных органов, региональные и территориальные избирательные комиссии - в систему региональных государственных органов, комиссии муниципальных образований - в систему муниципальных органов[3].

Деятельность избирательных комиссий осуществляется через различные организационные и правовые формы. Важнейшей формой объективации их деятельности является издание правовых актов в которых выражается коллективная воля членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Пункт 3 статьи 3 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» устанавливает, что «нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации принимаются в целях обеспечения единообразного применения настоящего Федерального конституционного закона, федеральных законов при подготовке и проведении референдума».

В соответствии с пунктом 13 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпунктом 3 статьи 19 Федерального закона Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК России наделена полномочиями принимать инструкции по вопросам единообразного применения федеральных законов о выборах.

Пункт 3 статьи 25 Федерального Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает право ЦИК принимать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения настоящего Федерального закона.

Акты избирательных комиссий обязательны к исполнению всеми субъектами избирательного и референдумного процесса (ст. 10 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях), не подлежат государственной регистрации, не могут быть отменены законодательными и исполнительными органами власти, а могут быть оспорены только в вышестоящей комиссии либо в суде.

Правотворчество избирательных комиссий является формой реализации их законодательной компетенции и важнейшей гарантией избирательных прав граждан[4].

Осуществляя правотворческую деятельность, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации создают необходимую нормативную базу, а также соответствующие предпосылки и условия для применения форм прямой демократии, реализуя имеющиеся нормы законодателя, дополняя и конкретизируя их в своих нормативных актах[5].

Избирательные комиссии субъектов РФ для реализации своих полномочий принимают правовые акты, именуемые, как правило, «решения»[6]. Решения избирательной комиссии субъекта РФ, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий. Решения ИКСа, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума[7].

Вместе с тем, следует отметить, что в законодательстве исчерпывающим образом не определен общий перечень правовых актов избирательных комиссий. Комиссиями принимаются правовые акты, имеющие различные формы и юридическую силу. Среди них: постановления, решения, инструкции, положения, заключения, разъяснения, правила, методические рекомендации и т.п.

По характеру предписаний правовые акты Комиссии подразделяются на нормативные и ненормативные (правоприменительные).

Нормативные правовые акты ЦИК России содержат общеобязательные правила (нормы права), действие которых не ограничивается однократным применением и регулируют общественные отношения, связанные с выборами органов государственной власти и органов местного самоуправления[8]. Нормативный характер, в частности, имеют: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 19/137-4 «О Положении об обеспечении безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 7 августа 2003 г. г. (в ред. от 27 сентября 2006 г.) № 20/144-4 «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 49/463-4 «Об утверждении Инструкции по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой на комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 февраля 2007 г. (в ред. от 19 ноября 2008 г.) «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. (в ред. от 6 июля 2007 г.) № 4/24-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности политической партии, ее регионального отделения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 мая 2007 г. № 6/53-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности кандидатов о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов Президента Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 июня 2007 г.

Нормативные акты ЦИК РФ не вводят новых избирательных процедур. Их принятие, в основном, направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразного применения. На этом основании Р.Т. Бикта- гиров и О.Ю. Вельяшев не признают за актами избирательных комиссий публично-властного характера[9].

Но так ли здесь все однозначно?

Академик О.Е. Кутафин считал, что в тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК принимает акты, содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер[10]. В этом случае никаких вопросов по поводу нормативности этих актов не возникает. Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 6 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», ЦИК России устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума в части, не урегулированной федеральными законами. Принятие некоторых нормативных правовых актов ЦИК России предусмотрено пунктом 11 статьи 16, пунктом 7 статьи 57, пунктами 14 и 15 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено издание ЦИК России более тридцати нормативных правовых актов, устанавливающих порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов, порядок использования технических средств подсчета голосов, порядок электронного голосования и др .

Специфика нормотворческой деятельности ЦИК России заключается в том, что согласно пункту 13 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 6 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации для вступления в силу нормативных актов ЦИК России их государственная регистрация не требуется. Вместе с тем, большинство нормативных правовых актов ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации прямо или косвенно затрагивает права и свободы граждан. Процедура государственной регистрации, по мнению некоторых исследователей, могла бы способствовать не только повышению качества нормативных правовых актов избирательных комиссий, но и содействовать более полной реализации прав и свобод участников избирательного процесса[11].

Кроме того, следует выделить нормативно-технические акты, издаваемые ЦИК России. Например, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о нормативах технологического оборудования избирательных комиссий (кабины для голосования, ящики для голосования), о нормативах изготовления и способах защиты избирательных документов, о форме списков избирателей, о форме удостоверений членов избирательных комиссий, об образцах печатей.

Большая часть актов комиссий носит правоприменительный характер, поскольку избирательные комиссии являются, в первую очередь, правоприменительными органами. Правоприменительная деятельность избирательных комиссий подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан. Среди правоприменительных актов ЦИК России следует выделить акты нормативного толкования (т.н. интерпретационные акты). Данные акты не создают новых норм права. Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации. По мнению С.С.Алексеева, «толкование - необходимый, обязательный элемент при реализации права», необязательно связанный с недостатками или неясностями закона»[12].

В юридической литературе отмечается, что правоприменительное толкование зачастую оказывается важнейшим, а иногда - практически единственным, средством приспособления закона к бесконечно возникающим и динамично развивающимся общественным отношениям. Правоприменительное толкование есть осуществляемая в связи с правоприменением и выражающаяся в особых актах познавательная и интерпретационная деятельность органов государства, управомоченных общественных объединений, должностных лиц и граждан, призванная аргументировать и обосновывать решение юридических дел, обеспечивать внутреннюю согласованность действующего законодательства, единообразие и стабильность юридической практики[13].

Ненормативные правоинтерпретационные акты, обладающие признаками нормативности, но не являющиеся нормативными правовыми актами, в силу присущих им признаков нормативности могут фиксировать правовые модели обстоятельств, с наступлением которых связываются правовые последствия, способами, аналогичными нормативным правовым актам: непосредственно, путем закрепления общих признаков таких обстоятельств, посредством отсылки к нормативным актам (как правовым, так и неправовым) и ненормативным (как правовым, так и неправовым) и закреплением возможности использования аналогии. В определенных случаях ненормативные правовые акты могут, восполняя пробелы или недостаточную конкретизацию в законодательстве, устанавливать права и обязанности, не предусмотренные нормами права[14].

Акты официального толкования, обладающие признаками нормативных правовых актов, отличаются от нормативных правовых актов тем, что они имеют разные цели в механизме правового регулирования (нормативные правовые акты направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; акты толкования - на раскрытие смысла, который законодатель вложил в норму (толкование ничего нового к содержанию толкуемых норм не прибавляет; понимание правовой нормы, полученное при толковании, было заложено законодателем, охватывается смыслом нормы).

Но в большинстве случаев акты легального толкования нормативного характера, не являющиеся нормативными правовыми актами, разъясняют положения закона о правовых моделях фактических обстоятельств, являющихся основаниями возникновения, изменения или прекращения правоотношения.

Примерами актов нормативного толкования служат: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21 сентября 1999 г. № 15/114-3 «О Разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 марта 2007 г. № 203/1272-4 «О Разъяснении порядка применения пункта 1.1., подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 51/432-5 «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» и ряд других актов-разъяснений. Разъяснения, не создавая новых норм права, вместе с тем, обеспечивают единообразное применение федеральных законов.

Особый вид актов толкования образуют акты методического характера. К ним относятся: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 07 апреля 2005 г. № 142/975-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и созданных при них контрольно-ревизионных служб по проведению проверок использования бюджетных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума для подготовки и проведения федеральных выборов и референдумов», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 марта 2006 г. № 174/1121-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24 мая 2006 г. № 176/1131-4 (в ред. от 12 октября 2007 г.) «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» и др. Методические рекомендации утверждаются постановлениями или протоколами заседаний Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Несмотря на рекомендательный характер данных документов, предполагающий рекомендуемый вариант поведения субъектов права, Методические рекомендации официально разъясняют избирательное законодательство и обеспечивают его единообразное применение.

Подготовка проектов постановлений, инструкций и иных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществляется Аппаратом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура рассмотрения проектов нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации описана в статьях 45-46 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 июня 1995 г. (в ред. от 10 декабря 2008 г.) № 7/46-II .

При рассмотрении проекта постановления ЦИК России проводит обсуждение. На голосование ставятся поправки, внесенные только членами Комиссии. После голосования поправок проект постановления принимается в целом. При рассмотрении проекта постановления Комиссия вправе: принять постановление, в том числе с поправками, внесенными в ходе его обсуждения; принять постановление за основу с последующей его доработкой и повторным рассмотрением; отложить обсуждение проекта постановления; отклонить проект постановления.

Часть 2 статьи 9 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляет положение, что нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Все нормативные акты, а также иные решения ЦИК России публикуются в официальном печатном органе ЦИК России - «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». В статье 47 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содержится предписание о необходимости передачи нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в средства массовой информации и размещения указанных актов на Интернет-сайте Комиссии.

ЦИК России в пределах своей компетенции принимает постановления, определяющие статус участников избирательного процесса (индивидуальные акты). Правоприменительные постановления могут также приниматься по вопросам проведения мероприятий, финансирования, по другим текущим вопросам. Некоторые постановления и их отдельные положения носят рекомендательный и оценочный характер, имеют место акты-обращения, отдельные акты имеют внутриведомственный характер. Комиссия принимает решения по жалобам на решения, действия, бездействия нижестоящих комиссий.

В законодательстве и Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отсутствуют виды нормативных правовых актов, которые может принимать Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Несмотря на то, что избирательные комиссии не входят в систему органов исполнительной власти, на основе сопоставления наименований нормативных правовых актов органов исполнительной власти и избирательных органов представляется важным уточнить виды принимаемых избирательными комиссиями нормативных правовых актов. В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 17 марта 2009 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» определено, что федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Среди правоприменительных актов Комиссии наибольшее значение имеют акты, выражающие волеизъявление избирательного корпуса - постановления об определении результатов выборов15 и референдумов, принимаемые в соответствии с протоколами о результатах выборов, референдумов. Протоколы Комиссии и сводные таблицы являются правовыми актами информационного характера, они основываются на протоколах нижестоящих комиссий и в свою очередь, являются информационно-правовой основой постановлений об определении результатов. Эти акты легитимируют волеизъявление избирателей. Они официально публикуются и являются общеобязательными в отношении избрания на должность, распределения мандатов, определения результатов референдума. Судебная отмена таких актов может повлечь признание результатов выборов или референдума недействительными, если невозможно установить волеизъявление (либо действительную волю) избирателей.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Решения и акты, принимаемые Комиссией в пределах её компетенции, обязательны для других участников избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях).

Помимо этого, Центризбирком РФ наделен правом издавать акты, рекомендующие определенные модели правового

15 ~ Постановление ЦИК РФ от 5 апреля 2000 года № 98/1110-3 «О результатах выборов Президента РФ» //Вестник ЦИК РФ, 2000, № 13 (103), с. 66 регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации. Так, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подготовлено более десяти модельных законов, на базе которых представительные органы государственной власти субъектов Федерации получили возможность разработать и принять законы, соответствующие современному уровню демократических представлений об организации и проведении выборов. Причем особенностью модельных законов является их комплексный характер, который обеспечивает практически полное и, что очень важно, внутренне согласованное правовое регулирование. Несмотря на то, что они не имеют императивного значения, следует отметить их заметную вспомогательно-интеллектуальную роль в нормативном регулировании избирательных правил и процедур. модельный закон - это акт рекомендательного характера, выполняющий нормативно-консолидирующую роль в законодательстве и дающий нормативную ориентацию для последующего законодательства; основной функцией модельного акта является определение вектора развития общего и отраслевого правового регулирования[15]. Так, рабочей группой ЦИК России 27 сентября 2012 года разработан модельный закон субъекта Российской Федерации «О порядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» [16].

Избирательные комиссии субъектов федерации также вправе принимать нормативные подзаконные акты. Так, в соответствии с положениями ст. 10, ст. 11 Областного закона «Об Избирательной комиссии Ростовской области», избирательная комиссия Ростовской области наделена правом издавать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения законов Ростовской области, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов и референдумов разного уровня. В целях обеспечения правильного и единообразного применения областных законов ИКСом разрабатываются акты локального характера, обязательные не только для нижестоящих избирательных комиссий, но и для органов государственной власти, органов местного самоуправления общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Например, для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Ростовской области четвертого созыва Облизбиркомом было разработано и принято более сорока нормативных инструкций, а для организации и проведения выборов глав и депутатов представительных органов муниципальных образований, прошедших в 2009-2010 годах, Облизбиркомом было разработано и принято более семидесяти инструкций и нормативных актов. Инструкции Избирательной комиссии детально регламентируют важные и спорные избирательные процедуры, предусмотренные избирательным законодательством, в числе которых:

-рекомендации о порядке приема избирательными комиссиями документов от инициаторов выдвижения кандидатов на выборные должности;

-порядок изготовления, контроля за изготовлением и передачи избирательным комиссиям бюллетеней для голосования;

-о рабочей группе Избирательной комиссии Ростовской области по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан в ходе избирательной кампании;

-формы учета объема стоимости эфирного времени и печатной площади, предоставляемых зарегистрированным кандидатам в период избирательной кампании[17].

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» и принятому в его исполнение Постановлению

Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», приказам Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации» и от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Развитие правовой основы организации выборов происходит в направлении принятия многочисленных нормативных правовых актов, в том числе органами исполнительной власти и избирательными комиссиями, что приводит в ряде случаев - вместо гармонизации и разумной унификации регулирования избирательного процесса - к появлению нежелательной правовой рассогласованности и дисбалансу[18], коллизиям и пробелам правового регулирования избирательных отношений[19]. «Чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов»[20] , писал 100 лет назад русский государствовед Лазаревский Н.И. Зарубежные исследователи давно подметили данное явление, назвав его «волчьими дырами»[21] . Чем конкретнее закон, тем легче обходить законные ограничения, формально не нарушая их, но, по сути, ущемляя содержание избирательных прав граждан, что препятствует достижению конституционных целей Российского государства. В качестве примера можно назвать регулирование вопросов, связанных с недопущением использования кандидатами преимуществ должностного (служебного) положения. Практически, во всех случаях, очевидно, что кандидат, имеющий административный ресурс, находится в «неравном» положении с другими кандидатами.

Решая подобные многочисленные проблемы ЦИК иногда вообще не заботится о форме, когда выражает свою позицию в форме выписок из протоколов заседаний Комиссии либо приложений к ним. Вряд ли такая практика является обоснованной и целесообразной, тем более, что это лишний раз ставит под сомнение нормативный характер актов избирательных комиссий.

Отметим, что несбалансированность формы и содержания - проблема, актуальная не только для решений Центральной избирательной комиссии РФ, но и для многих подзаконных и законодательных актов других органов власти и должностных лиц.

Существующее законодательное регулирование нормотворческой деятельности и практика его реализации не являются удовлетворительными, в связи с чем был Министерством юстиции России был в 2014 году разработан проект закона о нормативных актах23.

К основным причинам нарушений избирательных прав относят и крайнюю нестабильность российского избирательного законодательства, когда каждые федеральные, региональные и местные выборы проходят в соответствии с новыми правилами. Большое количество противоречивых, не вполне вписывающихся в сложившуюся систему российского законодательства норм, часто корректируемых органами судебной власти, не создают необходимых юридических гарантий, не способствуют эффективному противодействию названным нарушениям и не позволяют обеспечить оперативную, полную защиту избирательных прав граждан24.

23 ~ http://minjust.ru/ru/node/U6235

24 ~ См.: Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации.-М., 2003. С.6-7.

Действительно, нормативные акты ЦИК недостаточно четко вписываются в классическую схему нормативных актов[22], обязательность актов толкования избирательных

комиссий также оспаривается[23]. Но это только дезориентирует граждан и правоприменителей и принижает роль избирательных комиссий в системе юридических гарантий избирательных прав граждан. Тогда как законодатель определяет им центральное место в системе организации выборов.

Следует искать пути решения проблемы нетипичности актов избирательных комиссий, не ставя под сомнение значимость их деятельности.

Конечно же, оптимальный способ - внести соответствующие изменения в законодательство, наделив Центральную избирательную комиссию и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации полномочиями по официальному толкованию избирательного законодательства, упорядочить процесс подготовки и издания ими нормативных актов[24].

Но, прежде всего, необходимо провести системное исследование форм и содержания актов избирательных комиссий, выполняемых ими функций в организации избирательного процесса.

Наша работа является одной из попыток научного осмысления и практического решения вопроса о роли актов избирательных комиссий в защите избирательных прав граждан Российской Федерации.

В юридической науке издавна предпринимались попытки охарактеризовать нетипичные правовые явления, объективирующие нормативно-правовые, интерпретационные предписания, а также предписания, фиксирующие критерии единообразного правоприменения. Одной из теоретических находок была научная конструкция «правоположение», под которой понимались поднормативные средства юридического воздействия на общественные отношения, которые могут быть праворазъяснительными, правоконкретизирующими, а также направленными на преодоление пробелов в праве[25].

В настоящее время понятие «правоположение» заменяется понятием «правовая позиция».

Категория «правовая позиция» впервые появилась в Законе РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном Суде РСФСР» в котором было установлено, что решения Конституционного Суда в соответствии с точным смыслом Конституции «выражают правовую позицию судей, свободную от соображений практической целесообразности и политических склонностей» (Ст.6, ч.4).

Так, Н.В. Витрук понимал под правовой позицией Конституционного Суда «правовые выводы и представления Конституционного Суда как результат толкования (интерпретации) Конституционным Судом духа и буквы Конституции РФ и истолкования им конституционного смысла (аспектов) положений отраслевых (текущих) законов и других нормативных актов в пределах компетенции Конституционного Суда, которые снимают неопределенность в конкретных конституционно-правовых ситуациях и служат правовым основанием итоговых решений (постановлений) Конституционного Суда»[26].

Н.С. Бондарь рассматривает их в качестве аргументированных, получающих обоснование в процедуре конституционного правосудия нормативно-доктринальных выводов, установок и оценок по вопросам права в рамках решения Конституционного Суда, принятого по итогам рассмотрения конкретного дела[27].

С.Н. Маврин считает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации нетрадиционным источником российского права, которые не являясь в чистом виде ни нормами права, ни судебным прецедентом, представляют собой самостоятельный элемент современной правовой материи, правовые явления особого рода, которые обладают надотраслевым праворегулирующим потенциалом, позволяющим им вполне обоснованно претендовать на самостоятельную роль в системе российского права[28].

В юридической науке и правоприменительной практике достаточно широко исследованы вопросы, связанные с правовыми позициями органов конституционной юстиции[29], судов общей[30] и арбитражной юрисдикции[31],Международного суда ООН[32], Европейского суда по правам человека[33], иных правоприменительных органов[34].

По мнению В.М. Баранова и В.Г. Степанкова «правовая позиция относится к разряду общетеоретических понятий, которое не только может, но и должно быть распространено на гораздо более широкий круг юридических явлений»[35], к которым по нашему убеждению, относятся и решения избирательных комиссий.

Правовые позиции избирательных комиссий представляют собой объективно существующее правовое явление, обусловленное неопределенностью содержания правовой нормы, допускающее возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, что может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона. На это обстоятельство обращает внимание и Конституционный Суд РФ в связи с деятельностью законодателя: федеральный законодатель при принятии решений должен руководствоваться общеправовым критерием определенности, ясности, недвусмысленности принимаемых правовых норм. Данные принципы вытекают из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правопримени- телями[36].

Действительно, правоприменительное толкование выступает технико-юридическим средством перехода правовой неопределенности в правовую определенность. В тех случаях, когда законодатель не считает необходимым в силу каких-либо обстоятельств детализировать правовое регулирование с помощью правовых предписаний, он тем самым заранее полагается на усмотрение правоприменителя. Это элемент гибкости правового регулирования, в основе которой лежит переход от неопределенности к определенности в связи с применением правовой нормы.

Правоприменительное усмотрение приходит на помощь и в случаях наличия пробелов в праве, коллизий между правовыми нормами. Еще одним из способов преодоления неопределенности в праве выступает его конкретизация[37] .

Пути правотворческой конкретизации наиболее точно, на наш взгляд, показал А. Ф. Черданцев. Прежде всего есть логическая конкретизация, которая в первом случае вызвана «незаконченностью правового регламентирования тех или иных отношений в ситуации, когда издается одна или ряд норм, регулирующих те или иные отношения, но юридическое регламентирование с их помощью не закончено. Многие стороны, — подчеркивает автор, — сознательно не регламентированы. Их регулирование отнесено к компетенции других органов или другим органам делегировано[38].

По мнению А.В. Гриневой, под правовой позицией вообще следует понимать оценку правовой реальности, систему правовых аргументов, лежащих в основе законотворческой, судебной и иной правоприменительной деятельности. С ее точки зрения, это логико-языковая конструкция, выражающая отношение субъекта к правовым явлениям и процессам[39].

Избирательные комиссии, реализуя законы о выборах и референдумах, о политических партиях, средствах массовой информации и др., принятые органами законодательной власти, сталкиваясь с многочисленными их нарушениями, первыми обнаруживают пробелы в правовом регулировании[40]. С учетом этого, обеспечивая законность, избирательные комиссии направляют свое правотворчество на разрешение конфликтов, порождаемых некачественным законодательством; на защиту и восстановление нарушенных (опять же по причинам несовершенства законодательства, т.е. результатов правотворческой деятельности законодателей) прав граждан и других участников избирательного процесса, в том числе и в суде, который теперь уже совместно с избирательными комиссиями осуществляет судебное правотворчество; на принятие решений, обеспечивающих восполнение пробелов в избирательном законодательстве.

В работе ЦИК и избирательных комиссий субъектов России сложилась практика систематического обобщения опыта проведенных избирательных кампаний. Такому обобщению подвергаются прежде всего материалы, свидетельствующие о нарушениях законности в ходе выборов теми или иными участниками избирательного процесса. Необходимость таких обобщений является очевидной. По итогам таких обобщений принимаются решения избирательных комиссий, которые адресуются всем нижестоящим избирательным комиссиям с целью учета ими накопленного опыта толкования норм избирательного законодательства при решении конкретных дел.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, анализируя практику работы нижестоящих избирательных комиссий и результаты судебных разбирательств, возникающих по жалобам на действия этих комиссий, не только осуществляют при этом свои контрольные полномочия по отношению к указанным выше комиссиям, но и используют эти обобщения в своей правотворческой деятельности, повышая качество принимаемых решений.

Изложенное обусловливает необходимость проведения имеющего практическую значимость научного исследования по заявленной проблематике.

В действующем законодательстве можно увидеть законодательно закрепленную возможность формировать и закреплять правовые позиции ЦИК РФ, являющиеся, в том числе и элементом профессионального сознания, сформированным на основе практики.

Например, Статья 74. Использование ГАС «Выборы» при проведении выборов, референдума (в ред. Федерального

закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)[41]

1. При подготовке и проведении выборов, референдума, а также для осуществления иных полномочий комиссий по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации используется только ГАС «Выборы» в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами. Требования к ГАС «Выборы» и к ее эксплуатации и развитию определяются федеральным законом, а в части, не урегулированной федеральным законом, - Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Ввод в ГАС «Выборы» данных, содержащихся в протоколах комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, является обязательным. Ввод в ГАС «Выборы» данных об итогах голосования, о результатах выборов осуществляется в порядке, определенном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Статья 64. Порядок голосования

14. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте. При этом учитываются голоса избирателей, участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования. Порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума до урегулирования этого вопроса федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

15. При проведении выборов, референдума вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование. Решение о проведении электронного голосования принимается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Порядок электронного голосования, подсчета голосов избирателей, участников референдума и установления итогов голосования на избирательном участке, участке референдума, форма протокола участковой комиссии об итогах голосования, а также особенности установления вышестоящими комиссиями итогов голосования и определения результатов выборов, референдума с учетом итогов электронного голосования устанавливаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Статья 68. Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией

35. Порядок использования технических средств подсчета голосов, комплексов для электронного голосования, технической системы передачи информации, порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах, референдуме, в том числе переданных по техническим каналам связи в электронном виде данных протокола об итогах голосования, устанавливаются федеральным законом, а в части, не урегулированной федеральным законом, - Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

36. При проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, а также при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума в муниципальном районе и городском округе данные протоколов участковых комиссий об итогах голосования размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, определяемом Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Если ЦИК России установила несоответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 этого Федерального конституционного закона, она мотивирует это в своем заключении, которое утверждается решением ЦИК России (части 13 и 16 статьи 15).

Например, Постановление ЦИК России от 13.04.2012 N 118/917-6 «О заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросу: «Поддерживаете ли вы присоединение России ко Всемирной торговой организации на условиях и обязательствах в соответствии с Протоколом, подписанным 16 декабря 2011 года?», предлагаемому для вынесения на референдум Российской Федерации»[42].

Осуществляя проверку первого вопроса референдума, ЦИК России установила, и в своем Постановлении высказала свою правовую позицию о том, что «вопреки требованиям названного Федерального конституционного закона вопрос сформулирован в виде составленного в общих выражениях предложения, а используемое в указанном вопросе понятие «всенародное широкое публичное обсуждение» не имеет определенного, исключающего множественное толкование содержания».

Эта правовая позиция была подтверждена и процитирована в Решении Верховного Суда РФ от 12.09.2012 по делу N АКПИ12-1128[43], Определении Верховного Суда РФ от

20.09.2012 N АПЛ12-499[44].

Возможно, наличие правовых позиций ЦИК РФ, было предусмотрено в ранее действовавшей редакции ч. 1 ст. 259 ГПК РФ и п. 10 ст. 75 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. ЦИК РФ имела право обратиться в Верховный Суд РФ в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения избирательных прав граждан, касаются значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, а Верховный Суд РФ был обязан рассмотреть обращение в качестве суда первой инстанции.

В силу отсутствия нормативной определенности оснований для обращения в ВС РФ, именно ЦИК РФ могла самостоятельно определить, основываясь на профессиональном сознании и практике своей деятельности и деятельности подчиненных ИЦ, какие нарушения избирательных прав граждан, касаются значительного числа граждан, и что значит значительное число; какие иные обстоятельства позволят определить нарушение как приобретшее особое общественное значение.

Конституционность этой нормы была проверена Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П где рассматриваемое положение ГПК РФ и избирательного закона было признано не соответствующим ч. 1 ст. 19, ч. ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 1 ст. 47, ст. 118, ч. 1 ст. 120 и ч. 3 ст. 123 Конституции РФ[45].

Постановление ЦИК России от 25.05.2011 N 12/130-6 (ред. от 12.09.2012) «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет»[46] и сформулированные им правовые позиции об официальном опубликовании и возложения на избирательные комиссии муниципальных образований соответствующих обязанностей по своевременному информированию заинтересованных лиц были использованы в Определениях Санкт-Петербургского городского суда от 08.09.2011 N 33-13753/11, от 29.08.2011 N 13341.

Сформулированные правовые позиции ЦИК РФ в порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации»[47] стали основой и использовались в актах нижестоящих ИК:

Постановление Избирательной комиссии Пермского края от 29.04.2013 N 105/04-2 «Об утверждении Программы обучения организаторов выборов, участников избирательного процесса на 2013 год»; Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл от 26.01.2012 N 26/122 «О перечне избирательных участков, на которых будут использоваться комплексы для электронного голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года»; Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 13.10.2011 N 11/100-6 «Об использовании на территории Республики Хакасия при голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва технических средств подсчета голосов - комплексов для электронного голосования» (вместе с «Перечнем избирательных участков в Республике Хакасия, на которых будут использоваться комплексы для электронного голосования при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва»)[48]; Постановление Избирательной комиссии Томской области от 08.09.2011 N 70/412 “О Рабочей группе по организации использования комплекса обработки избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва на территории Томской области 4 декабря 2011 года”, постановление Избирательной комиссии Томской области от 17.10.2011 N 82/517 “Об использовании технических средств подсчета голосов комплексов обработки избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва”[49].

Сформулированные ЦИК России правовые позиции об официальном опубликовании и возложения на избирательные комиссии муниципальных образований соответствующих обязанностей по своевременному информированию заинтересованных лиц были использованы в Определениях Санкт-Петербургского городского суда от 08.09.2011 N 33- 13753/11, от 29.08.2011 N 13341 стали основой и использовались в актах нижестоящих ИК: Постановление Избирательной комиссии Пермского края от 29.04.2013 N 105/04-2 «Об утверждении Программы обучения организаторов выборов, участников избирательного процесса на 2013 год»; Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл от 26.01.2012 N 26/122 «О перечне избирательных участков, на которых будут использоваться комплексы для электронного голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года»; Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 13.10.2011 N 11/100-6 «Об использовании на территории Республики Хакасия при голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва технических средств подсчета голосов - комплексов для электронного голосования» (вместе с «Перечнем избирательных участков в Республике Хакасия, на которых будут использоваться комплексы для электронного голосования при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва»)[50]; Постановление Избирательной комиссии РК от 23.01.2012 N 44/230-5 «Об определении перечня избирательных участков, на которых при проведении выборов Президента Российской Федерации будут использоваться комплексы для электронного голосования»[51], постановление Избирательной комиссии Томской области от 13.09.2012 N 126/794 «О Рабочем блокноте члена участковой избирательной комиссии»[52].

Сформулированные во временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума[53] правовые позиции ЦИК РФ были использованы в актах нижестоящих ИК:

Постановление избирательной комиссии Ставропольского края от 02.07.2013 N 89/898-5 «О порядке и сроках представления избирательными комиссиями муниципальных образований (территориальными избирательными комиссиями) в избирательную комиссию Ставропольского края обращений об использовании технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней и отчетов о результатах их использования при проведении выборов, референдумов на территории Ставропольского края»; Постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 15.08.2003 N 131 «О Порядке организации голосования избирателей по почте на выборах Губернатора Свердловской области 7 сентября 2003 года»[54].

Так же они были использованы в судопроизводстве и повторены в решениях судов.

Решение Верховного Суда РФ от 21.11.2011 N ГКПИ11- 1961 ; Определение Верховного Суда РФ от 12.01.2012 N КАС11-772 Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 21.11.2011, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим Временного порядка голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума, утв. постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от

05.10.2011 N 41/353-6.

Постановлением ЦИК России от 17.08.2011 N 26/254-6 (ред. от 22.11.2011) «Об Инструкции по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва»58 закреплена правовая позиция о том, что контрольный подсчет голосов избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, совмещенных с выборами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выборами органов местного самоуправления, назначенными на 4 декабря 2011 года, должен осуществляться только в случае принятия Цен-

55 ~ «Вестник Центризбиркома РФ», N12, 2011.

тральной избирательной комиссией Российской Федерации решения о таком контрольном подсчете и порядке его проведения. Она была использована в Решении Ленинградского областного суда от 21.05.2012 по делу N 3-30/2012.

Ст 15. п.13. Федерального конституционного закона от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» закрепляет: «Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, и принимает соответствующее решение»[55].

Суды в обоснование принимаемых решений зачастую основываются на актах избирательных комиссий, носящие рекомендательный характер. Например, при принятии решения Чунским районным судом Иркутской области от 24 января 2013 г.[56] суд сослался на Методические рекомендации, утвержденные постановлением ЦИК России, согласно которым срок исполнения территориальной комиссией полномочий избирательной комиссии муниципального образования не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий территориальной избирательной комиссии соответствующего состава.

Экспертная деятельность избирательных комиссий также является формой выражения правовых позиций избирательных комиссий. Это касается равным образом проводимой избирательными комиссиями (ЦИК России и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации) правовой экспертизы законопроектов и нормативных правовых актов о выборах.

Как справедливо отмечает И.А. Ильенко, законом определен лишь единственный предмет заключения правовой экспертизы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - соответствие региональных нормативных правовых актов федеральным законам о выборах[57]. На практике Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подготавливает также заключения об учете правовых позиций органа конституционной юстиции в региональном избирательном законодательстве[58].

Для оформления результатов правовой экспертизы законов или их проектов должен быть подготовлен документ реагирования, для которого выработана специальная форма - замечания и предложения к законам (проектам законов) субъектов Российской Федерации[59]. Указанные акты могут также являться формой выражения правовых позиций избирательной комиссии, сформулированных в ходе экспертной деятельности.

Признание наличия правовых позиций в актах ЦИК РФ произошло в современной науке сравнительно недавно. О правовых позициях ЦИК России пишет, в частности, Гринева А.В. [60], о толковании ЦИК сформулировавшем прецедент и восполнившим пробел в законе пишут Чуров В.Е. и Эбзеев Б.С.[61].

О позиции ЦИК России, основанной на практике законоприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, сформулированной в ее письме пишут Чуров В.Е., Гришина М.В., Чернова Е.С.[62]; о позиции правового управления Центризбиркома РФ упоминает Захаров О.Ю., Порфи- рьев А.И.[63] и т.д.

Некоторые теоретические конструкции, содержащиеся в трудах теоретиков, конституционалистов - авторов трудов по конституционному судопроизводству могут быть использованы для определения понятия и видового многообразия правовых позиций, содержащихся в актах избирательных комиссий.

В юридической науке правовые позиции рассматриваются как элемент профессионального сознания[64].

В правоприменительной деятельности правовые позиции, в зависимости от типа правоприменения подразделяют на судебные, управленческие и административные.

Возможно разделение правоприменительных позиций в зависимости от субъекта, применяющего правовые нормы.

На основе такого критерия как содержание правоприменительные правовые позиции можно подразделить на индивидуальные (правовая позиция по конкретному решению), типовые (как результат унифицированного применения юридических норм), правоприменительные позиции актов официально толкования, правовые позиции коллегиальных субъектов правоприменения (президиума высшей судебной инстанции, Центризбиркома и др.), правовые позиции как особое мнение правоприменителя.

Правоприменительные правовые позиции представляют собой официальное или неофициальное мнение (систему суждений) о конституционности, законности, справедливости и обоснованности ее реализации, правовых норм.

Доктринальные правовые позиции есть элемент профессионального правового сознания, в котором выражается представление о праве и правовых явлениях, формирующихся на основе философского мировоззрения, специальных юридических знаниях и юридической практики.

Правоприменительные правовые позиции, по мнению современных авторов, являются, в том числе и элементом профессионального сознания, формирующегося на основе правоприменительной и судебной практики[65].

На основании практики компаний по различным видам голосований, ЦИК РФ, ИК субъектов федерации проводят совещания, обобщают электоральную, практику разрабатывают и принимают Методические рекомендации.

Правовые позиции ИК нами расцениваются как действенный способ обеспечения правильности и единообразия в правоприменении нижестоящими ИК, и, соответственно, преодоления затруднений и дефектов в практике их деятельности.

Правовые позиции ИК представляют собой разновидность социальных позиций - официально-деловых, в том числе правовых, сущность которых состоит в понимании их как логико-языковых феноменов.

К ним можно предъявить следующие требования:

• закрепленный в текстовом системном изложении суждений мыслительный акт о мотивах применения юридической нормы;

• наличие правового характера логико-языкового феномена;

• выводы об обоснованности нормы, целесообразности в ситуации применения, в случае нормоконтроля - ее законности;

• соответствие требованиям, предъявляемым к правовым документам (предельная точность, не допускающая разнотолкования).

Правовая позиция ИК должна соответствовать общим стандартам прагматической речи - преднамеренности, замыслу и способности воздействовать на общественные отношения. Фактически это специализированный монолог, в котором выражается правовая воля, по отношению к фактам.

В специальной литературе справедливо отмечается, что данные требования к деловой письменности, деловому общению, где субъект наделен организационно-распорядительными полномочиями (ЦИК РФ обладает таковыми в отношении нижестоящих ИК) к адресату, предопределены императивной природой данной разновидности социального общения.

Избирательные комиссии своими актами (решениями, постановлениями) утверждают различного рода разъяснения.

Суть этих разъяснений - в придании правовой определенности многозначному, по смыслу неясному, оценочному, противоречивому или пробельному содержанию законов и иных правовых актов по различного вида голосованиям в целях преодоления правоприменительных затруднений и дефектов в практике деятельности нижестоящих комиссий, иных субъектов избирательного процесса. Данные разъяснения, фактически, основываются на толковании законов, на обобщенной правоприменительной практике, имеют более широкое значение и могут быть определены как способ разъяснений и преодоления (устранения) неопределенности.

По существующему в науке мнению, «конкретизация федеральных законов подразделяется на три вида: 1) подзаконную правотворческую конкретизацию, 2) подзаконную нормативную конкретизацию и 3) правоприменительную (индивидуализирующую) конкретизацию»[66].

В этой классификации конкретизация правовыми позициями ИК относится к подзаконной нормативной конкретизации, которая не может изменять или дополнять нормы федеральных законов, а должна осуществляться в пределах объема этих норм, их смысла. Логическую природу конкретизации можно проследить в применении дедукции, т.е. совокупности логических операций по схеме движения «от общего к особенному».

По нашему мнению, конкретизация ЦИК РФ имеет как минимум следующие цели: а) преодоление затруднений и дефектов в практической деятельности системы ИК; б) обеспечение единообразия в практике системы ИК; в) обеспечение правильности (в т.ч. системности) применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего актов системы ИК. Данные цели выражаются в соответствующих функциях конкретизирующих разъяснений в отношении избирательной практики.

К числу атрибутивных свойств правовых позиций вообще современные ученые относят:

1) их общий характер, то есть правовая позиция распространяется не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения случай, но и на все аналогичные случаи;

2) их обязательную юридическую силу, то есть правовые позиции имеют такую же силу, как и сами решения.

Итак, обоснованием существования правовых позиций в актах ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов федерации является использование их в работе нижестоящих комиссий; ссылки и цитирование в актах ИК; использование в деятельности иных субъектов избирательного процесса; использование и повторение в решениях судов.

Можно констатировать, что в настоящее время правовые позиции избирательных комиссий являются не просто теоретической конструкцией, а достаточно широко используются в практике деятельности избирательных комиссий различного уровня. Например, в мотивировочной части Постановления избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» от 08 сентября 2013 года № 33/376 «О заявлении зарегистрированного кандидата на должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы Буркова Александра Леонидовича»[67] данная избирательная комиссия обосновывает принимаемое решение не только ссылкой на нормы действующего законодательства о выборах - статью 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статью 58 Избирательного кодекса Свердловской области,- но и указывает, что решение ею принимается «с учетом правовой позиции, выраженной в письме Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 19.06.2007 г. № 05-12/2168». В рассматриваемом случае предметом постановления избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» было разъяснение кандидату невозможности регистрации в качестве доверенных лиц представленных им кандидатур в связи с тем, что они обладают статусом депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Полагаем, что в анализируемом примере ссылка избирательной комиссии, организующей выборы, на правовую позицию вышестоящей избирательной комиссии - Центризбиркома России - является правомерной и обоснованной, поскольку указанная правовая позиция изложена в надлежащем источнике (является официальным разъяснением за подписью Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации) и способствует единообразному применению избирательного законодательства при проведении муниципальных выборов.

Таким образом, правовую позицию ИК можно определить как системную устойчивую мотивационно-правовую аргументацию, осуществляемую в целях устранения правовой неопределенности, являющуюся результатом коллегиальной деятельности и выявления конституционно-правового смысла нормативных правовых актов, которая служит юридическим основанием для деятельности нижестоящих ИК, иных субъектов избирательного и референдумного процессов, иных видов голосований, действует непосредственно и служит источником конституционного права.

В настоящее время в системе избирательных комиссий накоплен значительный по объему эмпирический материал правовых позиций по различным вопросам компетенции, подлежащий обобщению и правовому анализу.

Как правило, Центризбирком РФ издает инструктивные материалы к выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы очередного созыва, региональным парламентским выборам, выборам в представительные органы муниципальной власти. Таким образом, правовые позиции ЦИК РФ, закрепленные в этих актах, могут быть общими, в отношении всех видов выборов, и специальными (казуальными), относящимися к конкретному виду выборов.

По типу правоприменения их можно охарактеризовать как управленческие и административные.

Аргументацией точки зрения о наличии правотворческих позиций в актах ИК, поскольку в актах ЦИК РФ содержится модель, юридическая конструкция по правовому урегулированию фактической ситуации, могут стать действующие концепции, принятые ЦИК РФ: Концепция развития ГАС «Выборы» до 2012 года[68]; Концепция организации обучения кадров избирательных комиссий и других участников избирательного (референдумного) процесса в России на 2009 - 2011 годы[69] и акты, принятые во исполнение нормы ФЗ.

Как известно, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют ведение Российской Федерации (статья 71, пункт «в»). Субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «б» части 1), не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующим положениям Конституции Российской Федерации.

Закон закрепляет безусловный приоритет в вопросе определения правил подготовки и проведения различного рода голосований за законодателем, предусматривая правомерное делегирование полномочий в этой сфере Центральной избирательной комиссии РФ (правоприменительному органу) только в строго определенных ситуациях и в строго определенных пределах.

Правовые позиции избирательных комиссий оказывают существенное влияние как на законодательство, так и на правоприменительную, в том числе судебную, практику. В ряде случаев правовая позиция избирательной комиссии предотвращает или способствует предотвращению нарушений избирательных прав граждан. В силу ограниченности избирательных кампаний во времени решения избирательных комиссий и содержащиеся в них правовые позиции способствуют своевременной и эффективной защите избирательных прав граждан, избавляя их от необходимости обращения в суд. Кроме того, формирование правовых позиций избирательных комиссий способствует единообразию судебной практики.

Принимая решение по тому или иному избирательному спору, суды неизбежно сталкиваются с необходимостью анализировать акты избирательных комиссий. Зачастую в мотивировочной части таких актов можно усмотреть правовую позицию, с которой соглашается или не соглашается рассматривающий избирательный спор судебный орган.

Правовые позиции избирательных комиссий могут иметь как упреждающее значение, способствующее единообразному применению закона, так и быть результатом обобщения практики применения законодательства.

Особое значение и роль правовых позиций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации состоит в том, что они задают вектор деятельности всей системы избирательных комиссий России. Так, в преддверии единого дня голосования 14 марта 2010 года Председатель ЦИК России В.Е. Чуров озвучил выработанную на основе обобщения практики применения различных предусмотренных законодательством модификаций избирательных систем на региональных и местных выборах правовую позицию, которая нашла отражение в законодательстве субъектов РФ и лежит в основе правоприменительной практики формирования законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления везде, где используется пропорциональная избирательная система: «Хотел бы обратить ваше внимание на одну проблему, которая уже раньше встала перед нами. Это - применение различных методов распределения мандатов после голосования. Кстати, не только метод бельгийского маркиза Империали, но и наш с вами любимый метод Хейра и другие модификации при определенном соотношении числа мандатов, заградительного барьера и соотношении голосов между партиями, списками кандидатов приводят к тому, что иногда партия, преодолевшая барьер, не получает мандат. Для исключения такого случая мы настоятельно потребовали от всех субъектов Российской Федерации включить в свое законодательство следующую норму: всякая партия, всякий список кандидатов, преодолевший любой барьер, установленный законодательством, сначала получает гарантированно по одному мандату, и лишь затем остальные мандаты распределяются по методу делителей или по методу остатка. Это независимо от других тем должно быть обязательно разрешено, потому что Центральная избирательная комиссия выработала свою позицию, и нашу позицию мы будем поддерживать и в судебных процессах, и в иных спорах. А позиция состоит в том, что прохождение барьера первично, и любая прошедшая партия должна получить хотя бы один мандат[70].

Судебные органы, рассматривающие дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, фактически признали существование и роль правовых позиций избирательных комиссий в сфере преодоления правовой неопределенности и защите прав граждан.

Примером может служить апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 01 марта 2012 г. по делу № 33 - 5904 по апелляционной жалобе территориальной избирательной комиссии города Железнодорожный Московской области от 28 февраля 2012 г. на решение Железнодорожного городского суда Московской области от 28 февраля 2012 г. Данным решением Железнодорожный городской суд Московской области удовлетворил заявление Московского отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» об оспаривании и признании незаконным решений территориальной избирательной комиссии г. Железнодорожный Московской области, признал незаконным решения №№ 4/1, 4/2 от 03.02.2012 г. ТИК г. Железнодорожный

МО об отказе включить в состав участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса граждан на основании постановления городского комитета Железнодорожного отделения КПРФ от 16.01.2012 г., обязал ТИК удовлетворить требования указанного отделения КПРФ.

В качестве оснований отказа в удовлетворении требований отделения КПРФ ТИК указал нарушения требований действующего законодательства и Методических рекомендаций о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных Постановлением Центризбиркома РФ от 17.10.2010 г. № 192/1337-5, в части сроков приема предложений о кандидатурах и документов, которые должны быть представлены в ТИК.

В мотивировочной части апелляционного определения Судебная коллегия в обоснование своих доводов по отмене решения Железнодорожного городского суда Московской области ссылалась на нормы Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также на Методические рекомендации о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных Постановлением Центризбиркома РФ от 17.10.2010 г. № 192/1337-5. В апелляционном определении, в частности, указано, что пунктом 1.8. Методических рекомендаций предусмотрено, что сроки подачи предложений о кандидатурах для назначения в составы избирательных комиссий, следует отсчитывать со дня публикации указанного сообщения в средствах массовой информации либо обнародования иным способом; пунктом 8.4 Методических рекомендаций предусмотрено, что после опубликования уполномоченным лицом списков избирательных участков, в средствах массовой информации публикуется сообщение о сроках и порядке представления предложений о кандидатурах для назначения в состав участковой избирательной комиссии, а также о количестве членов участковой избирательной комиссии.

Правовая позиция ЦИК России, содержащаяся в Методических рекомендациях, в данном случае носит характер конкретизации сроков совершения избирательных действий. Значение данной правовой позиции состоит, во-первых, в собственно конкретизации сроков; во-вторых, в правовом регулировании вопроса, не урегулированного федеральным законом; в-третьих - в единообразном применении закона всеми избирательными комиссиями.

Далее, в том же апелляционном определении Судебная коллегия ссылается и на другие пункты вышеуказанных рекомендаций, в частности, пункты 12.2, 12.3, 1.1.6, которыми предусмотрено, что при внесении предложений по кандидатурам в состав участковых избирательных комиссий должны быть представлены письменное согласие кандидата на его назначение в состав избирательной комиссии, с приложением копий документов. Эти нормы также легли в основу решения апелляционной инстанции, посчитавшей нарушение требований, установленных Методическими рекомендациями, одним из оснований отмены решения суда первой инстанции.

Исполнение, по мнению суда, территориальной избирательной комиссией г. Железнодорожного требований закона и указанных Методических рекомендаций предопределило вывод суда апелляционной инстанции о необходимости отмены решения суда первой инстанции, признания правомерности действий территориальной избирательной комиссии. Таким образом, правовая позиция, сформулированная ЦИК России, нашла отражение в судебном решении, т.е. получила признание со стороны органа судебной власти.

Другим примером применения судом правовой позиции, содержащейся в решении ЦИК России, является решение Московского городского суда от 15.09. 2009 г. по гражданскому делу №3-384/3-2009 по жалобе Трунова Игоря Леонидовича об отмене решения окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Московской городской Думы пятого созыва по одномандатному избирательному округу №14 от 4.09.2009 г. №8/3 об отказе в регистрации кандидата в депутаты Московской городской Думы пятого созыва по одномандатному избирательному округу №14 и обязании окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Московской городской Думы пятого созыва по одномандатному избирательному округу №14 зарегистрировать Трунова Игоря Леонидовича кандидатом в депутаты Московской городской Думы пятого созыва по одномандатному избирательному округу №14.

Решением суда заявителю было отказано в исковых требованиях. В своем решении суд, в частности, указал: «Довод заявителя о том, что 2 сентября 2009 г . он заменил свое заявление о согласии баллотироваться на новое, которое не содержит указания о его принадлежности к политической партии, является необоснованным, поскольку положениями п. 1.1 ст.38 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Разъяснениями порядка применения пункта 1.1, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «6.1», «6.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», утвержденными постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23.03.2007 г. №203/1272-4, установлено, что кандидат вправе заменить документы, представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении, оформленные с нарушением требований закона, а не само заявление о согласии баллотироваться, принятое избирательной комиссией безоговорочно к форме заявления».

Таким образом, правовая позиция, содержащаяся в Разъ- яснении порядка применения пункта 1.1, подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «6.1», «6.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», утвержденного постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23.03.2007 г. №203/1272-4, явилась, в числе прочего, основанием для принятия решения по конкретному делу.

Разъяснение носит общий характер, ориентирует избирательные комиссии на единообразное применение Федерального закона № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при применении мажоритарной избирательной системы на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как видим, данные разъяснения явились не только ориентиром для избирательных комиссий, но и подлежащим применению в конкретном деле нормативным правовым актом для Московского городского суда. Содержащиеся в них правовые позиции учтены судом и легли в основу мотивировки судебного решения.

Несомненно, в нормативных правовых установлениях избирательных комиссий находит отражение их та или иная позиция по применению законодательства при использовании разновидностей мажоритарной или пропорциональной избирательной системы.

Юридическая значимость правовых позиций избирательных комиссий в определенной степени зависит от характера акта, в котором она сформулирована, но это обстоятельство нельзя признать определяющим. Более важное значение имеет востребованность правовой позиции, ее необходимость как четко выраженного мнения избирательной комиссии, которое становится правилом.

Многообразие правовых позиций избирательных комиссий требует не только их упорядочения, классификации, но и рассмотрения вопроса о взаимодействии правовых позиций избирательных комиссий между собой и с правовыми позициями других органов, то есть вопроса о конкуренции правовых позиций.

Данный вопрос имеет исключительно важное прикладное значение. Правовые позиции избирательных комиссий существуют и действуют в рамках единого правового пространства России, в рамках единой правовой системы и избирательного права как комплексного межотраслевого института, в рамках единой системы правоприменительной и судебной практики и тех общественных отношений, которые возникают в ходе проведения выборов и во внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий.

Конкуренция правовых позиций, таким образом, включает в себя следующие подлежащие правовому анализу сферы:

1. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и правовые позиции избирательных комиссий.

2. Правовые позиции судов общей юрисдикции и правовые позиции избирательных комиссий.

3. Соотношение правовых позиций избирательных комиссий между собой.

Применительно к правовым позициям Конституционного Суда РФ, необходимо отметить, что данные правовые позиции обладают свойством обязательности для всей системы избирательных комиссий России. В силу прямого указания Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения и другие акты Конституционного Суда Российской Федерации выражают соответствующую Конституции Российской Федерации правовую позицию судей (статья 29). В сфере, относящейся к исключительной компетенции избирательные комиссии не формулируют собственных правовых позиций, а имеющиеся правовые позиции избирательных комиссий не могут подменять собой правовые позиции Конституционного Суда РФ и не могут противоречить правовым позициям Конституционного Суда. То есть правовые позиции избирательных комиссий не могут конкурировать с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в решениях данного суда (постановлениях, определениях).

В ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации становятся обоснованием для принятия решений избирательных комиссий.

Так, например, правовая позиция, изложенная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 N 784-О-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Андрея Григорьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Закона Томской области “О муниципальных выборах в Томской области” (Правовая позиция заключается в том, что окружная избирательная комиссия обязана уведомить кандидата, избирательное объединение о непредставлении какого-либо документа (документов), необходимого (необходимых) для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата. Однако кандидат в данном случае лишен права дополнительного представления вышеуказанных документов. Неизвещение окружной избирательной комиссией кандидата о непредставлении необходимых документов не препятствует принятию решения об отказе в регистрации кандидата). Она отражена в постановлениях ЦИК России (от 23.03.2007 N 203/1272-4 “О Разъяснении порядка применения пункта 1.1, подпунктов “в.1”, “в.2” пункта 24, подпунктов “б.1”, “б.2” пункта 25, подпунктов “з”, “и” пункта 26 статьи 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[71] от 17.02.2012 N 103/831-6 «О жалобе Юрия Александровича Кладова на решение Московской городской избирательной комиссии от 2 февраля 2012 года N 19/21 и избирательной комиссии внутригородского муниципального образования Крылатское в горо- де Москве от 21 января 2012 года N 30/12»[72]; от 06.03.2013 N 165/1210-6 «О жалобе Олега Васильевича Кузнецова на постановление окружной избирательной комиссии одномандатного избирательного округа N 19 от 1 февраля 2013 года N 28/1-19 и Избирательной комиссии Ставропольского края от 14 февраля 2013 года N 77/763-5»); в Решении избирательной комиссии Новосибирской области от 07.06.2013 N 169/1302-4 «О Методических рекомендациях по организации работы окружных избирательных комиссий в период подготовки и проведения дополнительных выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области».

С учетом правовой позиции, сформулированной Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации N 15-П от 30 октября 2003 года приняты[73] Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 22.12.2004 N 60/402-4[74]; Постановления Избиркома Рязанской области от

21.02.2012 N 37/200-5; от 14.11.2011 N 15/99-5[75]; Постановление Избирательной комиссии Томской области от 30.08.2012 N 124/787 «О Программе информационно-разъяснительной деятельности Избирательной комиссии Томской области в период подготовки и проведения выборов 14 октября 2012 года»[76].

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в пункте 2.6 мотивировочной части его Определения от 1 июня 2010 года N 784-О-О (по вопросу срока предоставления в избирательную комиссию необходимых для регистрации документов, сформулирована следующим образом: документ должен предоставляться в избирательную комиссию «в установленный законом срок, так как иное противоречило бы принципу равного избирательного права, означающему участие граждан в выборах на равных основаниях».), была использована в постановлении избирательной комиссии Краснодарского края от 28.09.2009 N 94/91518.

Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов федерации, судов общей юрисдикции также оказывают влияют на работу избирательных комиссий. Так, свою правовую позицию, высказанную в постановлении от 13 февраля 1996 года, Конституционный Суд Республики Карелия подтвердил в июне 1999 года[77]; Верховный суд Республики Хакасия подтвердил правовую позицию суда первой инстанции, которую для обоснования своего решения использовала Избирательная комиссия Республики Хакасия в решении от 28.02.2008 года[78].

Иным образом решается вопрос о конкуренции правовых позиций избирательных комиссий и судов общей юрисдикции по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Учитывая, что судебная практика, зачастую, носит непоследовательный и даже противоречивый характер, возрастает значимость правовых позиций избирательных комиссий. Вырабатывая единые подходы к реализации положений законодательства о выборах, восполняя существующую неполноту избирательного законодательства, правовые позиции избирательных комиссий могут оказывать влияние на судебную практику. Более того, правовые позиции избирательных комиссий могут быть восприняты и судебной системой Российской Федерации (в том случае, если правовые позиции избирательных комиссий надлежащим образом формализованы и структурированы).

Вместе с тем, нельзя отрицать, что взаимодействие правовых позиций избирательных комиссий и судов может носить и обратный характер - правовые позиции судов оказывают влияние на правоприменительную деятельность избирательных комиссий всех уровней. Например, правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении Пленума ВС от 31.03.2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» широко используются избирательными комиссиями в своей текущей деятельности по рассмотрению заявлений, обращений и жалоб субъектов избирательного процесса в ходе проведения тех или иных выборов.

Что касается конкуренции правовых позиций избирательных комиссий между собой, то при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать следующее:

1. Возможность формулирования правовых позиций объективно присуща каждой избирательной комиссии. Полагаем, что даже участковые избирательные комиссии (УИК), являющиеся постоянно действующими органами, наделены возможностью (при рассмотрении конкретного заявления или жалобы о нарушении избирательных прав) сформулировать правовую позицию.

2. Иерархичность структуры избирательных комиссий, их единая система, возглавляемая Центризбиркомом России, диктует необходимость формирования системы правовых позиций избирательных комиссий в соответствии с данным принципом иерархичности. Разумеется, мы не говорим о «юридической силе» правовых позиций (поскольку такое понятие отсутствует в юридической науке), но, тем не менее, правовые позиции вышестоящих избирательных комиссий должны носить руководящий характер и обладать свойством обязательности для нижестоящий избирательных комиссий.

3. Не следует исключать возможности влияния правовых позиций нижестоящих избирательных комиссий на деятельность вышестоящих избирательных комиссий. Ситуация, требующая урегулирования в форме правовой позиции избирательной комиссии, может возникнуть при проведении выборов любого уровня, в том числе муниципальных выборах. Правовая позиция вышестоящей избирательной комиссии по возникшему вопросу может не существовать или требовать корректировки (например, в силу изменения законодательного регулирования). В этом случае правовые позиции нижестоящих комиссий могут носить «опережающий» характер.

В связи с изложенным, представляется справедливым утверждение о том, что «механическое деление комиссий на «вышестоящие» и «нижестоящие» является не совсем корректным, поскольку, например, при выборах в законодательные собрания субъектов Федерации комиссии субъектов Федерации даже по закону не могут быть «нижестоящими» по отношению к Центральной избирательной комиссии, а при выборах в муниципальных образованиях таким же статусом независимых комиссий обладают избирательные комиссии муниципальных образований по отношению к избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации»[79]. Это обусловливает возможность существования правовых позиций различных избирательных комиссий (в том числе комиссий, организующих региональные и муниципальные выборы), но, тем не менее, систематизация правовых позиций избирательных комиссий должна исходить из их (избирательных комиссий) иерархии, то есть, в конечном итоге, разделения на «вышестоящие» и «нижестоящие».

Вместе с тем, необходимо отметить, что в большинстве случаев именно «вышестоящие» избирательные комиссии являются источниками правовых позиций для «нижестоящих» избирательных комиссий, с учетом существующей иерархичности структуры ИК. Так, обоснованием для принятия решений избирательных комиссий в Российской Федерации становятся правовые позиции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

По мнению Чурова В. Е., Гришиной М. В. и Черновой Е. С, правовые позиции ЦИК РФ были закреплены в актах Конституционного Суда РФ и в его правовых позициях. Так, «:.. .выработанная в Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П правовая позиция КС РФ корреспондирует с позицией ЦИК России, высказанной в письме в адрес избирательных комиссий субъектов РФ в июле 2010 г. Основываясь на практике законоприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, ЦИК России в своем письме констатировала высокую вероятность нарушения принципа пропорционального распределения депутатских мандатов при распределении менее 15 мандатов. В указанном письме ЦИК России отмечалось, что при распределении небольшого количества мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникнуть следующие ситуации: когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству»[80]. Сформулировано мнение о том, что правовая позиция ЦИК РФ, основанная на толковании законодательства, в дальнейшем была воспринята законодателем: «Так, при регистрации списка кандидатов от КПРФ на Чукотке оказалось, что в данном субъекте партия не имеет регионального отделения. Законом в подобном случае прямо не была предусмотрена возможность выдвижения списка кандидатов центральным органом партии. Тем не менее ЦИК России рекомендовала зарегистрировать список КПРФ. Таким образом, своим толкованием ЦИК сформулировала прецедент и восполнила пробел в законе. Позднее законодатель внес соответствующее дополнение в Закон N 67-ФЗ[81]».

Согласно ст. 23, П.10 п. и) ФЗ 2002 г., по поручению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума. Законодатель не конкретизирует термин, какие именно акты и по каким именно вопросам может принимать комиссия субъекта. В связи с этим закреплены несколько правовых позиций ЦИК РФ в Постановлении ЦИК России от 27.03.2013 N 168/1222-6 «О Методических рекомендациях по приему листов поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и проверке достоверности подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований»[82], используемых в актах ИК субъектов. ЦИК РФ в 1.1.2.5. упомянутого постановления, высказала правовую позицию о том, что понимать под термином «другие избирательные документы»: «:.. .избирательная комиссия субъекта Российской Федерации может утвердить разъяснения или рекомендации для кандидатов по вопросам сбора подписей депутатов и (или) глав муниципальных образований и представления в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации листов поддержки кандидата и связанных с ними документов, в которых возможно также дать разъяснения о порядке нотариального заверения подписей».

Акты ИК субъектов, воспринявших правовую позицию ЦИК РФ о содержании термина другие избирательные документы: разъяснения или рекомендации. Например, Постановление Избирательной комиссии Республики Хакасия от

06.06.2013 N 72/561-6 «О Рекомендациях по сбору и порядку свидетельствования подлинности подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований в поддержку выдвижения кандидата на должность Главы Республики Хакасия[83] - Председателя Правительства Республики Хакасия», Решение Мосгоризбиркома от 27.06.2013 N 47/7 «О Порядке приема и проверки листов поддержки кандидатов на должность Мэра Москвы»[84].

В Постановлении ЦИК России от 15.08.2007 N 25/192- 5 (ред. от 17.08.2011) «О Разъяснении порядка применения некоторых положений частей 9, 10 и 17 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[85] закреплена правовая позиция ЦИК РФ о понятии территории и ее использовании для целей избирательного законодательства: содержащееся в части 17 статьи 36 Федерального закона о выборах депутатов понятие территорий, не граничащих между собой, с учетом отсутствия регламентации вопроса определения границ между субъектами Российской Федерации в федеральном законодательстве затрудняло его применение. ЦИК РФ сформулирована, высказана и закреплена правовая позиция, нашедшая реализацию в процессе федеральных выборов согласно которой, «территория, отде-

ленная от другой территории водной преградой (лиманом, проливом, заливом, рекой и т.д.), относящейся к внутренним водам или территориальному морю Российской Федерации, может считаться граничащей с этой территорией (территорией того же или другого субъекта Российской Федерации)». Помимо этого, подчеркнуто, что данное содержательное наполнение термина может применяться только для целей избирательного законодательства.

Несмотря на то, что ФЗ не устанавливает приоритета субъектов при формировании ИК, образовательных и профессиональных требований, ЦИК и ИК выработали позицию по профессионализации членов ИК с правом решающего голоса. Так, в Постановлении ЦИК России от 17.02.2010 N 192/1337-5 (ред. от 16.01.2013) «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий»[86] закреплена позиция о максимальном учете мнения политических партий при формировании ИК, о целесообразности учета наличия образования, опыта работы, перечень остался не закрытым. Эта правовая позиция воспринята в актах избирательных комиссий ряда субъектов федерации: В Постановлении Избирательной комиссии Пермского края от 09.06.2011 N 18/03 «О формировании территориальных избирательных комиссий Пермского края»[87], Постановление Избирательной комиссии Амурской области от 31.01.2013 N 117/816-5 «О процедуре отбора кандидатур, предложенных политическими партиями, избирательными объединениями, для назначения в состав участковой комиссии»[88]; Постановление Избирательной комиссии Томской области от

14.02.2013 № 3/21 «О Порядке отбора кандидатур для назначения в состав участковой избирательной комиссии»[89] и др.

В Постановлении ЦИК России от 17.02.2010 N 192/1337-5 была сформулирована правовая позиция об ответственности партий в сфере формирования ИК: ответственность за не соблюдение предлагаемых кандидатур требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий «3.2. Предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий (пункт 2.2 Порядка). Ответственность за несоблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо»[90]. Установление видов ответственности и санкций, процедур их возложения - это уже сфера законодателя. Отметим, что эта правовая позиция не нашла отражения в нормативных актах.

Правовая позиция ЦИК РФ, впервые закрепленная в уже не действующем Постановлении ЦИК России от 18.08.1999 N 9/53-3 (ред. от 10.06.2003) «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[91], но нашедшая свое отражение в ныне действующих Постановлениях ЦИК России от 12.05.2011 N 10/87-6 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[92], от 12.05.2011 N 10/88-6 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации»[93] и заключающаяся в наполнении терминов «необоснованное занижение» и «необоснованное завышение» расценок[94], нашла свое применение в практической деятельности нижестоящих ИК, закрепление в их актах: Решении Мосгоризбиркома от 01.09.2005 N 70/7 (ред. от 10.11.2005) «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении выборов депутатов Московской городской Думы четвертого созыва»[95]; Постановлении Избирательной комиссии Ленинградской области от 17.10.2006 N 60/431 «О Методических рекомендациях для кандидатов о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области»[96]; Решении Мосгоризбиркома от 13.06.2013 N 43/1 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов на должность Мэра Москвы»[97] и др.

Обратим внимание на то, что приведенная правовая позиция ЦИК РФ была высказана в рамках федеральной избирательной кампании, но нашла свое применение в избирательных кампаниях уровня субъектов федерации, муниципального уровня[98]; была распространена на иные виды голосований: на местный референдум, голосования по вопросам изменения границ городского округа, преобразования городского округа[99]. Центральная избирательная комиссия Республики Марий Эл[100], в перечне информации о своей деятельности, размещаемой в сети Интернет, упоминает о публикации правовых позиций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, о своих правовых позициях по поступающим обращениям.

Правовые позиции избирательных комиссий могут влиять не только на работу нижестоящих избирательных комиссий, но и на работу иных органов власти. Например, позиция Избирательной комиссии Ивановской области, изложенная в письме от 22.06.2012 N 01-16/513 повлияла на результаты рассмотрения во втором чтении доработанного проекта закона «О внесении изменений в законы Ивановской области о выборах и в Закон Ивановской области «Об Избирательной комиссии Ивановской области» (принятый Ивановской областной Думой в первом чтении за основу постановлением от 31.05.2012 N 127), внесенного Избирательной комиссией Ивановской области (письмо от 22.06.2012 N 01-16/513) - это следует из Постановления Ивановской областной Думы от 26.06.2012 N 149 «О Законе Ивановской области «О внесении изменений в законы Ивановской области о выборах и в Закон Ивановской области «Об Избирательной комиссии Ивановской области»[101].

Правовые позиции избирательных комиссий в отдельных случаях могут быть выработаны совместно с иными органами государственной власти. Таким примером может стать выработанная Центральной избирательной комиссией Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям и изложенная в письме ЦИК России от 5 июня 2006 года (исх. N 01-23/1572) правовая позиция по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов.

Правовые позиции избирательных комиссий имеют большое значение не только по делам о защите избирательных прав граждан, но и по делам, связанным с реализацией права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Примером тому может служить правоприменительная и судебная практика, сложившаяся в деятельности Избирательной комиссии Томской области в 2010 - 2011 году[102].

02.11.2010 года инициативная группа в составе 21 человека провела собрание, на котором было решено обратиться в Избирательную комиссию Томской области с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума Томской области по вопросам: «Доверяете ли Вы Губернатору Томской области В.М. Крессу?», «Доверяете ли

Вы избирательной системе, сложившейся в Томской области?», «Для уменьшения влияния денежных средств кандидатом и для предотвращения полного захвата власти отдельными группами лиц или одной партией, должны ли быть все муниципальные выборы в представительные органы власти и выборы в Государственную Думу Томской области исключительно по спискам партий и общественных объединений?». 15.11.2010 года уполномоченный данной инициативной группы представил в Избирательную комиссию Томской области следующие документы: сопроводительное письмо, протокол собрания инициативной группы и ходатайство о регистрации инициативной группы.

Избирательная комиссия Томской области рассмотрела представленные документы и провела проверку сведений о 21 члене инициативной группы, направив запрос в УФМС России по Томской области.

Постановлением Избирательной комиссии Томской области от 29.11.2010 г. № 54/305 «О ходатайстве о регистрации инициативной группы по проведению референдума Томской области» в регистрации инициативной группы было отказано по основаниям несоблюдения требований пункта 3 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и подпункта «б» пункта 3 статьи 6 областного закона «О референдуме Томской области и местном референдуме». По официальным данным Управления Федеральной миграционной службы России по Томской области, из представленных сведений о 21 члене инициативной группы, 2 (два) являлись неверными (неправильное указание фамилии и неуказание года рождения соответствующих граждан) и, следовательно, были нарушены требований пункта 1 статьи 6 Закона Томской области «О референдуме Томской области и местном референдуме», в соответствии с которыми количественный состав инициативной группы должен быть не менее 20 человек, имеющих право на участие в областном референдуме.

Указанное постановление избирательной комиссии заявителем не обжаловалось. Вместо этого, 30.11.2010 г. уполномоченный инициативной группы, устранив указанные в постановлении избирательной комиссии № 54/305 от

29.11.2010 г. недостатки, повторно сдал в Избирательную комиссию Томской области сопроводительное письмо, протокол собрания инициативной группы и исправленное ходатайство о регистрации инициативной группы (численностью 21 человек, в том же персональном составе, что и ранее).

Постановлением Избирательной комиссии Томской области от 13.12.2010 г. № 56/309 по результатам повторного рассмотрения ходатайства в регистрации инициативной группы было отказано, по тем же самым правовым основаниям, что и ранее, в связи с тем, что по результатам проверки сведений о членах инициативной группы через ОУФМС по Томской области, были выявлены недостоверные сведения о 3 членах инициативной группы.

Данное постановление от 13.12.2010 г. № 56/309, равно как и предшествующее ему постановление от 29.11.2010 г. № 54/305 «О ходатайстве о регистрации инициативной группы по проведению референдума Томской области», не обжаловались и вступили в силу.

17.12.2010 г., устранив указанные в постановлении избирательной комиссии № 56/309 от 13.12.2010 года недостатки, уполномоченный представитель инициативной группы вновь сдал в Избирательную комиссию Томской области сопроводительное письмо, протокол собрания инициативной группы и исправленное ходатайство.

При этом, все три раза при обращении в Избирательную комиссию Томской области 15.11.2010 г., 30.11.2010 г. и 17.12.2010 г. представитель инициативной группы предоставлял в избирательную комиссию ходатайство о регистрации инициативной группы, датированное 02.11.2010 г. То есть после принятия Избирательной комиссией Томской области постановлений об отказе в регистрации инициативной группы № 54/305 от 29.11.2010 г. и от 13.12.2010 г. № 56/309 каких-либо иных собраний инициативной группы не проводилось, в том числе собраний о внесении уточнений и дополнений в ранее составленные документы.

Постановлением Избирательной комиссии Томской области от 30.12.2010 г. № 57/312 в удовлетворении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума было отказано В указанном постановлении как на основания отказа, избирательная комиссия указала на следующие обстоятельства:

1. Данное ходатайство поступало в Избирательную комиссию Томской области 15 ноября, 30 ноября 2010 года, было дважды рассмотрено на заседании комиссии, однако в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума отказано, в связи с нарушением требований пункта 3 статьи 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 3 статьи 6 областного закона «О референдуме Томской области и местном референдуме» (постановление от 29.11.2010 года №54/305, постановление от 13.12.2010 года №56/309).

2. Ходатайство, поступившее в Избирательную комиссию Томской области 17 декабря 2010 года также не подлежит удовлетворению.

В соответствии с пунктами 3-4 статьи 36 Федерального закона и корреспондирующим данным положениям пунктам 3-4 статьи 6 Закона Томской области от 12.01.2007 № 29-ОЗ в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации должны быть представлены два документа - ходатайство и протокол собрания инициативной группы как приложение к нему. При этом в ходатайстве должны быть указаны сведения о членах инициативной группы: фамилия, имя, отчество, число, месяц, год рождения, место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта, или документа, заменяющего паспорт, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, адрес места жительства. Такие же сведения должны содержаться в ходатайстве и о лицах, уполномоченных действовать от имени инициативной группы на территории, где предполагается провести референдум.

Указанные документы имеют юридическую силу лишь при условии, что сведения, содержащиеся в них, соответствуют действительности.

Поступившее в Избирательную комиссию Томской области 17 декабря 2010 года ходатайство и протокол собрания инициативной группы, датированные от 2 ноября 2010 года, не соответствуют этим требованиям.

3. Из текста документа следует, что все выявленные комиссией в прошлом нарушения (в сведениях о члене инициативной группы Кузнецове Г.И. неверно указана дата рождения; в сведениях о члене инициативной группы Понамо- ревой Т.А. неверно указана фамилия; в сведениях о члене инициативной группы Енгалычеве В.В. неверно указан год рождения; в сведениях о члене инициативной группы Сафронове А.А. неверно указано место рождения; в сведениях о члене инициативной группы Зубарь Л.Б. неверно указан адрес места жительства), послужившие основанием для неоднократного отказа в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума, были исправлены. Поскольку в документ от 2 ноября 2010 года внесены изменения после 29 ноября и 13 декабря 2010 года, он не может быть принят Избирательной комиссией Томской области как документ, соответствующий требованиям закона.

Изложенные фактические обстоятельства свидетельствуют о наличии правовой неопределенности в сфере реализации норм референдумного процесса (Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закона Томской области «О референдуме Томской области и местном референдуме»), касающихся инициирования процедуры референдума субъекта Российской Федерации, а именно:

1. Может ли инициативная группа по проведению референдума вносить уточнения и дополнения в ранее представленные в соответствующую избирательную комиссию документы и, если да, то какова процедура подобных действий? Требуется ли повторное собрание инициативной группы по проведению референдума для решения данного вопроса? Может ли уполномоченный инициативной группы по проведению референдума единолично (без сбора повторного собрания инициативной группы) самостоятельно вносить уточнения и дополнения в документы, составленные и подписанные инициативной группой?

2. Наделена ли избирательная комиссия (по аналогии с избирательными правоотношениями) обязанностью информировать инициативную группу по проведению референдума, уполномоченного инициативной группы о неполноте сведений в представленных документах либо несоблюдении требований закона к оформлению данных документов?

3.Завершается ли референдумный процесс, инициированный инициативной группой, в момент принятия избирательной комиссией решения об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума? Либо возможным и допустимым с точки зрения действующего законодательства является не только обжалование решения избирательной комиссии об отказе в регистрации инициативной группы референдума, но и «устранение недостатков» с повторным представлением документов в соответствующую избирательную комиссию?

4. Каков порядок действий избирательной комиссии при повторном представлении инициативной группой референдума? Вправе ли избирательная комиссия отказать в принятии таких документов либо она обязана повторно по существу их рассмотреть и принять решение?

Избирательная комиссия Томской области, трижды рассматривавшая одно и то же ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума Томской области, сформулировала следующие правовые позиции, касающиеся реализации прав граждан на назначение референдума:

1. Документы, представленные инициативной группой по проведению референдума, имеют юридическую силу лишь при условии, что сведения, содержащиеся в них соответствуют действительности.

2. Ходатайство и протокол инициативной группы, датированные 02 ноября 2010 года не обладают юридической силой, поскольку в данный документ были внесены изменения после 29 ноября и 13 декабря 2010 года (то есть в протокол инициативной группы, датированный 02.11.2010 г., были внесены изменения, ставшие известными заявителю после

13.12.2010 г.). Такой документ не может быть принят избирательной комиссией как документ, соответствующий требованиям закона.

Иными словами, избирательная комиссия полагала недопустимым внесение изменений в ранее представленные инициативной группой документы (ходатайство и протокол инициативной группы) вне предусмотренных законом процедур.

Законность принятого Избирательной комиссией Томской области решения была предметом судебного рассмотрения. Инициативная группа по проведению референдума Томской области обратилась в Томский областной суд с заявлением об отмене постановления Избирательной комиссии Томской области от 30.11.2010 г. № 57/312 об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Томской области.

Томский областной суд (рассматривавший данное дело в качестве суда первой инстанции) не согласился с доводами избирательной комиссии, удовлетворил заявленные требований инициативной группы по проведению референдума Томской области, признал незаконным и отменил постановление избирательной комиссии 30.11.2010 г. № 57/312.

Суд первой инстанции полагал, что:

1.Заявитель (уполномоченный инициативной группы по проведению референдума Томской области) был наделен правом устранить указанные в постановлении избирательной комиссии от 30.11.2010 г. № 57/312 недостатки.

2.Единственным основанием для отказа в регистрации инициативной группы послужило внесение изменений в сведения о членах данной группы, изложенных в ходатайстве, что, по мнению суда, не является основанием отказа в регистрации инициативной группы, предусмотренным законом.

Томский областной суд сформулировал иные правовые позиции по вопросам реализации права на инициирование референдумного процесса:

1.Действующее законодательство не содержит каких-либо императивных требований о том, когда именно должно быть подписано ходатайство всеми участниками инициативной группы, равно как и обязанности одновременного подписания данного документа всеми участниками.

2.Законом не предусмотрена необходимость повторного созыва участников группы для выдвижения инициативы проведения референдума и изготовления нового текста ходатайства, в случае, если в регистрации инициативной группы ранее отказано по мотиву несоответствия сведений о членах официальным данным, предоставленным миграционной службой (с учетом того, что смысловые изменения в первоначальное ходатайство не вносились, а были произведены только технические правки, на что закон запрета не содержит). Об этом свидетельствует также отсутствие в законе установленных сроков на обращение с данным ходатайством после проведения соответствующего собрания.

Таким образом, правовые позиции Избирательной комиссии Томской области по данному делу вошли в прямое противоречие с правовыми позициями суда субъекта Российской Федерации - Томского областного суда, рассматривавшего дело в качестве суда первой инстанции.

17.02.2011 г. Избирательной комиссией Томской области была подана кассационная жалоба на решение Томского областного суда по данному делу.

В этой связи единообразный порядок применения норм референдумного законодательства к возникшим отношениям установил Верховный Суд Российской Федерации, который устранил возникшую правовую неопределенность и согласился с правовыми позициями избирательной комиссией.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2011 года (дело № 88-Г11-6)[103] решение Томского областного суда от 02.02.2011 г. было отменено. Обосновывая принятое решение Верховный Суд Российской Федерации согласился с правовыми позициями Избирательной комиссии Томской области и сформулировал следующие свои правовые позиции по существу рассмотрения данного дела:

1. Установленный федеральным законодательством порядок предусматривает вынесение (избирательной комиссией) решения в отношении представленных инициативной группой документов. При принятии решения судом первой инстанции должно было быть учтено, что в отношении ходатайства заявителя избирательной комиссией выносились постановления об отказе в регистрации инициативной группы от 29 ноября и 13 декабря 2011 года, которые не были обжалованы в порядке, установленном законом.

2. Нельзя согласиться с доводами уполномоченного инициативной группы по проведению референдума о том, что закон не предусматривает возможности отказа в регистрации инициативной группы при представлении исправленных документов. Статьей 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определен порядок рассмотрения ходатайства инициативной группы по проведению референдума, который заканчивается в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, направлением их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ... а в противном случае - отказом в регистрации инициативной группы. Следовательно, решение избирательной комиссии об отказе в регистрации инициативной группы может быть обжаловано в установленном законом порядке и, в случае отказа, инициативная группа вправе вновь обратиться в установленном порядке с ходатайством о регистрации инициативной группы.

3. Довод уполномоченного инициативной группы по проведению референдума о том, что отказ в регистрации инициативной группы не препятствует повторному обращению с теми же документами в избирательную комиссию нельзя признать состоятельным. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение избирательной комиссии субъекта РФ может быть преодолено лишь при его обжаловании в соответствии со статьей 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а постановления Избирательной комиссии Томской области от 29 ноября и 13 октября 2010 г. не были обжалованы и не отменены.

4. Федеральным законодательством не предусмотрена возможность внесения изменений, дополнений в представленные инициативной группой документы в избирательную комиссию.

Изложенный пример иллюстрирует на практике механизм восприятия правовых позиций избирательных комиссий судами Российской Федерации, их учета при принятии решения, связанного с реализацией прав граждан на участие в референдуме.

По предметному критерию правовые позиции избирательных комиссий формулируются не только в сфере реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, но и в остальных сферах компетенции соответствующих избирательных комиссий.

Например, избирательной комиссией Вологодской области были сформулированы правовые позиции в сфере деятельности по преобразованию муниципальных образований

в регионе[104].

В целях координации работы органов исполнительной государственной власти области, а также в целях оказания организационно-правовой помощи органам местного самоуправления муниципальных образований области по реализации принятых в результате голосования населения в 2008 - 2009 годах решений о преобразовании муниципальных образований области путем объединения поселений было принято распоряжение Губернатора Вологодской области от 27 февраля 2009 года № 335-р «О мерах по преобразованию муниципальных образований области путем объединения поселений с соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Избирательной комиссией Вологодской области было разработано нормативно-правовое регулирование такого голосования с учетом его особенностей.

Необходимость правовых позиций избирательной комиссии в рассматриваемой сфере была обусловлена, прежде всего, тем, что существующее нормативно-правовое регулирование рассматриваемых отношений в регионе достаточно разнородно. Действующая законодательная база состоит из трех законов (Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 67-ФЗ и закон Вологодской области № 1468-ОЗ «О местном референдуме в Вологодской области»). Эти законы в совокупности трудно воспринимаются организаторами выборов районного участкового звена, что создает неопределенность в правоприменительной практике деятельности соответствующих «низовых» избирательных комиссий.

Правовые позиции избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (Вологодской области) здесь необходимы для более четкого представления о правовых основаниях и требуемой последовательности действий субъектов - участников процедуры преобразования муниципальных образований, в том числе нижестоящих избирательных комиссий (принимающих в данной деятельности самое активное участие).

В деятельности избирательных комиссий правовые позиции являются особым юридическим механизмом, позволяющим избирательной комиссии обращаться к собственным ранее принятым решениям при рассмотрении новых дел и, тем самым, обеспечивать единообразное применение избирательного законодательства как в системе избирательных комиссий, так и во взаимодействии с государственными и муниципальными органами, при рассмотрении судами дел с участием избирательных комиссий. Правовые позиции избирательных комиссий выполняют функцию интеграции системы прав и свобод человека и гражданина по делам о защите избирательных прав граждан, при организации и проведении выборов в Российской Федерации.

Изучение сложившейся правоприменительной практики в формировании избирательными комиссиями на основе действующего законодательства своих правовых позиций, как средства обеспечения единообразного применения избирательного законодательства в рамках проводимого научного исследования приводит к необходимости:

І.Объединения по единому критерию (тематике) ряда решений избирательных комиссий с целью выявления правовых позиций избирательных комиссий.

Особую значимость правовые позиции избирательных комиссий приобретают по тем категориям дел, которые достаточно редко становятся предметом рассмотрения судов общей юрисдикции (в частности, это такие нарушения избирательного законодательства, которые не влекут правовых последствий в виде отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов), отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), исключения кандидатов из заверенного списка кандидатов).

2. Выработки методики выделения правовых позиций в решениях избирательных комиссий (поскольку правовой позицией является не всякое «прецедентное» решение комиссии, а лишь обладающее свойствами устойчивости и обязательности).

3.Определения субъектов правовых позиций (к этим субъектам, излагающим правовые позиции, предлагается относить не все виды избирательных комиссий, а лишь Центральную избирательную комиссию РФ, избирательные комиссии субъектов РФ и иные избирательные комиссии, выступающие в качестве избирательных комиссий, организующих выборы). Критериями отнесения избирательной комиссии к числу субъектов, наделенных правом излагать правовые позиции, являются: особенности компетенции избирательной комиссии и место в системе (иерархии) избирательных комиссий в Российской Федерации.

4. Характеристике форм объективации (документального оформления) правовых позиций избирательных комиссий. Формами документального оформления правовых позиция избирательных комиссий являются нормативные акты соответствующих избирательных комиссий и решения избирательных комиссий по рассмотрению заявлений, жалоб иных обращений субъектов избирательного процесса о нарушении избирательных прав. В структуре акта избирательной комиссии правовая позиция может выражаться в мотивировочной либо резолютивной части.

Многообразие правовых позиций избирательных комиссий диктует необходимость их упорядочения и классификации. В этой связи в настоящем научно-практическом исследовании полагаем уместным проанализировать все многообразие правовых позиций избирательных комиссий, выявить закономерности их формирования и попытаться установить основания их (правовых позиций) классификации.

I. В первую очередь, классификацию правовых позиций целесообразно проводить исходя из структуры (иерархии) избирательных комиссий, формулирующих правовую позицию. Таким образом, можно выделить:

1. Правовые позиции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

2. Правовые позиции избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

3. Правовые позиции избирательных комиссий муниципальных образований.

4. Правовые позиции избирательных комиссий, организующих выборы (не относящихся к пунктам 1-3 данной классификации).

II. По степени охвата общественных отношений правовые позиции избирательных комиссий можно подразделить на:

І.Общие (универсальные) правовые позиции - применимые к сходным (типовым) правоотношениям, возникающим при проведении выборов различного уровня.

2.Частные (казуальные) правовые позиции

Вышеперечисленные основания классификации правовых позиций тесно взаимосвязаны: правовые позиции избирательных комиссий, занимающих ведущее место в иерархии (структуре) комиссий, чаще всего носят универсальный (общий) характер и могут быть, распространены на типичные отношения, возникающие при проведении выборов различного уровня: федеральные, региональные, муниципальные выборы. И, напротив, правовые позиции муниципальных и иных избирательных комиссий, организующих выборы в органы местного самоуправления, чаще всего, носят казуальный характер и формулируются применительно к отношениям, возникающим при организации и проведении конкретных выборов (то есть в пределах полномочий данной избирательной комиссии).

III. По источникам (формам выражения, объективации) правовые позиции избирательных комиссий можно подразделить на ряд разновидностей.

Источниками правовых позиций являются акты избирательных комиссий, принятые в пределах компетенции акты избирательной комиссии, содержащие официальные разъяснения порядка применения норм законодательства о выборах, устраняющие правовую неопределенность при применении норм избирательного законодательства, обеспечивающие единообразное применение законодательства при проведении соответствующих выборов в органы государственной власти Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления.

Такими источниками правовых позиций могут быть:

1. Постановления избирательных комиссий (различного содержания), а именно:

-о разъяснении порядка применения норм избирательного законодательства (например, Постановление Центризбиркома России от 23 марта 2007 года № 203/1272-4 «О разъяснении порядка применения пункта 1.1, подпунктов «в1», «в2» пункта 24, подпунктов «б1», «б2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

-об утверждении перечня и рекомендуемых форм документов при проведении соответствующих выборов (с примечаниями к формам документов, касающимся разъяснения порядка заполнения данной формы либо порядка указания сведений, требуемых в соответствии с законом);

-решения избирательной комиссии, принятые по заявлениям (жалобам, обращениям) субъектов избирательного процесса.

2. Регламент работы избирательной комиссии (по вопросам, касающимся взаимодействия избирательной комиссии с избирателями, кандидатами, избирательными объединени- ями, правоохранительными и судебными органами, другими участниками избирательного процесса).

Это может быть типовой регламент избирательной комиссии (утвержденный вышестоящей в иерархии избирательной комиссией) либо регламент конкретной избирательной комиссии (до уровня территориальных, окружных и муниципальных избирательных комиссий). В подобного рода регламенте можно было бы отразить (на уровне правовых позиций избирательных комиссий) ряд важнейших вопросов, касающихся взаимоотношения избирательной комиссии и субъектов избирательного процесса (избирателей, кандидатов, избирательных объединений, средств массовой информации и т.п.). Разъяснению, таким образом, могут подлежать вопросы, оставшиеся за пределами законодательного регулирования, в том числе:

-вопросы приема документов от кандидатов (избирательных объединений) в предусмотренный законом период выдвижения и за пределами такого периода (в том числе могли бы быть сформулированы правовые позиции, касающиеся недопустимости отказа в принятии документов; недопустимости правовой оценки предоставляемых кандидатом либо представителем избирательного объединения документов на стадии их приема; недопустимости консультирования участников избирательного процесса по вопросам количества, вида и содержания представляемых документов и др.);

-вопросы юридического статуса рекомендуемых избирательной комиссией форм документов (в противовес формам документов, предусмотренных федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации), правовых последствий несоблюдения указанных форм документов;

-правовые гарантии для кандидатов, осуществляющих сбор подписей избирателей в поддержку самовыдвижения (касающиеся надлежащего информирования данных кандидатов о численности избирателей в пределах территории округа; минимальном и максимальном количестве подписей избирателей, предоставляемых в соответствующую избирательную комиссию; описания схемы избирательных округов, позволяющей достоверно определить топонимы в пределах данного избирательного округа, иные вопросы, связанные с доступом к информации о выборах);

-другие вопросы организационного характера, урегулированные единообразным образом, являющиеся общеобязательными в структуре избирательных комиссий в Российской Федерации.

3.Официальные комментарии законодательства (утвержденные Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов РФ).

Таким образом, правовые позиции избирательных комиссий могут содержаться в актах комиссий, носящих как нормативный, так и правоприменительный характер.

При этом, необходимо отметить, что не являются правовой позицией избирательной комиссии различного рода разъяснения и письменные ответы на запросы, даваемые отдельными членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, по обращениям граждан, кандидатов, избирательных объединений, «в частном порядке», поскольку при даче таких ответов не соблюдается предусмотренная действующим законодательством процедура принятия решения соответствующей избирательной комиссией.

4. Правовые позиции избирательных комиссий, выраженные в судебных решениях (следует отметить, разумеется, что избирательная комиссия не формулирует правовую позицию в судебном решении, поскольку судебное решение есть продукт деятельности соответствующего суда, но правовая позиция может содержаться в таком решении, быть воспроизведена в описательной части решения, либо поддержана и положена в основу выводов суда в мотивировочной части решения).

5. Результаты правовой экспертизы нормативных правовых актов и законопроектов о выборах, сформулированные ЦИК России и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и оформленные в виде специальных актов избирательной комиссии - замечаний и предложений к законам (проектам законов).

6. Проекты законов субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах, явившиеся результатами реализации права законодательной инициативы избирательных комиссий субъектов РФ (в настоящее время 59 ИКС РФ наделены таким правом).