2.2. Государство в лице уполномоченных органов
В соответствии со ст. 124 ГК РФ в круг субъектов гражданских правоотношений входят Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Поскольку и Российская Федерация - федеральное государство, и субъекты РФ - государственные образования, и наряду с ними муниципальные образования обладают властными полномочиями, в научной литературе, в частности Е.А.
Сухановым, они объединяются общим понятием "публичные образования" .--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 4 т. Общая часть" (том 1) (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. I. С. 280.
Публичные образования являются наиболее интересными субъектами инвестиционной деятельности, так как их статус (правовое положение как субъекта инвестиционной деятельности) до настоящего времени неоднозначен и вызывает множество нареканий и споров в научном сообществе.
Несмотря на это, все чаще встречаются утверждения о том, что на данный момент государство является, как отмечает О.Н. Кондрашкова, "главным инициатором инвестиционной деятельности" , а также "непосредственным инвестором" и "субъектом предпринимательской деятельности" .
--------------------------------
Хозяйственное право: Учебник для вузов / Отв. ред. В.С. Мартемьянов. М., 1994. Т. 2. С. 163.
Серов В.М. Инвестиционный менеджмент: Учеб. пособие. М., 2000. С. 15.
Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 132.
И надо отметить, что все эти утверждения в полной мере справедливы, так как приведенное многообразие характеристик отражает активную роль публично-правового образования в рассматриваемой сфере.
В связи с этим необходимо отметить, что в инвестиционных правоотношениях государство может участвовать как непосредственно (через уполномоченные органы государственной власти), так и опосредованно (как учредитель государственных предприятий и учреждений).
Однако специфика рассматриваемых нами отношений заключается в том, что государство, являясь субъектом инвестиционной деятельности, может выступать как в качестве субъекта, обладающего правами юридического лица, так и как орган власти, публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), конечно же, в лице соответствующих уполномоченных на то органов власти.
При этом необходимо учитывать, что взаимоотношения хозяйствующих субъектов между собой в рамках инвестиционной деятельности и взаимоотношения государства с другими субъектами инвестиционной деятельности носят принципиально различный правовой характер. Если в первом случае речь идет о юридически равноправных сторонах имущественных (горизонтальных) отношений, регламентируемых исключительно гражданским законодательством, то во втором случае ситуация совершенно иная.
Так, в силу объективно присущей государству регулирующей роли отношения финансовых, налоговых, таможенных и иных органов с субъектами инвестиционной деятельности носят преимущественно властный характер и могут быть определены как публично-правовые (вертикальные) правоотношения. Регламентируются они, как правило, нормами административного и финансового права, реализующими в одностороннем порядке государственные властно-распорядительные и властно-имущественные полномочия по регулированию деятельности всех субъектов и участников деятельности в инвестиционной сфере.
Вместе с тем нельзя не согласиться с утверждением А.В. Ложниковой о том, что непосредственное государственное инвестирование в определенные отрасли экономики позволяет создать благоприятный климат для активизации вложений частных инвесторов. Таким образом, с одной стороны, государство является инициатором и участником инвестиционного процесса, а с другой - через экономико-правовое регулирование оно учитывает и обеспечивает интересы частных (юридических и физических лиц.
- Прим. автора монографии.) инвесторов .--------------------------------
См. подробнее: Ложникова А.В. Инвестиционные механизмы в реальной экономике. М., 2001. С. 25.
Возможность участия государства в качестве субъекта инвестиционной деятельности закреплена и в Законе N 1488-1, и в Федеральных законах N 39-ФЗ, N 160-ФЗ, определяется допуск к осуществлению инвестиционной деятельности на территории РФ иностранного государства в соответствии с порядком, определяемым Федеральными законами. Следует сказать, что иностранные государства занимают особое положение среди иностранных инвесторов.
Это прежде всего связано с тем, что "участие государств... в частноправовых инвестиционных отношениях в силу принципов и норм международного права об их иммунитетах осложнено тем, что к ним нельзя без их согласия предъявить иск, а на имущество обратить взыскание" .
--------------------------------
Нешатаева Т.Н. Иностранные инвестиции в Российской Федерации: правовое регулирование и судебная практика // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.
Говоря о государстве, нельзя не сказать о его основном направлении: регулировании инвестиционной деятельности. В самом упрощенном виде регулирование - это приведение чего-либо в систему. Приведение государством процесса инвестирования в систему происходит по четырем основным направлениям: государственное регулирование инвестиционной деятельности; государственное участие в инвестиционной деятельности; государственный контроль и надзор за инвестиционной деятельностью; предоставление государственных гарантий всем субъектам инвестиционного процесса.
Само государственное регулирование инвестиционной деятельности проявляется в установлении требований к инвестициям, объектам инвестиционных вложений, к субъектам инвестиционных правоотношений, а также к самому процессу инвестирования, тем практическим действиям, с помощью которых вкладываются средства инвестора.
Государственное регулирование осуществляется также путем формирования инвестиционной, налоговой, амортизационной, ценообразовательной политики.
Кроме этого, государственное регулирование связанно с поддержкой частных инвесторов, созданием благоприятного климата для инвестирования в определенные объекты.Государство формирует нормативную базу, наделяет специальной компетенцией органы власти и управления, действуя в целях обеспечения публичных интересов общества и поиска баланса частных и общенациональных интересов.
Участие государства в инвестиционной деятельности основано прежде всего на признаваемой законом правосубъектности государства, его субъектов, отдельных территорий и муниципальных образований и их равноправии в гражданском и хозяйственном обороте. Государство выступает как главный инициатор инвестиционной политики и одновременно как инвестор со всеми принадлежащими инвестору правами.
Как главный инициатор инвестиционной политики государство определяет условия, порядок и процедуру инвестирования в социально значимые сферы экономики, организует на конкурсной основе привлечение частных отечественных и иностранных инвесторов для создания, развития, реконструкции и модернизации объектов, эксплуатация которых отвечает требованиям государственных нужд.
Участие государства в качестве инвестора в инвестиционной деятельности имеет некоторые особенности. В соответствии с Законом N 1488-1 (ст. 12) решения по государственным инвестициям принимаются на основе прогнозов экономического и социального развития России, целевых научно-технических и комплексных федеральных программ, технико-экономических обоснований и государственных экспертиз. Финансируются такие программы за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных источников.
Можно выделить следующие особенности участия государства в инвестиционной деятельности: источник государственных инвестиций (средства бюджета любого уровня, внебюджетные средства, специально созданные фонды); определенный порядок принятия решений о государственных инвестиционных вложениях, разработка комплексной или целевой программы соответствующего уровня; назначение государственного заказчика с нормативным определением его функций и пределов компетенции; заключение государственных контрактов в особом порядке (на основе торгов, конкурсов, аукционов); открытие финансирования и отчетность исполнителей за использование целевых бюджетных средств; приоритетная цель государственного инвестирования - реализация публичного интереса и достижение социального положительного эффекта, а затем уже извлечение прибыли; особые формы и методы государственного контроля за соблюдением инвестиционного законодательства в процессе реализации инвестиционных программ.
Немаловажной функцией государства является контроль за инвестиционной деятельностью. Государство как носитель властных полномочий осуществляет контрольные и надзорные функции за соблюдением требований законодательства в процессе реализации инвестиционной деятельности, в экспертизе инвестиционных проектов с точки зрения соответствия объектов экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям, а также охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства. В ст. 19 Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии с их компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. При этом уполномоченные представители указанных государственных органов имеют право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению работ. Государственное воздействие на инвестиционную деятельность составляют государственные гарантии прав субъектов инвестиционных правоотношений и защита инвестиций. Таким образом, государство гарантирует стабильность прав субъектов путем включения в законодательство об инвестиционной деятельности так называемой дедушкиной оговорки в виде неприменения норм права, ухудшающих положение субъектов инвестиционных правоотношений в определенный период времени. Статья 14 Закона N 1488-1 предусматривает введение в действие норм, ограничивающих права субъектов не ранее чем через год после их опубликования. Однако такой срок, конечно, не может быть рассмотрен как серьезная гарантия стабильности, поскольку инвестиционная деятельность в форме капитальных вложений, как правило, рассчитана не на один год. Таковы основные особенности участия государства в инвестиционной деятельности.