Глава 3. Перспективы гражданской составляющей местного самоуправления в свете нового законодательства

Современный этап развития российского общества характеризуется переходом к демократическому государству и правовому обществу, рыноч­ной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и социального развития.

Гражданское общество, даже в его настоящем виде, в России облада­ет высоким уровнем профессиональной и личностной культуры, с активным интересом к практическому участию в процессе преобразования России. На современном этапе возрастает общественная активность. Она выражается, прежде всего, в развитии различных некоммерческих организаций и движе­ний. Во всех субъектах Российской Федерации появляется с каждым годом все больше разнообразных общественных организаций. Сам факт их возник­новения указывает на то, что граждане чувствуют необходимость объеди­няться для реализации своих интересов и потребностей, для защиты своих прав. Игнорировать общественные объединения сегодня невозможно. Чтобы более результативно и эффективно взаимодействовать с объединениями, не­достаточно признавать факт их существования. Необходимо четко представ­

лять все разнообразие объединений и иметь полную характеристику каждого движения.

Существуют проблемы, которые находят свое конкретное выражение в частных противоречиях: между объективной потребностью общества в раз­витии социальной активности граждан и слабой включенностью основных масс населения в разрешение своих собственных проблем; между наличием негативных тенденций в молодежной среде и слабой массовой активностью молодых людей в их преодолении; между широким спектром проблем, труд­ностей, с которыми объективно сталкиваются граждане это слабость пред­ставления о деятельности органов самоуправления, существующих направ­лений их работы, связанных с защитой прав и интересов граждан, улучшени­ем их материального положения, гражданской самореализацией, участием в управлении; между наличием традиционных органов самоуправления и не­высокой степенью их влияния на граждан; между сложностью организации жизни и деятельности граждан и слабой координацией взаимодействия в ре­шении проблем между органами самоуправления, администрациями соци­альных структур, органами государственной власти; между необходимостью оптимизации деятельности органов студенческого самоуправления, недоста­точной разработанностью социальных технологий по актуализации субъект­ного потенциала гражданского общества для реализации собственных, госу­дарственных, общественных интересов.

Однако, обладая потенциально огромными созидательными возмож­ностями для развертывания своей жизненной траектории и участия в реше­нии актуальных проблем социума, ГО переживает период болезненного са- моосуществления, сопровождающийся многочисленными трудностями и ис­пытаниями, что, в свою очередь, негативно сказывается на степени активно­сти, самостоятельности граждан и их объединений в обустройстве окружаю­щей жизни. Одним из механизмов повышения активности гражданского об­щества может стать создание института самоуправления.

Развитие самоуправления как механизма формирования гражданского общества направлено на усиление роли общественных объединений в гума­нистическом воспитании студентов, воспитание в духе толерантности, не­терпимости к проявлениям экстремизма; утверждение демократического об­раза жизни, взаимной требовательности, чувства социальной справедливости, здорового морально-психологического климата, укрепление нравственных основ, утверждение на основе широкой гласности нравственных принципов, нетерпимости к антиобщественным проявлениям в быту; развитие и углуб­ление инициативы самоуправленческих коллективов ТОСов, коллективов в организации гражданского воспитания.

Об этом много говорят лидеры социал-демократических и социал- либеральных партий в России. Следует подчеркнуть, что политические пар­тии - это важнейшая составная часть гражданского общества. Их главное функциональное предназначение в общественной жизни - это организация политического процесса, выражаемая в суммировании общественных инте­ресов, формирование на их основе идеологических и политических позиций, поиск и продвижение кандидатов для избрания (назначения) на должности в органы государственной власти и местного самоуправления, контроль за дея­тельностью своих представителей в них, анализ деятельности органов власти и местного самоуправления и доведения этой информации до избирателя. Политические партии могут успешно выполнять свои задачи при высоком уровне развития других структур гражданского общества.

Многие партии поставили гражданское общество в центр своей про­граммы. Российская демократическая партия "ЯБЛОКО" поддерживает Ев­ропейскую хартию местного самоуправления и отмечает наиболее острые проблемы местного самоуправления: 1) слабая собственная доходная база местных бюджетов; 2) финансовый произвол региональных властей; 3) не­достаточный контроль за деятельностью местных властей со стороны государ­ства и населения. Стратегической целью "ЯБЛОКА" является создание в России

экономически сильного местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества. Для этого партия предлагает:

1. Законодательно укрепить конституционные гарантии местного само­управления, четко разграничить компетенцию и предметы ведения между го­сударственными органами и местным самоуправлением. Усилить контроль за нормотворчеством субъектов Федерации, затрагивающим вопросы местного самоуправления; отменить законы субъектов РФ, нарушающие права граж­дан на местное самоуправление.

2. Резко повысить значимость муниципальных выборов, обеспечить справедливое демократическое представительство в местных органах власти; а именно перейти к смешанной системе выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление для крупных городов (с населением более 100 тыс. человек) на паритетных началах по одномандатным округам и партийным спискам; четко оформить многоуровневую структуру самоуправления в крупных муниципалитетах (особенно актуально для районного самоуправле­ния в Москве и Санкт - Петербурге). Добиться справедливого распределения доходов между бюджетами федерального, регионального и местного уровня путем передачи на местный уровень всех имущественных налогов (налога на недвижимость при его введении), а также налога на совокупный доход, нало­га на вмененный доход с предпринимателей, и налога с продаж - с правом администрирования этими налогами; закрепления за местными бюджетами не менее 70% подоходного налога; законодательного закрепления объектив­ных формул финансового выравнивания доходов муниципальных образова­ний (в региональных бюджетных кодексах), обязательных для всех без ис­ключения субъектов РФ; перехода к уплате всех налогов по месту хозяйст­венной деятельности предприятий независимо от их юридического адреса; отказа от практики централизации доходов местных бюджетов в бюджетов вышестоящих уровней.

перераспределить налоговое бремя, создать стимул и регулятор рынка не­движимости. Налог на недвижимость должен устанавливаться по установ­ленным законом процедурам как процент от рыночной стоимости, и потому менее обеспеченные граждане, имеющие недорогую недвижимость, будут платить меньше тех, кто имеет дорогое и "второе" жильё. Будет установлен минимальный уровень стоимости облагаемого налогом жилья, и таким обра­зом самые малообеспеченные семьи налога платить не будут. Способство­вать повышению прозрачности региональных и местных бюджетов как важ­нейшего механизма непосредственного контроля граждан за своими деньга­ми, а также недопущения нецелевого использования средств. Добиться мак­симально возможной доступности региональных органов власти и органов местного самоуправления для населения.

В связи с тем, что не только «Яблоко», но и другие политические пар­тии заинтересованы в формировании структур гражданского общества, в со­ответствующих секторах общественных интересов используются их ресурсы в ходе избирательной кампании тех или иных партий. Структуры граждан­ского общества заинтересованы во влиянии на власть и рассматривают пар­тии как один из важнейших механизмов такого влияния. Безусловно, партия не может так однозначно отстаивать определенный общественный интерес как соответствующее общественное объединение. Она должна видеть ситуа­цию более объемно, понимать всю сложность реализации этого интереса, партии зачастую связаны определенного рода тактическими соображениями. Но у политической партии и ее парламентской фракции, как правило, гораздо большие возможности превратить соответствующий интерес в нормативно­правовые документы. Методы влияния структур гражданского общества (общественных объединений) на политические партии следующие: участие в подготовке предвыборной программы политической партии и отслеживание ее выполнения представителями партии в органах власти и местного само­управления, продвижение через партии своих представителей во власть и

лоббирование через парламентские фракции политических партий выгодных им решений, в том числе изменений в законодательства.

Таким образом, политические партии заинтересованы в развитии соот­ветствующих структур гражданского общества, а структуры гражданского общества заинтересованы в развитии партий, готовых сотрудничать с ними при отстаивании соответствующих интересов. Различные общественные объ­единения через политические партии имеют возможность влиять на избрание местных законосовещательных структур, во многом определяющих муници­пальную политику. В обмен на обеспечение поддержки партий обществен­ные объединения выдвигают партиям свои требования о включении ряда по­ложений, которые отвечают интересам общественных объединений, в поли­тическую программу региональных отделений партий. Общественные объе­динения имеют право на обращение к депутатам с теми или иными инициа­тивами для реализации интересов общественных объединений в рамках зако­нов. Механизм взаимодействия лежит в плоскости контактов общественных структур с депутатскими объединениями в органах представительной власти. Конечно, этот механизм сегодня недостаточно проработан, но от этого не стал менее значимым. Общественные объединения влияют на общественное мнение путем организации различных акций протеста (митингов, пикетов, забастовок), что в конечном итоге влечет за собой влияние на принятие ре­шения не только законодательных, но и исполнительных органов власти. Общественное объединение может быть и настоящим политическим общест­венным объединением, основной целью которого является участие в полити­ческой жизни общества путем влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления.

Проблема формирования влиятельных общественных структур напря­мую связана с самоидентификацией социальных слоев общества. Проблемы самоидентификации у высших слоев населения имеющих высокие доходы

(их 5-10% населения), не существует. В отличие от них у основной массы на­селения, на фоне низкого развития экономики страны и общего доходного потенциала населения, данная проблема действительно присутствует: к ка­кому слою общества себя относить - среднему классу или к бедным.

Важным компонентом гражданского общества являются обществен­ные, или некоммерческие организации (HKO), составляющие третий сектор. Сегодня в России насчитывается 350 тысяч общественных организаций раз­личного толка, что мало по сравнению с США (более миллиона) или другими странами с традиционными демократиями, но внушительно для государства, в котором гражданское общество проходит стадию становления.

Анализируя существующий массив HKO в России по характеру взаи­моотношений власти и общественности, следует выделить в рамках третьего сектора следующие группы. Первый тип - сильные общероссийские органи­зации, выросшие из псевдообщественных, партийных структур СССР (проф­союзов, обществ глухих, ветеранов афганской войны), имеющие традицион­но крепкие связи с государственными структурами и располагающие госу­дарственными ресурсами. Таких организаций сравнительно немного, и неко­торые из них дискредитировали себя, занимаясь подпольной коммерческой деятельностью. Ко второму типу относятся HKO, создаваемые небольшой группой людей либо по актуальной проблеме (экология, защита прав челове­ка), что, наверняка, будет способствовать получению ими зарубежного гран­та либо они станут участниками коммерческого проекта. Такие организации не заинтересованы ни в расширении круга соратников, ни в рекламе внутри страны, и открыто позиционируют себя как диссиденты в отношении дейст-

вий власти. Эти HKO₅как правило, возникли на волне перестройки и демо­кратизации 1980 - 90-х гг. 20 в. и вызывали отклик широких слоев общест­венности. Однако во второй половине 90-х гг., не сумев мобилизовать массо­вую социальную поддержку вследствие стремления получить ее «сверху» или из - за рубежа, эти организации стали делать ставку на работу узкого круга профессионалов, подменив радикальные идеи и настроения прагматиз­мом. Такие HKO выступают в качестве экспертного сообщества, не пытаясь больше заменять собой массовые движения. Третий тип общественных орга­низаций- это HKO, нашедшие «социальную нишу», острую общезначимую проблему, которую невозможно решить только силами государства, и строят отношения с властью на принципах партнерства. В идеале отношения таких организаций с государственными учреждениями должны строиться по прин­ципу «заказчик - подрядчик». Такие организации в принципе ориентированы на широкое вовлечение населения в свою социально - значимую работу и представляют для гражданского общества главный интерес.

По оценке исследователей, в российском некоммерческом секторе ор­ганизаций третьего типа меньшинство, но именно на них следует делать ставку в становлении гражданской культуры и ответственности. На такие HKO должен быть в первую очередь ориентирован механизм взаимодействия органов государственной власти и управления с гражданским обществом.

Основными принципами организации и деятельности такого механизма должны стать: профессионализм общественности, неангажированность ее теневыми структурами и криминалом, а также продиссидентскими группами; принципиальная направленность взаимодействия на масштабное эффектив­ное разрешение социальной проблемы каждого гражданина; вовлечение ши­рокого круга рядовых граждан в процессе разрешения его насущного вопро­са; наконец, системный характер партнерства государства и власти во благо рядовых граждан, а не конкретной общественной организации. Механизм взаимодействия, основанный на вышеизложенных принципах, может стать

успешной основой для конструктивного развития российских HKO в духе подлинной демократии.

Основная задача механизма заключается в том, чтобы в условиях рос­сийской реальности, характеризующейся отчужденностью государства и ря­дового гражданина, гражданской апатией, авторитарным характером власти, отсутствием экономической базы для развития среднего класса, слабой соци­альной структурированностью общества, мотивировать рядового человека стать актором политического участия. Соглашаясь с мнением политологов, разделяющих гражданскую (первичную) и политическую сферы, следует подчеркнуть, что в российских условиях именно гражданское участие рядо­вого человека должно стать первой ступенью его вовлечения в политические процессы.

Учитывая, что около 90% россиян относятся к категориям слабо соци­ально защищенных и малоимущих, единственным стимулом вовлечения че­ловека в политическую жизнь страны будут не обещания «светлого будуще­го», а качественное, эффективное разрешение его реальных проблем, в пер­вую очередь, социально - правового характера. Проблема становления в Рос­сии демократического правового государства и генетически связанного с ним гражданского общества на практике оборачивается необходимостью разре­шения социально-экономического положения и правового статуса рядового человека. Это должны учитывать как государственно-властные структуры, уполномоченные осуществлять правовую защиту человека, так и авангард третьего сектора - правозащитные общественные организации, считающие своей миссией содействие становлению в России правового государства и гражданского общества. Из практики деятельности государства и правоза­щитных структур по защите прав граждан, парламентарии сделали вывод: данная проблема должна решаться властью и общественностью системно, чтобы наладить многоуровневый, многоплановый механизм взаимодействия. На уровне местного самоуправления такой механизм должен быть направлен

на гражданскую активизацию человека путем решения его насущной про­блемы и системы мер ее профилактики; на уровне же государственного управления целесообразно наладить более масштабный, многоплановый публичный механизм взаимоотношений государственного и третьего секто­ра, направленный на политическую активизацию индивида.

В российской практике прецедентов такого взаимодействия достаточно мало, но первые акты государственно-политической власти по установлению конструктивного взаимодействия с общественностью были приняты. В раз­витие решений Первого всероссийского Гражданского форума 2001 г., про­веденного по инициативе Президента РФ совместно с ведущими представи­телями общественности и отразившегося волной аналогичных акций в ряде субъектов Российской Федерации, впоследствии во многом инициировали появление таких форм сотрудничества, как общественные палаты и парла­менты при органах законодательной и представительной власти, а также ак­тивизировали существующие механизмы взаимодействия: комиссии по пра­вам человека, созданные при Президенте Российской Федерации и, впослед­ствии, при ряде глав субъектов РФ.

«Общественная палата», представляющая собой объединение про­фильных или разнородных общественных организаций, создающаяся для вы­работки рекомендаций органам исполнительной и законодательной власти, организаций социального партнерства между властью и общественностью, а также соучастия в решении правовых, экономических и социальных проблем - является качественно новым методом взаимодействия власти с HKO и, ду­мается, обладает большим потенциалом и ресурсом, который на практике только начал реализовываться. Не исключено, что при региональных струк­турах тоже возможно создание региональных общественных палат.

Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации - совещательный и консультативный орган, создаваемый для содействия реа­лизации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав

и свобод человека и гражданина - представляет собой институт взаимодейст­вия власти и общественности в правозащитной сфере. За время своего суще­ствования комиссия, несмотря на неоднозначный характер развития, не пре­вратилась в правозащитную фикцию и не стала придатком государственной власти в стране. Многие исследователи прогнозируют ей долгое и, возможно, позитивное будущее, которое, однако, будет связано с конкретными персо­налиями — членами Комиссии - и степенью эффективности их работы по реализации правозащитных функций. История становления этого института и динамика его развития во многом отражает характер правозащитного обще­ственного движения в России в контексте его взаимоотношений с властью. И потому следует заинтересованно поработать в определении места этого ин­ститута, выявлении свойственных ему функций, и, главное, в определении его оптимальной роли и модели взаимодействия с государственными и обще­ственными субъектами в сфере правовой защиты. Комиссия должна стать ка­чественно новым механизмом системного сотрудничества власти и общест­венности для практического разрешения проблем граждан не только в цен­тре, но и на местах. Такие комиссии нужно создать при всех губернаторах в регионах.

Бесспорный интерес представляет деятельность Комиссии обществен­ной организации ветеранов прокуратуры - Межрегионального общественно­го учреждения «Объединенная общественная приемная» (МОУ ООП), ус­пешно работающей в 10 регионах России по оказанию безвозмездной квали­фицированной юридической помощи населению, борьбе с бюрократизмом и криминальными элементами, правовому просвещению граждан. Социально значимая деятельность организации, системный характер ее работы по пра­вовой защите и просвещению, умелое и эффективное использование на благо рядовых граждан потенциала и ресурса государственной правоохранитель­ной системы России, задействование кадрового состава - экспрокуроров высшего звена - послужило поводом для вовлечения МОУ «ООП» в деятель­

ность Комиссии. В ноябре прошлого года Общественному учреждению была вверена работа с устными и письменными заявлениями граждан, обращав­шихся в Комиссию.

В настоящее время сотрудники МОУ «ООП» оказывают бесплатную квалифицированную помощь в Общественной приемной комиссии в Москве; активно ведется деятельность по открытию таких приемных в семи феде­ральных округах России. В ближайшем будущем планируется расширение такого партнерства МОУ «ООП» с Комиссией в сфере правового просвеще­ния и воспитания граждан, особенно молодежи, мониторинга нарушений прав человека, а также разработке и представления на рассмотрение Прези­дента предложений по совершенствованию существующего законодательства в сфере прав человека. Таким образом, можно наблюдать качественно новый пример социального партнерства профессиональной общественности с госу­дарством, основанный на предложенных выше принципах эффективного ме­ханизма взаимодействия (профессионализм общественности, ее неангажиро­ванность криминальными и коррумпированными структурами или, априори, диссидентскими группами, системность решения правовых проблем граждан и профилактики преступлений, ориентировка на массовое вовлечение граж­дан в политическую жизнь страны путем качественного решения их насущ­ных проблем). В дальнейшем, хочется надеяться, этот прецедент взаимодей­ствия расширится в системное партнерство государства и общественности, вовлекая в социально - значимую деятельность иные HKO и граждан.

Хотя необходимость взаимодействия государства и третьего сектора осознается субъектами государственно-политического управления на выс­шем уровне, практикуемый механизм таких взаимоотношений пока остается большей частью «неработающим». Необходимо выработать концепцию сис­темной политики взаимодействия государства и HKO. Очень важно учиты­вать динамику развития гражданских институтов в России и своевременно корректировать государственно-управленческие решения в соответствии с

характером изменения третьего сектора. Конструктивное сотрудничество го­сударства и HKO требует совершенствования законодательной базы органи­зации деятельности общественных институтов и их взаимодействия с госу­дарственными учреждениями, чтобы она отражала реальное состояние и ди­намику третьего сектора.

Эффективное решение данной проблемы на местах подразумевает на­бор мер: определение базового перечня документов регионального уровня и обеспечения их разработки силами компетентных исполнителей. Особое внимание следует уделить разработке базовых документов о взаимодействии органов государственной власти и управления с общественными объедине­ниями, о конкретных формах такого взаимодействия ( социальный заказ, субсидии, взаимное информирование, гражданская экспертиза, обществен­ный контроль) и по сферам взаимодействия (пенитенциарная система, психи­атрические учреждения, армия, экология, избирательная, судебная система и др.), необходимо сократить объем дискреционных полномочий чиновников среднего и низшего звеньев управления в области взаимодействия с неком­мерческим сектором, элиминировать субъективизм по отношению к HKO по­средством детализации и конкретизации полномочий чиновников, а также четкого прописания механизма ответственности за неисполнение обязанно­стей в данной сфере. Нужна четкая классификация НГО и рассмотрение воз­можности предоставления соответствующих льгот.

Следует создавать условия для модификации стереотипов в ментально­сти многих российских представителей государственной власти, помогать им осмыслить предназначение власти в демократическом правовом государстве, чтобы HKO воспринимались не как зависимые потребители, а как равно­правные партнеры. Государственные служащие, в первую очередь, те, кто практически участвует в разработке долговременной стратегии развития субъектов РФ и муниципальных образований, должны понять, что важней­шей частью работы исполнительной власти (а Россию традиционно отличает

высокий авторитет именно этой ветви власти) должна стать деятельность, направленная на создание условий для развития самоорганизующихся обще­ственно-гражданских объединений. Основной нишей деятельности НГО мо­гут стать низовые территориальные структуры. Говоря о перспективе по­строения социальной экономики, следует создавать условия для развития территориальных общественно-гражданских объединений, способных ре­шать конкретные социально-значимые проблемы.

Для обеспечения системного взаимодействия нужно активизировать формы совместной работы госслужащих и HKO. Важно проводить много­плановую работу по повышению гражданской активности населения, осо­бенно молодежи. В первую очередь, это касается разъяснения и пропаганды форм и методов юридической самозащиты, элементарных навыков юридиче­ской грамотности как основы формирования правовой и гражданской куль­туры, вовлечения населения в политическую жизнь страны.

Когда Президент РФ В.Путин встретился с представителями неком­мерческих негосударственных организаций России, он заявил, что власть в России «сегодня достаточно окрепла, чтобы поддерживать и обеспечивать демократические права и свободы граждан, и готова это делать». Президент высказал пожелание, чтобы власть и общественные организации были союз­никами», чтобы сложился позитивный диалог власти и гражданского обще­ства. Подавляющее большинство людей понимает, по его мнению, что ис­точником многих нерешенных проблем является слабое государство. Несо­стоятельность государства угрожает свободе и демократии настолько же серьезно, насколько и деспотичная власть. При этом, по его словам, многие привыкли считать, что полную ответственность за происходящее в стране несет власть, а общество должно только ее контролировать. Этого недоста­точно для создания жизнеспособного государства. Общество должно разде­лить с властью ответственность, но только если оно допущено к выработке и принятию решений.

7 мая 2004 г. в Большом Кремлевском дворце Москвы состоялась це­ремония второй инаугурации Президента РФ В. Путина. Выступая с обраще­нием к гражданам России, президент сказал, что успех и процветание России не должны зависеть от одного человека, одной политической партии или по­литической силы. "Мы должны иметь широкую базу поддержки для того, чтобы продолжать преобразования в стране", - отметил президент, подчерк­нув, что в стране должна развиваться "реальная многопартийность" и созда­ваться "зрелое гражданское общество».

Исходя из анализа протокола инаугурации, некоторые наблюдатели представили себе ту идеальную структуру общества, которую Кремль видит и с которой он считается. На первом уровне этой структуры - Президент РФ вместе с представителями всех ветвей власти; на втором уровне - граждан­ское общество в лице представителей неправительственных организаций, бизнеса, СМИ и пр. Партии в этой схеме рассматриваются не как неотъемле­мый элемент гражданского общества, а как часть госаппарата. Это обосновы­вается словами В.Путина о том, что мы "преодолели непростое идеологиче­ское противостояние" и сейчас постепенно становимся единой нацией, обра­щаясь (по мнению обозревателей) к лидерам оппозиционных партий, не имеющим властных полномочий и не присутствующим на церемонии инау­гурации. Однако надо иметь в виду, что у В.Путина можно найти много и иных, более позитивных заявлений о роли партий и поэтому строить гипоте­зы о политическом будущем России следует только исходя из таких фактов, с которыми не поспоришь.

Резюмируя, отметим, на наш взгляд, достаточно очевидный факт, что российское общество исторически развивалось по-другому, чем западное, и оно реализовывалось через идею патриотического служения своей Родине. Гражданская ответственность личности реализовывалась через службу и вер­ность существующим государственным политическим институтам (самодер­жавию, советской власти), доминирующей конфессии (православию) и своей

культуре. В этих приоритетах заключаются принципиальные отличия рос­сийского гражданского общества от западного варианта, где доминируют ин­дивидуальные права и свободы личности. Идеологема гражданского общест­ва используется в современной России и правыми, и левыми, которые вкла­дывают в него разный смысл и значение. Л.Н.Тимофеева (РАГС), в частно­сти, считает, что состояние России - это частично реализованный старыми и новыми акторами российского гражданского общества альтернативный со­циалистическому либеральный социальный проект в российском исполне­нии^[68]. Но мы считаем, что европейский опыт для нашей страны тоже скорее идеальный проект, который отнюдь не перечеркивает нашу собственную противоречивую практику, тем более что он тоже, как мы уже писали, далеко не безгрешен.

Академик Т.И.Заславская считает, что гражданское общество в России находится на очень низком уровне, если брать за точку отсчета западное по­нимание критериев его развития.^[69] В таком контексте это справедливо, так как в современной России не хватает системы противовесов, не развиты го­ризонтальные связи между элементами системы, придающие необходимую устойчивость действительно демократическому обществу и создающие ре­альную альтернативу вертикально направленным связям властных структур. Но гражданское общество в России имеет определенные исторические тра­диции, реальную возможность активно реализовывать свою свободу, осуще­ствляя которую, граждане во главу угла будут ставить не только саму идею свободы и конкуренции, но также идею национальных интересов, идею слу­жения своим исконным цивилизационным социокультурным ценностям и всему нашему общему Отечеству. Именно на это прямо или косвенно на­правлена деятельность идейно-политических субъектов, элит и контрэлит,

партий и движений, церкви и профсоюзов, казачества и этнических объеди­нений, региональных и других сообществ. Все традиционные и инновацион­ные объединения граждан в той или иной степени проявляют, политическую активность, начиная от лояльности властям , конформизма и заканчивая кри­тикой, недовольством, гражданским протестом и оппозицией, участвуют в той или иной степени в организации гражданского общества.

На федеральном уровне и уровне субъектов РФ наиболее конструктив­ным механизмом системного партнерства могут стать общественные палаты и комиссии по правам человека (соответственно, всероссийская и региональ­ные). Для повышения эффективности функционирования этих институтов представляется необходимым совершенствование нормативно - правовой ба­зы их деятельности для того, чтобы обеспечить соответствие ресурсов, пре­доставляемых им в распоряжение, тем масштабным целям и задачам, кото­рые эти учреждения призваны реализовывать.

Особе место принадлежит муниципалитетам, где власть ближе всего к обществу. Сегодня на уровне управления существуют наиболее простые спо­собы взаимодействия власти и общественности. Нужно внедрять более слож­ные социальные технологии, такие как проведение открытых конкурсов со­циально-значимых программ, способствующих успешному развитию кон­кретной территории. На наш взгляд, управы, общины, земства должны стать главными действующими звеньями системы взаимодействия с HKO. Необходимо подчеркнуть, что для достижения позитивного результата вы­шеизложенный комплекс мер должен проводиться в России системно, при этом учитывая специфику ее регионов.

Современные условия развития российского общества создают предпо­сылки, а правительственная программа поддержки развития местного само­управления четко оговаривает, что развитие муниципальных образований стратегически должно быть нацелено на решение задач развития человече­

ского потенциала территории и местного сообщества, и реализуется этот ме­ханизм только при активном участии граждан.

В контексте решения задач развития местного сообщества инструмен­ты и механизмы такого участия выходят на первый план. Их ни в коем случае нельзя сравнивать с такими важнейшими демократическими процедурами, как выборы и референдумы, поскольку речь идет о постоянной и повседнев­ной обратной связи между местной властью и населением. Как показывает обобщенная практика, сложившаяся на территории Дальневосточного феде­рального округа, такое сообщество существует лишь потенциально, и меха­низмы участия населения в управлении только начинают складываться.

Демократические преобразования послужили толчком для развития но-

* вых общественных, неполитических объединений граждан, которые форми­руются на основе общности интересов, в первую очередь касающихся каче­ства жизни сообщества. Например, ассоциации жилищно-строительных коо­перативов (ЖСК), гаражно-строительных кооперативов (ГСК), союзы квар­тиросъемщиков и др. Многие из таких организаций достаточно окрепли для

* того, чтобы решать насущные корпоративные интересы, но они ещё не гото­вы заявить себя подлинными институтами проявления процесса участия на­селения в управлении территорией.

В свою очередь процессы становления местного самоуправления и

* практическая деятельность муниципальных служащих все более доказывают, что предназначение органов местного самоуправления (чиновников) не должно ограничиваться только организацией качественного муниципального обслуживания населения.

Следует отметить, что депутаты местных представительных органов, муниципальные служащие осознают, что решение муниципальных задач без участия самого населения приводит к бюрократизации органов местного самоуправления и отдалению их от граждан и насущных конкретных проблем жителей территории. Поэтому важнейшей задачей в стратегии рационального развития и деятельности органов местного самоуправления

го развития и деятельности органов местного самоуправления является прак­тическое вовлечение и приобщение граждан к ответственной самоорганиза­ции и самостоятельности в решении всего комплекса задач по повышению качества жизни сообщества.

Новый контекст обсуждения развития местного самоуправления как механизма формирования гражданского общества создала работа Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Опираясь на предложения из регионов, Комиссия активно работала зимой 2001-2002 го­дов. Ее работа шла достаточно гласно, к участию в рабочих группах Комис­сии были привлечены не только ведомства, но и ученые, представители Кон­гресса муниципальных образований. Был детально проанализирован практи­чески каждый федеральный закон, затрагивающий те или иные функции раз­ных уровней власти по предоставлению общественных услуг населению. По итогам Комиссией разработаны принципы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации и между государством и местным са­моуправлением, а также в конкретных сферах: экономические отношения; защита прав и свобод граждан, обеспечение и охрана правопорядка; социаль­но-культурное развитие; безопасность среды обитания; имущественные от­ношения и иные материальные ресурсы; межбюджетные отношения.

К лету 2002 года на первый план вышли вопросы общих принципов разграничения полномочий. К этому моменту возобладало представление о том, что разделение полномочий - не динамический процесс, а определенный статический результат, которого можно (и нужно) достичь волевым усилием и оформить законодательно. Чем точнее и подробнее осуществлено это раз­деление на федеральном уровне, тем более эффективно, с точки зрения раз­работчиков законопроекта, функционируют местное самоуправление и госу­

дарственная власть на региональном уровне. Поэтому концепция реформы стала основываться на детальном регулировании всех сторон муниципальной жизни. Право распределения полномочий и ресурсов на местном уровне бы­ли закреплено за федеральным центром. Определение территориальных гра­ниц муниципальных образований, контроль за исполнением переданных ор­ганам местного самоуправления полномочий, а также санкции, возложены на субъекты Российской Федерации. В такой системе политические риски за не­выполнение обязательств перед населением передаются “вниз”. Федеральная власть не берет на себя ответственности за сокращение объема социальных мандатов, но дает возможность регионам и муниципалитетам исполнять их в пределах выделенных субвенций, то есть обязывает губернаторов и мэров принимать самостоятельные решения о том, кто из граждан не получит льгот и пособий, предусмотренных федеральным законодательством. Дискуссия, начавшаяся в рамках работы Комиссии, выявила два подхода к решению проблем на местном уровне:

1. Централизация полномочий и ресурсов для предотвращения кризис­ных ситуаций, передача решения ряда вопросов органам государственной власти в целях обеспечения единых социальных гарантий населению;

2. Децентрализация, расширение круга вопросов, решаемых местным сообществом самостоятельно и под свою ответственность.

Первый подход, по мнению его сторонников, обещает достаточно бы­стрый рост эффективности предоставления общественных услуг и одновре­менно требует усиления контроля со стороны государства, более “удобного” с этой точки зрения административно-территориального деления и других радикальных преобразований. Он возможен только при восприятии местного самоуправления как несамостоятельного, который наделяется “сверху” кон­кретными полномочиями, в том числе и государственными ресурсами для их исполнения. Передача местному самоуправлению ряда государственных полномочий и жесткое регулирование перечня вопросов местного значения

на деле есть не что иное, как создание с помощью административной инфра­структуры местного самоуправления третьего уровня государственной вла­сти. Сторонники первого подхода выступали за принятие принципиально но­вого варианта законодательства по местному самоуправлению.

Второй подход носит эволюционный характер, он обещает стабильный эффект в долгосрочной перспективе. Его сторонники акцентировали внима­ние на финансовых гарантиях местного самоуправления и на вовлечение в экономический оборот таких его ресурсов, как земля и недвижимость, а так­же на правовых гарантиях реализации права граждан на местное самоуправ­ление (государство должно обеспечить это право на любой территории, оно не может зависеть от доброй или злой воли региональных властей). Они вы­ступали за принятие закона о финансовых гарантиях местному самоуправле­нию (или соответствующих поправок к бюджетному и налоговому кодексам) и за внесение поправок к действующему закону об общих принципах организации местного самоуправления.

Эти подходы отражают альтернативные представления о местном са­моуправлении: третий уровень публичной власти (de facto местный уровень государственной власти) или институт гражданского общества. Вообще идея “публичной власти” оказалась принципиально важной в Этой дискуссии. В работе Комиссии термин “публичная власть” использовался как общеродовое понятие, объединяющее и местное самоуправление, и государство. Аргумен­том в пользу такого объединения была обязательность решений органов ме­стного самоуправления для граждан, аналогичная обязательности решений органов государственной власти. Аргументом против - то, что природа ин­ститута местного самоуправления, заложенная в Конституции России, - иная. Это форма самоорганизации населения, что позволяет по сути своей отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни. Это институт, иг­рающий не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституцион­ные основы демократической системы. Он задумывался в российской Кон­

ституции как стратегический, долговременный инструмент, как среда фор­мирования гражданской инициативы, которая будет способствовать станов­лению новой системы отношений между государством и обществом.

C нашей точки зрения, сохраняется ментальность советской поры, ко­гда местная власть для принятия собственных решений ждет установок от власти государственной. Признать, что местное самоуправление - форма са­моорганизации населения, сегодня мешает неверие в силы общества регули­ровать свою жизнь и деятельность самостоятельно, без принуждения госу­дарственных институтов. В литературе звучало мнение: “Чтобы местное са­моуправление имело реальные полномочия и реальные рычаги управления, его нужно отнести к институту власти. Если местное самоуправление будет проходить по общественной линии, оно останется бесправным”. Хотя руко­водство Комиссии постоянно подчеркивало, что задача централизации власти в ее работе ни в коем случае не ставилась, итоги ее работы показали, что сто­ронники гражданского общества остались в меньшинстве. Комиссия пред­ставила концепцию реформирования всей системы местного самоуправле­ния, которая исходит из принципа “эффективности”: разграничение полно­мочий должно обеспечить “решение задач публичной властью на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг”, а также “эффективность использования государственных и муниципальных финансовых и иных мате­риальных ресурсов”. Эта концепция, утвержденная Президентом Российской Федерации, стала основой нового закона.

6 октября 2003 года Президентом подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», принятый Федеральным Собранием в новой редакции. Это уже четвертый базовый Закон о местном самоуправлении на нашей памяти, если считать с союзного Закона 90-го года и второй Закон в рамках действующей конституционной системы. По подсчетам президентской комиссии, в случае

реорганизации местного самоуправления вместо нынешних 12 тыс. муници­пальных образований будет около 30 тыс. муниципалитетов и около 1800 муниципальных округов. Это, конечно, новый этап в развитии местного са­моуправления, в развитии науки муниципального права.

Суть реформы заключается в повышении управляемости в стране за счет более детального регулирования местного самоуправления федераль­ным законодателем. Вводится три типа муниципальных образований - посе­ление, муниципальный район и городской округ, каждый со своими обязан­ностями и полномочиями (в отличие от действующего законодательства спи­сок вопросов местного значения будет закрытым и обязательным для испол­нения). По прогнозам администрации Ростовской области, реализация ре­формы в нынешнем виде приведет к образованию в Ростовской области 480 муниципальных образований всех типов: городские округа, муниципальные образования, районы, поселения вместо 55 муниципальных образований и 489 сельсоветов и поселковых округов. По словам первого заместителя главы администрации PO В.Усачева, в большей степени изменениям будут под­вергнуты сельсоветы и районы. Сельсоветы и районы придется дробить, что­бы выполнить требование закона, который определяет, что администрация муниципального образования должна быть расположена таким образом, что­бы каждый житель мог добраться до нее пешком в течение дня, а в органы муниципального округа — в течение дня, но на общественном транспорте. В меньшей степени реформа затронет расположенные в Ростовской области города федерального и областного значения — они сохранятся в прежних границах и станут, скорее всего, муниципальными округами. По словам ви­це-губернатора И. Станиславова, пока в Ростовской области не проводились расчеты затрат, необходимых на реформу местного самоуправления, но по прогнозам после реорганизации количество муниципальных чиновников вы­растет с нынешних 1,7 тыс. до 2,5 тыс. человек, а расходы на их содержание возрастут с 1,9 млрд рублей до примерно 3 млрд рублей. Кроме того, вице-

губернатор предупредил областных министров о предстоящем сокращении кадров в связи с тем, что часть функций областного уровня будет передана в муниципальные образования.

Формы прямого федерального регулирования и прямого контроля со стороны субъектов Российской Федерации предполагаются не только по во­просам исполнения государственных полномочий, но и по вопросам местно­го значения.

Новый закон в определенной степени, но, безусловно, улучшает зако­нодательство по местному самоуправлению, но его минус в том, что при этом закладываются новые нарушения фундаментальной ст.З Европейской хартии местного самоуправления. Он очевидно лучше действующего закона тем, что в нем предотвращается или ограничивается существующее ныне самоуправ­ство глав муниципальных образований, путем установления разделения ор­ганов местного самоуправления, в частности появляются: отдельно руково­дитель представительного органа и отдельно руководитель администрации.

Плюсы закона в том, что в нем устанавливается гарантированная ми­нимальная численность депутатов в представительных органах, подробно прописано территориальное общественное самоуправление и указана его ор­ганизационно-правовая форма. В законе закладывается процедура отзыва выборных лиц, зафиксирована, наконец, регистрация уставов муниципаль­ных образований в органах юстиции, органы МСУ приближаются к людям, расширяется участие народа в самоуправлении, что направлено на развитие демократии и реализацию Конституции РФ.

Данный закон предусматривает двухуровневую систему местного са­моуправления. Устанавливаются два варианта: первый - чтобы муниципаль­ные советы, так сказать, «верхнего уровня» выбирались населением непо­средственно, (то есть на обычных выборах, как все депутаты); и второй, эти советы формировались из глав муниципальных образований нижнего уровня,