Глава 2. Основные направления деятельности местного самоуправления в процессе строительства гражданского общества

Переход России к рыночной экономике, демократической системе формирования государственной власти обусловил формирование нового типа местного самоуправления, который должен стать основой для формирования гражданского общества западного типа.

Нельзя забывать, что текст Европейской Хартии о местном самоуправ­лении опирается на опыт многовековой борьбы народов Европы за утвер­ждение и укрепление автономии местной власти, «муниципальную револю­цию» последних десятилетий и не менее значимый опыт становления и раз­вития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений. Специалисты различают четыре модели организации местного самоуправления. Англосаксонская модель существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и некоторых других странах и предполагает, что в пределах своей компетенции местные органы власти действуют автономно от центральных властей и формально не подчиняются им. Автономность ме­стных властей, однако, ограничена. В США, например, существует правило Диллона, предполагающее, что “любое справедливое, разумное и существен­ное сомнение в наличии того или иного полномочия” должно трактоваться судами против органов местной власти. Континентальная (французская) мо­дель предполагает самое широкое участие центральных органов власти в ра­боте органов местного самоуправления. Она получила распространение в ря­

де европейских стран, а также в бывших французских колониях, государст­вах Латинской Америки и на Ближнем Востоке. Эта система предусматрива­ет прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, а также прямое участие государства в деятельности органов местного самоуправления.

Российский опыт, включая развитие средневековых республик Новго­рода и Пскова, по формированию системы местного самоуправления имеет менее впечатляющую историю, развивавшуюся существенно иначе, чем в странах Западной Европы. Различные формы местного самоуправления и во всяком случае различные формы делегирования части государственных пол­номочий на уровень местной власти можно отметить, начиная с указа Петра I от 1721 г., и эта линия никогда не прерывалась. Определенный шаг в разви­тии системы местного самоуправления в России был сделан в период «вели­ких реформ» 60-70-х годов 20 века. После 1917 года местные органы власти в лице местных советов входят в единую систему государственной власти. Любое решение, отражавшее самостоятельность местного совета, могло быть отменено вышестоящим государственным органом, хотя это не означало, что местные советы не принимали решений в интересах населения. Возникла точка зрения, что местные советы в принципе «сложились и действовали как органическая часть тоталитарного режима», хотя первоначально особенно в период революции, это была относительно самостоятельная инстанция^[38].

В рамках этой системы управления страной были утрачены «традиции и наработки упрочившейся к началу 20 века самобытной русской системы местного самоуправления»^[39]. Развитие самоуправления чередовалось с пе­риодами централизованной государственной власти, отвергавшей идущие «снизу» формы управления «общими делами»^[40]. К проблемам самоуправле­

ния в «чистом виде» вернулись лишь в период «социалистической пере­стройки» во второй половине 80-х годов. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осущест­вления народом конституционно принадлежащей ему власти и что демокра­тическое устройство общества возможно лишь при отделении местного са­моуправления от государственной власти»^[41]. В 90-ом году был принят за­кон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйст­ва в СССР».

Директор Института федерализма и гражданского общества, доктор политических наук А.Н. Аринин высказал оригинальное мнение, что на про­тяжении многих веков существования Российского государства власть в од­ностороннем порядке навязывала народу некий договор, который оставался и остается неизменным до наших дней. Этот квазидоговор в реальной жизни носит, на наш взгляд, антигражданственный характер, так как он построен по патерналистской формуле: “Мы ваши отцы - вы наши дети”. Эта формула оправдывала и по сей день, оправдывает существование государственной власти как самодостаточной ценности.

В условиях «перестройки» ситуация изменилась как в плане граждан­ского общества так и в плане самоуправления. Главное направление роста гражданского общества после 1985 г. - политическая активность первых представителей так называемого диссидентского движения, которое до этого как раз находилось в полуподпольном состоянии, во - вторых, обновленцев- горбачевцев в самой правящей партии — КПСС, в - третьих, участников на­циональных движений и фронтов, которые появились в конце 80-х — самом начале 90-х гг. Все они составили основу ряда до сих пор действующих пар­тий в республиках на постсоветском пространстве и в меньшей степени в са­мой России. Другое направление — это неполитические общественные дви­жения, которые в разных формах существовали до перестройки, иногда в форме андеграунда, — религиозные, культурные, интеллектуальные движе­ния и организации.

C первых альтернативных выборов 1989—1990 гг. стали возникать частично неполитические и полностью внепартийные организации, кото­рые следили за проведением выборов, — клубы избирателей. На ранних стадиях, еще до парламентских выборов 1995 г. появились неполитиче­ские организации, которые, не выдвигая своих кандидатов, объявляли своей целью исключительно контроль за выборами. Местное самоуправ­

ление стало формироваться с привлечением новых кадров, и оно в рамках советской системы стало проявлять большую самостоятельность. В итоге местные советы начали превращаться в естественную форму социальной организации, которая стимулировала активность граждан использовать разные формы.

Несмотря на все отличия от Запада, особенно в советский период, рос­сийское общество изначально было восприимчивым к опыту европейского развития. Об этом говорят, в частности, тесные отношения князей Древней Руси в X-XIII вв. со странами Центральной, Северной и Западной Европы. Интересен опыт упоминавшихся Новгородской и Псковской республик, ко­торые были форпостом торговых отношений с Западной Европой в XII-XV вв. Не случайно в этой связи П.Я.Чаадаев замечает, что России “поневоле приходится говорить языком Европы”. У России нет другого языка, кроме того, на котором говорит Европа.

В современных российских условиях укрепление системы местного самоуправления европейского типа, зафиксированной в хартии, являет собой необходимую предпосылку становления гражданского общества. Следуя ду­ху Европейской хартии, проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации решались тем не менее таким образом, что и система местного самоуправления и создание предпосылок развития гражданского общества в России скорее вводятся сверху, а не формируются снизу естест­венным образом в силу укорененного в сознании граждан представления о государственном патернализме. Но между законами первой половины 1990-х и современными законами просматривается существенная эволюция, значи­тельное число реликтов советской эпохи, содержавшееся в первой редакции

58

∙'

закона, оказалось устранено. Это было начало сложного и долгого пути ста­новления правовой базы местного самоуправления. Местная автономия, раз­деление власти на государственную и местную - условие для обеспечения возможности реального самоуправления людей. Но в Российской Федерации практика местного самоуправления иногда выступает не как средство, а как тормоз развития гражданского общества. Недостаточно демонтировать то­тальное единообразие управления - необходимо добиваться безусловной Л' реализации фундаментальных прав и свобод человека через развитие мест­

ных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы.

Органы местного самоуправления в РФ существуют в 1867 районах, в 646 городах республиканского, краевого, областного и окружного значения, в 329 городских районах и округах, в 1875 поселках городского типа, 2447 сельсоветах и сельских округах. Система и структура органов местного са­моуправления Российской Федерации в период с 1991 по 1993 год (в соответ­ствии с законом 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР") были вполне демократичными и эффективными.

«I „ _

ветствующих администрации. Затем по тем же указам стали создаваться но­вые органы местного самоуправления. Однако поскольку вся власть оказа­лась в руках глав администраций, они постарались оставить ее у себя в мак­симальной степени и после создания новых представительных органов. Де­лалось это просто, поскольку все рычаги для написания выгодных им уставов муниципальных образований были у глав в руках.

⅜

В результате практически во всех муниципальных образованиях по всей России, кроме тех местностей, где вообще нет местного самоуправле­ния, главы администраций получили право председательствовать на заседа­ниях представительных органов местного самоуправления и подписывать их решения, или хотя бы право подписывать их решения. Вето главы преодоле­валось и преодолевается до сих пор квалифицированным большинством 2/3 голосов от установленного числа депутатов, притом, что глава, как правило, еще и входит в состав представительного органа с правом голоса. Естествен­но, что в таких условиях, написанные и принятые под руководством глав ад­министраций уставы муниципальных образований закрепили все, что было выгодно главам администраций для укрепления и абсолютизации их власти. Это, как правило, наличие главы муниципального образования, который ко­мандует одновременно и представительным органом, и администрацией (ис­полнительным органом). При этом представительный орган имеет мини­мальную численность, в его составе зачастую оказывались служащие муни­ципальных органов и учреждений, что дополнительно гарантировало такому главе подчиненность представительного органа. Когда депутатов мало, мала сфера их компетентности, ими легко управлять как со стороны администра­ции, так и со стороны криминальных структур. Они и сами в таком случае легче могут вступить в сговор между собой и главой, договориться о разделе сфер влияния, финансировании нужных им проектов и т.п., причем в узком кругу это может остаться в секрете от избирателей, правоохранительных структур и т.п.

В Конституции РФ 1993 г. оговаривается право граждан на местное са­моуправление, которое не входит в систему государственной власти. Термин “муниципальное образование” был введен в правовой оборот в 1994 г. Граж­данским кодексом РФ. 12 августа 1995 г. Государственной Думой принят Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации. C учетом практики на местах 23 октября

1995 г. к нему были добавлены законы «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Правительством Российской Федерации приняты постановления о некоторых мерах по реализации Федерального Закона. Кон­ституционный Суд Российской Федерации уже дважды принимал решения об устранении нарушений Федерального Закона, допущенных властями субъектов Федерации. Однако практика воплощения принципа местного са­моуправления не отвечала повсеместно и полностью намерениям законода­телей. Это было естественно, если иметь в виду длительность тотального огосударствления и единства властной вертикали сверху вниз, и распростра­ненность ментальных патерналистских представлений в сознании людей, в процедурах управленческой работы.

В 1995 г. Федеральный закон “Об общих принципах организации мест­ного самоуправления” закрепил три признака, обязательные для каждого полноценного муниципального образования, устав, выборные органы мест­ной власти и собственный бюджет. Но этот закон практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов мест­ного самоуправления. В результате представительный орган может в прин­ципе состоять из одного депутата, который одновременно может являться и главой муниципального образования. В регионах были муниципальные пред­ставительные органы, состоящие всего из пяти депутатов. Опыт показывает, что реально компетентно, в представительных органах работают примерно 5 - 10 % от числа депутатов. При малом числе депутатов затрудняется их из­брание, в результате, людям компетентным, но не ангажированным, побе­дить на выборах крайне сложно. Поэтому увеличение численности депутатов в нынешней ситуации с учетом практики являлось насущной необходимо­стью для борьбы с коррупцией, прозрачности деятельности органов местного самоуправления.

В 12-й статье этого же закона говорилось: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантированная Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по ре­шению непосредственно или через органы местного самоуправления вопро­сов местного значения, исходя из иных местных традиций»⁴³. Таким образом, местное самоуправление необходимо рассматривать, прежде всего, как не­отъемлемую часть гражданского общества и как важнейшую форму народо­властия. Это непосредственное выражение власти народа, которая составляет одну из основ конституционного строя демократического государства. Мест­ная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы ка­ждого человека, решает большинство его повседневных проблем. А.И.Солженицын справедливо отмечал, что повседневная реальная жизнь людей зависит на 4/5 или больше не от общественно-государственных собы­тий, а от событий местных, поэтому от местного самоуправления, направ­ляющего ход жизни на месте человека зависит его жизнь.

Хотя местное самоуправление является, как уже отмечалось, уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, мощным катализатором формирования гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в процессе создания достойных условий жизни на определенной территории способст­вует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность. В лите­ратуре высказывается даже мнение, что развитое, с традициями, местное са­моуправление: сможет противодействовать возможному откату назад к авто­ритаризму, установлению сбалансированных соотношений между государст­вом и гражданином.

К основным направлениям участия местного самоуправления в разви­тии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаи- ⁴³Вертикаль власти. Региональная и национальная политика. 1996. Вып. № 5. С. 130.

⅛)

*

модействие с органами местного самоуправления в процессе принятия управленческих решений органов власти, через создание реальных механиз­мов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и через стимулирование инициативной самоорганизации граждан.

Для реализации этих форм и направлений в условиях рыночной систе­мы хозяйствования и необходимая для этого децентрализация управления и демократическое реформирование государства и публичной власти, станов- 44'ление федеративных отношений.

В самом начале реформ каждый субъект Федерации стремился как можно дальше дистанцироваться и как можно больше децентрализоваться от центра. Это привело к превращению субъектов Федерации в «удельные кня-

* „

жества», монополизации политической власти и хозяйственной деятельно­сти. Точно такие же процессы происходили и на местном уровне. Многие главы городов и районов воспринимали самостоятельность и автономию ме­стного самоуправления как право, скажем так, на самоуправство, управляли повседневными территориями как удельными вотчинами. Нельзя сказать, что '4' эти болезни роста проходили незамеченными. Предлагались различные спо­

собы лечения, вплоть до самых радикальных. В некоторых субъектах Феде­рации были попытки сдерживать развитие местной демократии, препятство­вать избранию населением органов местного самоуправления, ограничивать

W

полномочия органов местного самоуправления, не исполнять положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и даже полностью упразднить местное самоуправление как институт публичной вла- сти. Впрочем, подобные предложения мы можем услышать и сейчас и не только на уровне субъектов Российской Федерации. Однако принципиальная позиция судебной системы и, прежде всего, Конституционного суда РФ, а также федеральных органов государственной власти поставила барьер перед попытками ревизии конституционных основ местного самоуправления. Все радикальные предложения, требующие для своей реализации пересмотра

Конституции и по существу изменения конституционного государственного строя, не отвечают целям реформ. Основной задачей является развитие пра­вового регулирования в сфере местного самоуправления, строго следуя кон­ституционной модели местного самоуправления исходя из потребности правоприменительной практики.

Практика показала несколько групп проблем, требующих разрешения. Во-первых, это проблемы, связанные с реализацией полномочий органов ме­стного самоуправления, установленных ст. 132 Конституции РФ. Речь идет о праве органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать ме­стные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и т.п. Во-вторых, проблема установления правовых гарантий обеспечения консти­туционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, разви­тие и укрепление демократических начал в местном самоуправлении. C этой проблемой мы столкнулись с первых дней вступления в силу федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации. Не случайно потребовалось принятие специального фе­дерального закона об обеспечении конституционных прав граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправ­ления, чтобы через механизмы судебного принуждения обеспечить назначе­ние выборов в органы местного самоуправления. Известно, что в значитель­ном числе субъектов Российской Федерации выборы в органы местного са­моуправления были назначены через судебные решения либо под угрозой обращения в суд.

Практика показала, что право граждан на осуществление местного са­моуправления ограничивается и более тонкими методами. Под видом уп­разднения муниципальных образований иногда ликвидировалось местное самоуправление в малых городах и поселках. Органы местного самоуправле­ния ставятся в очень большую финансово-экономическую зависимость от субъектов Российской Федерации. Эти проблемы выводят на первый план

проблемы правового регулирования, территориальной организации местного самоуправления, стабилизации финансовой обеспеченности местного само­управления, обеспечения конституционных государственных гарантий мест­ного самоуправления.

К третьей группе относятся проблемы эффективной организации дея­тельности органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органа­ми государственной власти, обеспечения большего участия граждан в приня­тии управленческих решений и контроля за их исполнением. Центральным вопросом для развития правовых основ осуществления местного самоуправ­ления является все-таки определение компетенции местного самоуправления как конституционного института публичной власти и полномочий органов местного самоуправления.

C принятием Закона № 131 от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», медленно, но все же пробивает себе дорогу понимание, что поддержка всех возможных форм самоуправле­ния в городе является одним из важнейших инструментов развития граждан­ского общества и реализации, конституционных прав граждан на местное са­моуправление⁴⁴.

Восемь лет, прошедшие после принятия Закона, ушли не только на вос­становление системы местного самоуправления, на переход от советской - к муниципальной модели организации местной жизни. Это также было время поисков управленческой и социальной специфики местного самоуправления, его отличий от государственного и производственного управления (на мест­ном уровне). Создание внутригородских муниципальных образований (окру­гов), комитетов территориально-общественного самоуправления, семейно­территориальных комитетов воспринимается сегодня как естественное про­должение процесса муниципализации городской власти. Вместе с тем, их роль в системе местного самоуправления, их возможности для нормализации ⁴⁴Генисаретский О. Гражданское и местное в городском самоуправлении. http://www.procept.ru/publications/grazhd_obsh.htm

городской жизни и их управленческие функции сегодня еще не до конца оп­ределились. В отношении них речь сегодня идет не столько об устойчиво функционирующих социальных микросистемах, сколько о социальной прак­тике. И поэтому столь велико сегодня в этой области значение гражданской инициативы и гражданского участия в становлении территориального и об­щественного самоуправления, накопления опыта и проведения социологиче­ских исследований в этой области, проектных и программных методов под­держки этого измерения гражданского развития городов и местных сооб­ществ. В литературе выделяются несколько различных - по своей социальной природе и практическим механизмам воспроизводства — видов самоуправле­ний:

Территориальное самоуправление, иногда называемое также сосед­ским Оно основано на общности места проживания (лестничная площадка, подъезд, двор, квартал, улица, микрорайон ...). При этом предполагается, что за общностью места жительства стоит общность основанных на нем сосед­ских интересов (объективных и, в той или иной мере, субъективно осознан­ных и признанных самими гражданами). Социально-групповое самоуправле­ние, в социологии именуемое также коммунитарным, основанное на посто­янной или длительной принадлежности граждан к одной и той же социаль­ной группе, наделенной - в рамках социальной и культурной структуры об­щества - устойчивыми признаками и функциями. Таковы устойчиво воспро­изводящиеся этнические и поколенческие группы, религиозные сообщества, но также целый ряд достаточно представительных и активных "субкультур­ных" (особенно, молодежных) сообществ, давно переросших масштабы "ма­лых групп по интересам". О социально-групповом самоуправлении (и зада­чах его организации) речь начинает идти тогда, когда субъективно осозна­ваемые личные интересы членов группы начинают публично декларировать­ся как объективно присущие этой группе социально-приемлемые интересы.

В современной практике организации городского самоуправления с достаточной определенностью выделяются две разновидности социально­группового самоуправления: семейные ассоциации (в том числе, семейно­территориальные комитеты) и молодежные ассоциации. Самоуправление профессиональных сообществ, основанное не только на принадлежности к одной и той же группе горожан одной профессии (учителей, врачей, юристов и т.д. в данном городе), но и одному и тому же профессиональному цеху, предполагающему, помимо единства социальных интересов, еще и единство собственно профессиональных ценностей, обязанностей и интересов. Дея­тельность городских самоуправляющихся профессиональных сообществ и хорошо поставленное взаимодействие с ними городского управления являет­ся сегодня одним из существенных ресурсов городского развития. Граждан­ское самоуправление в рамках ассоциаций граждан, объединяющихся вокруг решения проблем, имеет по определению принципиальное значение. Своеоб­разие гражданского самоуправления состоит в том, что в отличие от террито­риального, социально-группового и профессионального, оно не предполагает заранее заданной принадлежности граждан к той или иной социально само- воспроизводящейся общности людей. Свободная ассоциация предполагает добровольное и сознательное участие, опирающееся на осознание жизненной важности той или иной ценности.

У различных по своей социальной природе форм самоуправления есть общие черты, позволяющие объединить их в один тип управленческих задач, предполагающий единство подхода к их решению. Это тот факт, что само­управление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценно­стью гражданского общества и одним из ресурсов городского развития, а не низшей ступенькой городского управления. Самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которое можно только ак­куратно поддерживать, создавая условия для его воспроизводства и развития. Самоуправление не должно обязательно покрывать все пространство, терри­

ториальное или социальное, и должно использоваться там, где для него уже есть соответствующие человеческие ресурсы, энергия инициативы, где ясны преимущества гражданского объединения для защиты и продвижения инте­ресов сообщества. Не следует стремиться к единообразию масштабов само­управляющихся сообществ, к одинаковости их деятельности или равным для всех сообществ объемам полномочий.

Необходимо уметь различать задачи организации самоуправления в го­роде, которые вытекают из прав граждан на самоуправление, из признания его ценностью гражданского общества, и являются обеспечением этих прав, и задачи, которые связаны с интересами или удобством городского управле­ния самого по себе (электоральными, фискальными, правоохранительными, политическими И Т.Д.).

В качестве общей рамки организационно-управленческой работы в этой области принимается гражданское участие различных городских сооб­ществ в процессе местного самоуправления. Соответственно, целью этой ра­боты является вовлечение возможно большего числа таких сообществ в про­цесс местного самоуправления, а условием поддержки их самоуправляющей­ся деятельности — степень ответственного участия в этом процессе. В ходе предлагаемых аналитических, социально-проектных и консультационных ра­бот первоочередное значение предполагается уделить территориальным формам самоуправления граждан.

Вместе с тем, учитывая связанность между собой различных проблем социальной политики в городе, целостность его социальной ткани и необхо­димость формирования устойчивой идентичности местного сообщества, яв­ляющегося подлинным субъектом местного самоуправления, в данной работе предполагается наметить основные направления организационно­управленческой работы со всеми практически перспективными видами само­управления граждан, перечисленными выше.

Основные положения организации территориально-общественного са­моуправления были сформулированы в разработанной ранее модели управ­ления территориально-административными единицами города. Территори­ально-общественное самоуправление определялось в этой модели как форма соорганизации жителей для самопомощи, защиты и продвижения их интере­сов, реализуемых по месту совместного проживания.

Деятельность KTOCobне имеет функций сугубо управленческого ха­рактера, полномочий органов местного самоуправления общегородского уровня и не может выполнять функций городского (муниципального) управ­ления. Компетенция KTOCobраспространяется на самостоятельное и под свою ответственность осуществление инициатив территориального сообще­ства (в границах, закрепленных положением данного KTOCa) непосредст­венно жителями данной территории или создаваемым органом территори­ального общественного самоуправления.

Фактически, создание и распространение комитетов территориально­общественного самоуправления стало первым шагом в дальнейшем развора­чивании системы местного самоуправления в стране после принятия Закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И после того, как этот шаг был сделан, проявился целый ряд вопросов, без внятного управленческого ответа на которые эта форма местного самоуправления вряд ли сможет стать в дальнейшем устойчивой, самовоспроизводящейся и соци­ально эффективной.

Данные наблюдений за практикой TOCob и социологические опросы показывают, что многие горожане не разделяли официального оптимизма на счет социальной целесообразности KTOCobв той форме, в которой они на­саждаются сейчас и которая слишком напоминает приевшиеся с советских времен "жэковские" формы общественной работы по месту жительства. Чем больше размер города, чем выше социальная мобильность его жителей и

возможности их предпринимательской активности, тем меньшее значение склонны они придавать, возможностям ТОСов.

Обращает на себя внимание также возрастной и социальный состав "ктосовских" активистов: известно, что менее всего склонны принимать КТОСы активные группы населения (молодежь, предприниматели и другие социально-занятые группы). Исходя из этих данных, предлагался ряд альтер­нативных форм самоуправления (в частности, семейно-территориальные ко­митеты)^[45].

Предлагалась такая форма территориально-общественного самоуправ­ления как "родительские собрания" (в масштабах образовательного округа, микрорайона и других территориальных сообществ), в рамках которых мо­жет достигаться более приемлемое равновесие прав и обязанностей детей, родителей (семей) и школьных работников.

Естественно предполагается, что эффективным - для гражданского и управленческого процессов - может стать создание Ассоциации КТОСов, ко­торая будет способствовать сбору и обобщению опыта их работы, повыше­нию ее компетентности, организации коммуникации с различными группами профессионалов, как в области социально-управленческой деятельности, так и с теми, кто в городе ответственен за реализацию различных жизненных ин­тересов горожан (юристов, учителей, врачей, работников охраны обществен­ного порядка и т.д.).

Несмотря на очевидную гражданско-общественную составляю­щую системы местного самоуправления, в руководящих кругах стало доми­нировать мнение о том, что задачами системы местного самоуправления яв­ляются в основном задачи по обслуживанию повседневных потребностей людей. Зачастую игнорируется, что, решая задачу укрепления власти, мест­ное самоуправление одновременно создаёт условия для обеспечения качест­

венной общественной жизни населения, проводит политику социальной за­щиты людей, готовит кадры для муниципальных органов и т. д.

На практике проявляются отрицательные стороны деятельности муни­ципальных органов, с рассмотрения упрощённой картины состояния муни­ципальной системы. Причем, в законодательстве нет никаких ограничений и лишений полномочий «сверху».

Исследования, проведенные В. Игнатовым и В. Рудым по этому во­просу, указывают на то, что «из-за крайне тяжелой экономической ситуации на местах и отсутствия продуктивных форм взаимоотношений с органами го­сударственной власти в крупных и средних муниципальных образованиях РФ наибольшее распространение получила модель, в соответствии с которой глава муниципального образования, избираемый на всеобщих, прямых и тай­ных выборах одновременно является председателем представительного орга­на местного самоуправления и руководителем местной администрации»⁴⁶.

Для этого, как далее будет сказано, органы местного самоуправления должны наделяться доходной муниципальной собственностью, правами на осуществление самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и многое другое.

Процесс перехода России к новой модели местного самоуправления осуществлялся крайне медленно. В центре внимания оказывается террито­рия, а не жители, объединенные совместным проживанием на территории. Соблюдая все демократические процедуры волеизъявления населения, закон видит в нем совокупность граждан, т. е. имеющих гражданство, но не жите­лей данной территории, образующих гражданское сообщество. В отношении фундаментальных прав человека как гражданина Федерации местное само­управление было не более, чем муниципальное управление, которому деле­гируется часть государственных полномочий вместе с необходимым мини­мумом ресурсов для их осуществления. Соблюдение государственного стан-

⁴⁶Игнатов. В.Г., Рудой. В. В. Местное самоуправление в современной России. Ростов-на- Дону: Феникс. 2001. С. 92.

дарта в области образования, охраны окружающей среды и здравоохранения, социальной поддержки нуждающихся, будучи передано от местных органов федеральной исполнительной власти местному самоуправлению, не меняет своей природы, сохраняет тождественность функции, но приближено к граж­данину и подконтрольно местному сообществу. Именовать эти и аналогич­ные функции вопросами местного значения по сути дела было бы некоррект­но. Это общегосударственные вопросы, обязательства государства в отноше­нии его граждан, тем более, что в подавляющем большинстве населенных пунктов страны речь идет о функциях, оплачиваемых преимущественно из бюджета субъекта Федерации, являющегося частью федерального бюджета. Подлинно местными оказываются лишь вопросы, предмет которых превы­шает предмет государственного стандарта: приоритетность в определении целей и задач, критерии оценки соответствующих проектов, суть предмета полного ведения местного сообщества, в отношении которого - в идеале - местное самоуправление выступает как инструмент реализации. Подлинно местными оказываются вопросы распоряжения муниципальной собственно­стью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель инте­ресов местного сообщества; формирование местной нормативно-правовой базы (уставы), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию феде­рального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению.

В число местных вопросов входит формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими. Наконец, в круг подлинно местных вопросов входит принятие и исполнение местного бюд­жета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов. Только в случае предельно четкого очерчивания круга собственно местных вопросов, их обособления от вопросов государственного управления возникает возможность и необходи­мость с гораздо большим вниманием, чем это пока сделано законодателями,

подойти к существу реальных компетенций местного самоуправления. Толь­ко в этом случае открывается возможность увидеть за словами “местное са­моуправление” не только местную власть, но и институты местного граждан­ского общества или, что то же самое, местного сообщества. При такой ин­терпретации обобщенной крупномасштабной задачей местного самоуправле­ния оказывается умножение человеческого капитала, развитие человеческих ресурсов сообщества или, в терминологии ООН, развитие человеческого по­тенциала. Развитие человеческого потенциала - главного богатства нации - общая задача государственной власти на местах и собственно местного само­управления, поле их консолидированной управленческой деятельности. Ус­пех ее впрямую зависит от местной ситуации развития, от содержания при­нятой в данном муниципальном образовании программы развития и объема государственных обязательств в отношении обеспечения конституционно га­рантированных прав человека. Реализация на местах государственных нор­мативов и стандартов в областях медицины, образования, коммунального об­служивания, безопасности и т. д., происходящая через управленческую дея­тельность государственных чиновников, должна быть — в рамках программы развития - стратегически нацелена на решение задач развития человеческого потенциала территории и местного сообщества, а осуществимо оно только при его активнейшем гражданском участии. В контексте решения задач раз­вития инструменты и механизмы такого участия выходят на первый план. Они никоим образом не тождественны самим по себе важнейшим демокра­тическим процедурам выборов и референдумов, поскольку речь идет о по­стоянной и повседневной обратной связи между местной властью и местным сообществом. Такое сообщество существует лишь потенциально до тех пор, пока оно не выявлено в соответствующих его природе институтах. К сожале­нию, в этом важнейшем вопросе законодатели по сей день, хранят полное молчание. Создание новых рабочих мест и расширение их квалификационно­го многообразия, пронатальная демографическая политика, сосуществование

и взаимодополнение государственной и частной систем образования, повы­шения квалификации, культуры и спорта, насыщение и обогащение состава благоустройства - все эти и множество других вопросов суть предмет инте­ресов в первую очередь местного сообщества под его ответственность.

Попечительские советы относительно того комплекса вопросов, вклю­чавшим в себя и санитарию и гигиену, образование, под которым понима­лись и воспитание, и собственно образование, и обучение, и просвещение, социальная поддержка малоимущих, — вот подлинные институты граждан­ского общества, добивавшиеся, наконец, признания, вопреки длительному сопротивлению тогдашней государственной администрации. Начавшаяся с робких отдельных ростков, а затем выросшая необычайно потребительская кооперация, столь мощная и столь популярная в обществе сила конструктив­ного противостояния неоправданно завышенной норме прибыли в частной торговле, что это славное название оставалось в ходу до конца советской эпохи, была замечательным гражданским институтом, хотя и ведала по су­ществу экономической деятельностью.

Эффективное гражданское присутствие профессиональных корпораций инженеров и учителей, промышленников и сельскохозяйственных произво­дителей, членов дачных кооперативных товариществ - все это, наряду с вы­соким тщеславием жертвователей на публичные нужды и становлением неза­висимой местной прессы, становилось плитами фундамента гражданского общества.

На волне преобразований конца 80-х годов XX века начали формиро­ваться новые гражданские, то есть неполитические объединения людей, свя­занных общими интересами, будь то ассоциация жилищно-строительных кооперативов или ассоциация членов молодежных жилищных комплексов, союз потребителей или союзы квартиросъемщиков или ассоциации очеред­ников на получение муниципального жилья. Однако, хотя многие из этих ор­ганизаций окрепли настолько, что сумели успешно противостоять и внутрен­

ним трудностям, и вежливому безразличию местных властей, они еще не стали подлинными институтами проявления процесса становления местных сообществ. Нередко активисты региональных и всероссийских ассоциаций такого рода оказываются значительно заметнее, чем их местные организации. Объективно местная власть должна быть заинтересована в становлении и всемерном развитии подобных гражданских институтов. На практике мы ча­ще всего встречаем обратную картину. Местная выборная власть тяготеет к отождествлению самое себя с местным сообществом, с самоуправлением в полном истинном его объеме, к сохранению унаследованной от советской эпохи закрытости информации и принятию решений без консультаций с ме­стным сообществом или при сугубо формальных процедурах такой консуль­тации.

В результате местная власть лишается гигантских ресурсов интеллекта, способностей и воли, ощущает бремя чрезвычайной перегрузки и вместе с тем оставляет невостребованным огромный человеческий капитал в целом высоко образованного городского сообщества. Исторические и психологиче­ские причины такого положения дел понятны. Сегодня, в момент, когда на­чинается вторая фаза структурных реформ, в том числе и в области комму­нально-бытового хозяйства муниципалитетов, задевающей жизненные инте­ресы всего без исключения населения страны, такое положение дел недопус­тимо и взрывоопасно.

Преумножение муниципальной собственности через ответственную хозяйственную предприимчивость местных властей способно создать одно плечо рычага, с помощью которого можно сдвинуть с места, вырвать из гон­ки на месте дело местного самоуправления, создание условий и поощрение становления гражданских институтов на местах - его второй рычаг. Прозрач­ность для населения информации о состоянии муниципальных дел, о про­граммах, проектах и планах, за исключением особых ситуаций, нуждающих­ся в точном правовом регулировании в уставах муниципалитетов, составляет

ключевое условие, жизненно важную информационную среду для работы всего механизма.

Все это вместе особенно существенно в условиях федерации с чрезвы­чайным разнообразием местных условий, местных традиций, многообразием ее этнокультурных ситуаций в чаще всего многонациональных муниципалитетах. Выражение корпоративных интересов лиц, совместно проживающих на территории двора, квартала • или микрорайона, предполагает формирование ассоциации для выражения этих интересов и защиты от незаконных посягательств на них. Такого рода ассоциация нуждается в признании и поддержке, в закрепленном уставом их праве на полноту информации и учет их мнения. Однако надо осторожно указывать на возможность эффективного использования “органов территориального общественного самоуправления”, которые могут вносить в городскую жизнь дезорганизацию, конфликтность, поощрять непрофессионализм в стиле “каждая кухарка управляет государством” и возможность легкой подмены, манипулирования “общественным мнением” со стороны любой группы достаточно энергичных лиц. Этот, казалось бы, сугубо частный пример в действительности отражает все еще непреодоленную тенденцию смешения вместе компетенций и прав, вопросов государственных и местных, согласИваюЕШштюдтсгамыктаувшлх. побуждений, стремясь приблизить при­нятие решений к жителям, законодатель в данном случае создал условия для серьезной дискредитации гражданского компонента местного самоуправле­ния. Еще раз подчеркнем: там, где дееспособный орган общественного само­управления на территории возник по инициативе жителей, можно и нужно находить формы его поддержки; всякий акт местной власти на территории должен предваряться и сопровождаться достаточными усилиями по инфор­мированию и разъяснению целей, обстоятельств и результатов осуществляе­мого действия. Однако всякая скороспелая активность, своего рода правовая кампанейщина в такой деликатной и сложной сфере не только непродуктив­

на, но и опасна. Поэтому остро стоит задача «поиска наиболее эффективных технологий взаимодействия различных ветвей и уровней власти, чёткого оп­ределения их компетенции, разграничения полномочий»⁴⁷.

Важной проблемой, как на федеральном, так и на местном уровнях, яв­ляется коррумпированность чиновников, а также давление на органы власти со стороны бизнеса. В этом смысле можно согласиться с авторами, которые говорят «о недопущении к государственным и муниципальным постам лиц с преступным прошлым», т.е. необходимо принятие соответствующих мер как в законодательстве, так и в кадровой политике. Остра проблема некомпе­тентности кадров муниципальных органов, их неумение, а порой и нежела­ние работать на благо граждан. Необходим поиск эффективных технологий подбора и расстановки кадров, оценки, аттестации, подготовки, переподго­товки и повышения квалификации.

Существует проблема низкого уровня политической культуры населе­ния. Поэтому оно предъявляет завышенные требования к местным органам власти, не подозревая о том, что многое зависит именно от них самих. Наи­более значимыми проблемами являются проблемы кадрового потенциала и отсутствия должного экономического финансирования вопросов, находя­щихся в компетенции муниципальных органов власти.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ КАДРОВЫМ ПО­ТЕНЦИАЛОМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ - важное на­правление деятельности самоуправления. Происходящие преобразования го­сударственной системы управления в России с переносом тяжести на мест­ный уровень, появлением новых задач перед муниципальными органами вла­сти требуют усиления кадрового обеспечения новой системы самоуправле­ния, тем самым изменения стратегии управления человеческими ресурсами. Статистические данные показывают, что только 45% работников аппарата органов различных уровней государственного и муниципального управления

⁴⁷ Проблемы теории и форм управленческих технологий. Майкоп - Ростов-н/Д., 1999. С. 5.

имеют высшее образование. Лишь 6% служащих имеют послевузовскую до­полнительную подготовку и всего лишь «не более 20% работников аппарата проходят повышение квалификации ежегодно»⁴⁸.

Существующая ранее система обучения персонала оказалась неспособ­ной готовить кадры, которые бы эффективно выполняли свои функции. По­этому одной из важнейших задач государственной и муниципальной полити­ки является утверждение кадров нового типа, которые бы обладали мышле­нием, адекватным происходящим переменам, достаточным уровнем знаний, умений и навыков для квалифицированного исполнения своих служебных обязанностей. Учитывая глубину требуемых преобразований, по существу, необходимо строить новую систему обучения которая смогла бы сформиро­вать «такие качества служащих, как гибкость, способность быстро, без лиш­них затрат времени и ресурсов адаптироваться к происходящим переменам, ориентироваться не только на внутренние, но и на внешние изменения среды, вписываться при этом в действующие мировые стандарты образования...»⁴⁹.

К сожалению, проблема подготовки, переподготовки и повышения ква­лификации управленцев в нашей стране решалась и решается крайне мед­ленно. Существуют положительные моменты: создана правовая база; опре­делён порядок формирования кадрового состава в структурах муниципаль­ной службы, проведение аттестации, конкурсов на замещение вакантных должностей, но при этом очень часто не соблюдаются установленные проце­дуры. Тайные опросы социологов свидетельствуют, что большинство спе­циалистов принимаются в структуры муниципальной службы в основном по конкурсу документов, которые, как мы знаем, в наше время не означают объ­ём и глубину знаний, или попросту «по протекции». В общем виде при реше­нии кадровых вопросов нарушаются гласность и объективность. Нет меха-

⁴⁸ Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба РФ: декларированные принци­пы... Ростов-на-Дону, 2000. С. 13.

⁴⁹ Катрин М. А. Профессионализация муниципального управления как ресурс развития государства //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2000. №1-2. С. 191 - 196.

низмов привлечения молодых специалистов, которые не просто бы обновили аппарат молодой энергией, новыми знаниями, но и способствовали бы тому, что на проблемы смотрели уже по-новому, видели бы их другими глазами и решали соответственно.

В частности, постановлением мэра города Ростова-на-Дону от 30.12.2002 года «Об утверждении штатных расписаний аппарата и органов управления администрации Ростова-на-Дону» в целях повышения эффектив­ности работы по проверке соблюдения хозяйствующими субъектами и граж­данами требований правовых актов органов местного самоуправления, вне­сены следующие изменения в штатное расписание аппарата управления: вы­вести из состава контрольно-организационного отдела в качестве структур­ного подразделения - «протокольный сектор» в количестве 3 ед. с месячным фондом заработной платы 6615 руб., с подчинением непосредственно управ­ляющему делами; исключить структурное подразделение «контрольно­организационный отдел» в количестве 5 ед. с месячным фондом заработной платы 14600 руб.; ввести в раздел «приёмная управляющего делами» струк­турное подразделение «управление контрольно-организационной работы» в количестве 14 ед., с месячным фондом заработной платы 38990 руб.

Отсюда возникает множество вопросов. Но ответ один: численность чиновников, в том числе муниципальных, слишком велика. Город аккумули­рует власть, влияет на работу районной администрации с населением и ус­ложняет населению и самой районной администрации решение многих во­просов. К тому же явно виден недостаток этих сокращений, - увеличивается нагрузка на служащих. Нет механизма привлечения молодых специалистов, которые бы придали новый импульс совершенствованию деятельности аппа­рата. И исследование списков людей, находящихся в резерве, показывает, что за пять прошедших лет ни один человек не был назначен на ту должность, на которую был зарезервирован. Хотя люди принимаются на соответствующие должности с нарушением правил приёма на муниципальную службу.

Необходимо, чтобы кадровая политика осуществлялась с помощью «специально разработанных технологий и методов подбора и продвижения работников, обмена кадровой информацией, прогнозирования потребности в профессиональных кадрах муниципальной службы, оценки персонала и его аттестации»^[46]. Эффективность работы муниципальных органов власти, по­мимо перечисленных выше проблем, определяется во многом материально­финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных об­разований и составляющими в своей совокупности финансово- экономические основы местного самоуправления. Анализ нынешних науч­ных трудов и разработок о местном самоуправлении, а в частности, о муни­ципальной экономике, позволяет сделать вывод о том, что эта тема слабо разработана^[47].

От правильно поставленной работы муниципальных органов по осуще­ствлению ими своих функций зависит благополучие не только конкретного муниципального образования, но и всей страны в целом , т.к. она есть сово­купность множества разных (по различным критериям) муниципальных об­разований. Экономические основы характеризуются в литературе «как обще­ственные отношения, связанные с формированием и использованием муни­ципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах муниципальных образований»^[48].

Другой подход - экономические основы местного самоуправления «как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а так же финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть

80 ⅜

использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населе­ния муниципальных образований»^[53].

По нашему мнению, эти подходы дают достаточно полную характери­стику категории «экономические основы местного самоуправления». К тому же законодательно экономические основы местного самоуправления гаран­тировался государством, оно же берёт на себя определённые обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и

• предпосылок для развития местного самоуправления.

Анализ экономических основ начинается с «выдвижения целей эконо­мического развития, анализа состояния местной экономики, имеющихся ре­сурсов, оценки мотивационной готовности населения к экономической дея-

* тельности, что позволяет выявить тенденции эффективных процессов в мест­ном самоуправлении, определить приоритеты, ресурсные средства и сформи­ровать экономическую концепцию и стратегию развития местного само­управления»^[54]. Муниципальная экономика - это не просто бюджет плюс его источники, это, как ранее уже определялось, муниципальная собственность, предпринимательство, инвестиции и так далее, учёт и сбалансированность этих элементов для каждого конкретного муниципального образования. В контексте этого нужно вести речь о человеке, собственнике, гражданине, ко­торый формирует муниципальную экономику как корпоративную систему.

В литературе сущность корпоративной экономики определяется тем, что «муниципальная экономика превращается, по сути, в открытое акцио­нерное общество, и акционерами, причём заинтересованными, является всё * население^[55] Гарантом того, что вложенные населением средства не будут

разворованы, и будет местная власть. Этот метод глубоко уходит своими

корнями в артельно-общинное хозяйствование на Руси, народное самоуправ­ление и совместное владение землёй; возвращение к народным основам, тра­дициям, идеалам культурно-исторического наследия и духовно­нравственных ценностей, накопленных поколениями наших предков»^[56].

Один из главных формирующих факторов местного самоуправления, совладельцем которой должно стать население муниципального образования, является муниципальная собственность. Принадлежность человека к местно­му сообществу может рассматриваться как проявление социализированной собственности, ибо это есть отношение индивида к местным условиям вос­производства, а местных сообществ — к условиям их существования как к своим^[57]. Как справедливо отмечает Морозова Л.А., «многие политические задачи и цели достигаются посредством института собственности, путём оп­ределения того, кто является субъектом права собственности, какова право­вая обеспеченность того или иного вида собственности, её правовой режим, доминирующая роль одной из форм...»^[58]

Объекты муниципальной собственности имеют исключительно целевое назначение, т.е. они предназначены для решения задач местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и других потребностей населения муниципального образования. Но если посмотреть с другой стороны, то, муниципальная собственность в принципе является ис­точником местного бюджета. Но это остается на бумаге, оно лишь владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользова­ния его в части издания нормативных актов исключительно представитель­ному органу местного самоуправления, который осуществляет это право са­

мостоятельно, в порядке, установленном уставом муниципального образова­ния^[59].

Кроме того, иногда оказывается, что муниципальные органы нерацио­нально, неправильно управляют объектами муниципальной собственности, и поэтому надо идти по пути совершенствования управления объектами муни­ципальной собственности. Известно, что процесс приватизации привёл к то­му, что в собственности у муниципальных органов власти находятся убыточ­ные или незначительно покрывающие расходы объекты. Органы местного самоуправления должны иметь в своём распоряжении объекты инфраструк­туры, землю и иную собственность, способную приносить доход^[60].

Муниципальная собственность должна удовлетворять потребности на­селения муниципального образования, очевидно, чтобы муниципальное об­разование было самодостаточным, в этом смысле необходимо наделить его, прежде всего, доходными объектами муниципальной собственности или хотя бы имеющими перспективу таковых. Одним из главных компонентов источ­ников средств является местный бюджет, который должен полностью обес­печить самостоятельность муниципальных органов власти в финансовом плане. В России был всегда дефицит местных бюджетов. Статистика показы­вает, что «только за период с 1992 по 1996 год доля доходов местных бюдже­тов сократилась с 27,6% до 21,4% при одновременном увеличении их расхо­дов с 28,5% до31.6%»^[61].

C 1992 года на местный уровень было передано множество полномо­чий, которые ранее находились в компетенции государственных органов вла­сти, а деньги на их обслуживание так и остались на федеральном уровне. Ес­тественно, что у руководителей муниципальных органов власти возникает потребность изыскания дополнительных источников увеличения местных

финансовых ресурсов. Российское законодательство предоставляет органам местного самоуправления право осуществлять самостоятельную финансово­хозяйственную деятельность в различных направлениях: «активно использо­вать муниципальную собственность, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия приватизации на местах, осуществлять внеш­неэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях и т.п.^[62]Естественные монополии (энергетика, транспорт, коммунальное хозяй­ство и т.д.), предназначенные для удовлетворения общественных потребно­стей, при определённых условиях тоже могут приносить прибыль. К тому же муниципальные органы власти имеют право создавать муниципальные бан­ки, получать и выдавать кредиты, продавать и сдавать в аренду имущество и многое другое. К сожалению, не все эти направления использовались. На­пример, создание муниципальных банков пока не получило широкого разви­тия. Но, тем не менее, отдельные примеры создания таких банков имеются. В частности, создан муниципальный банк в Пушкинском районе Московской области, широкую известность за несколько последующих лет приобрела деятельность муниципального банка Москвы.^[63] Во многих зарубежных стра­нах местные органы власти для привлечения дополнительных средств и раз­вития различных форм предпринимательской деятельности активно способ­ствуют размещению производства на своих территориях. Например, в Гер­мании это делается посредством «субсидий, льготных кредитов и тарифов на электроэнергию, доплат на покрытие расходов по транспортировке и строи­тельно-монтажным работам, по формированию рынка рабочей силы»^[64].

Многие авторы отмечают, что необходимо «заняться разработкой ме­ханизмов привлечения внешних ресурсов в экономику территорий», что наи­более выгодно для развития экономических основ местного самоуправле­

ния^[65] Для пополнения доходной базы муниципального образования нужны как отечественные, так и зарубежные инвестиции^[66]. Помимо налоговых льгот, существенным фактором инвестиционной привлекательности терри­торий являются различного рода гарантии местных властей, обеспечивающие снижение риска потери вкладываемых инвесторами средств^[67].

В целом, во второй половине 1990-х гг. местное самоуправление рас­сматривалось как часть механизма управления всей страной в целом. Это был не отдельный организм, а исключительно продолжение вертикали власти, хо­тя и на очень самостоятельной основе, которая необходима местным органам власти для выполнения своих функций эффективнее, чем есть на самом деле. Доказывалось, что централизованное развитое местное самоуправление, ра­ционально функционирующие органы муниципальной власти и есть гаран­тии того, что будет обеспечиваться деятельность в целом государства. Все обозначалось как цементирующий раствор, который скрепляет государствен­ную целостность России.

К сожалению, в российской действительности формирование этого «фундамента» оказалось достаточно сложным процессом. Анализ многочис­ленных данных о развитии России за последние годы позволяет сделать вы­вод о том, что деятельность государственных, и в частности муниципальных органов власти не отвечает современным требованиям российской действи­тельности.

В современной России местное самоуправление не стало еще подлин­ным самоуправлением народа. Оно скорее напоминает нижний уровень в системе государственной власти. Государственные органы прямо не указы­вают муниципалитетам, но из-за отсутствия должного финансового обеспе­

чения, муниципальные органы выступают в роли просителей, тем самым, подтверждая свою зависимость.

Реальное становление самоуправления непосредственно зависит от включения в процессы организации жизни в городе, районе большинства граждан .Без сознательного их участия, без заинтересованности в результатах работы муниципальной власти деятельность последней становится не чем иным, как реализацией государственных функций-утрачивается основная черта местного самоуправления.

Условием широкого вовлечения граждан в осуществление местного самоуправления является наличие норм в региональном законодательстве, регламентирующих различных форм участия населения в управлении, а так­же устанавливающих гарантии учета мнения жителей в решении вопросов

местного значения. Например, Астрахань, приняв одной из самых пер­вых в России Устав города, заложил в нем основные позиции для развития гражданского общества. К наиболее важным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества в России следует отне­сти: во - первых, вовлечение граждан через взаимодействие с органами ме­стного самоуправления, в целях содействия реализации их властных полно­мочий, в процессы принятия управленческих решений органов всех уровней власти; во-вторых, создание реальных механизмов контроля населением дея­тельности органов местного самоуправления; и, в-третьих, обеспечение кон­троля населением через органы местного самоуправления деятельности госу­дарственной власти.

Материалы социологического опроса Московского общественного на­учного фонда 2000 года свидетельствуют о том, что муниципальные служа­щие подчеркивают необходимость взаимодействия с населением, они невы­соко оценивают реальное влияние местного сообщества на ситуацию в своем муниципальном образовании. Большинство опрошенных признают, что ре­ально инициативы местного сообщества не всегда носят конструктивный ха­

рактер, и считают, что население еще не готово к проявлению инициативы и активному участию в решении проблем муниципального образования.

Опыт взаимодействия местного самоуправления и гражданского обще­ства в г. Астрахани интересно обобщен в статье И.А. Безрукавникова⁶⁸.

Интересен опыт развития гражданской составляющей местного само­управления в Ростовской области. Решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 20 июня 1995 г. N 133 "О работе администрации Ленинского и Пер­вомайского районов по развитию территориального самоуправления граж­дан" содержало позитивную оценку развития TOC в данных районах. Дума отмечает, что в обоих районах сложилась структура самоуправления граж­дан: советы микрорайонов, уличные, домовые, квартальные комитеты. В ча­стности отмечалось, что на территории Ленинского района функционируют 5 советов микрорайонов и 10 уличных комитетов, в Первомайском районе - 23 совета микрорайона и 10 уличных комитетов. Их работа регламентируется "Примерным положением об органах общественного самоуправления граж­дан", утвержденным в 1990 году соответствующими Советами народных де­путатов.

На заседаниях советов микрорайонов, уличных комитетов рассматри­ваются вопросы, связанные с благоустройством территории, строительством, торговлей, транспортом, социальной защитой населения.

Получает развитие практика встреч администраций районов с предста­вителями органов территориального самоуправления, отчетов перед населением. Для координации совместной деятельности администраций районов с территориальными органами общественного самоуправления созданы: отдел местного самоуправления - администрация Ленинского района, и отдел по работе с населением - администрация Первомайского района, которые являются связующим звеном в решении проблем советов микрорайонов, уличных комитетов с районными администрациями. В Ленинском—районе—удалось решить вопросы оплаты руководителей ⁶⁸Безрукавников И.А. Роль местного самоуправления в процессе строительства гражданского общества // Местное самоуправление в России. M., 2003. С. 86-92.

шить вопросы оплаты руководителей территориальных органов самоуправ­ления за счет внебюджетных средств. Интересным является опыт разработки администрацией Первомайского района "Положения о представителях главы администрации" с целью расширения возможностей более оперативного ре­шения вопросов работы советов микрорайонов, уличных комитетов и граж­дан. Вместе с тем, указывалось, что основные проблемы работы районных администраций по развитию территориального общественного самоуправле­ния по-прежнему связаны с отсутствием современной законодательной и нормативной, финансовой основы их деятельности. Крайне слабой остается материальная база советов микрорайонов и уличных комитетов, недостаточ­но их финансирование, отсутствует четкая система взаимодействия органов территориального самоуправления и служб городской и районных админист­раций.

Встречи постоянной комиссии по местному самоуправлению, право­порядку, связям с политическими партиями и объединениями, средствами массовой информации, с председателями советов микрорайонов при подго­товке данного вопроса на заседание Думы показали недостаточную инфор­мированность председателей территориальных органов общественного само­управления по вопросам работы администраций города и районов, незнание ими своих функций. Слабо используется имеющаяся нормативная база по работе этих органов. Практически, нет опыта работы советов микрорайонов, уличных комитетов, занимающихся эффективной экономической деятельно­стью.

Городская Дума решила разрешить главам районов осуществлять фи­нансовую поддержку территориальных органов общественного самоуправле­ния за счет внебюджетных средств. Постоянным комиссиям по местному самоуправлению и бюджету города было предложено разработать

и внести на рассмотрение Думы предложения:

- об использовании средств местного бюджета для реализации полно­мочий органов территориального общественного самоуправления населения;

- о возможности освобождения территориальных органов самоуправ­ления от налогов, зачисляемых в местный бюджет.

Постоянной комиссии по местному самоуправлению было поручено разработать единое положение по работе органов территориального само­управления населения города Ростова-на-Дону.

Обобщив предложения граждан по изменениям и дополнениям проек­та "Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Ростове-на-Дону", руководствуясь Федеральным законом "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Об­ластным законом "О территориальном общественном самоуправлении в Рос­товской области", Уставом города Ростова-на-Дону и решением Ростовской- на-Дону городской Думы второго созыва N 15, Ростовская-на-Дону город­ская Дума рассмотрела и приняла "Положение о территориальном общест­венном самоуправлении в городе Ростове-на-Дону", доработанное с учетом предложений населения города. Было рекомендовано принять форму при­мерного устава органа территориального общественного самоуправления.

Приложение NIkрешению Думы от 23 сентября 1997 г. N 29 содер­жало Положение "О территориальном общественном самоуправлении в го­роде Ростове-на-Дону». В нем подчеркивалось, что территориальное общест­венное самоуправление в городе Ростове-на-Дону представляет собой форму самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории му­ниципального образования для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территори­ального общественного самоуправления (OTOC).

Организационные формы территориального общественного само­управления определяются жителями соответствующей территории самостоя­тельно и могут включать в себя:

- собрания (сходы), конференции граждан;

- органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, улиц, кварталов, домов).

Границы территории, на которой осуществляется территориальное об­щественное самоуправление, закрепляются постановлением главы админист­рации района на основе решения комиссии по территориальному обществен­ному самоуправлению, по предложениям жителей этой территории, с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных и ремонтно­эксплуатационных служб, зон деятельности участковых инспекторов УВД, компактности жилищных комплексов и единства архитектурно­планировочных зон. Территория, на которой осуществляется деятельность по территориальному общественному самоуправлению, является частью город- . ского района, ее границы не могут выходить за границы территории района. Не могут пересекаться и совпадать границы территории, в пределах которой создаются разные органы территориального общественного самоуправления.

Территориальной основой общественного самоуправления является дом, улица, квартал, микрорайон. Для организации и непосредственного осуществления функций, принятых на себя территориальным сообществом, может создаваться постоянно действующий орган территориального общест­венного самоуправления - комитет (совет, правление, староста) обществен­ного самоуправления, который в случае организации его со статусом юриди­ческого лица создается в организационно - правовой форме органа общест­венной самодеятельности, согласно статье 12 Закона РФ "Об общественных объединениях" № 82-ФЗ от 19.05.95 г.

В целях осуществления методического руководства созданием терри­ториального общественного самоуправления в городе Ростове-на-Дону, го­

родской Думой формируется комиссия по территориальному общественному самоуправлению. Персональный состав комиссии (19 человек) формируется из депутатов - членов постоянной комиссии городской Думы по местному самоуправлению, правопорядку, связям с общественными организациями и средствами массовой информации (3 человека) и 16-ти представителей адми­нистраций районов (по 2 специалиста Комитета местного самоуправления от городского района).

Организационные формы территориального общественного само­управления определяются жителями соответствующей территории самостоя­тельно и могут включать в себя собрания (сходы), конференции граждан и органы территориального общественного самоуправления граждан. Выборы органа территориального общественного самоуправления проводятся на об­щем собрании (сходе) или конференции членов городского сообщества по месту их жительства. Органы территориального общественного самоуправ­ления осуществляют свою деятельность на принципах публичности и гласно­сти. При необходимости получения прав юридического лица орган террито­риального общественного самоуправления подлежит регистрации в соответ­ствии с действующим законодательством.

Компетенция органов территориального общественного самоуправле­ния определяется их уставами в соответствии с настоящим положением и со­стоит из собственных полномочий и полномочий, которые могут передавать­ся им органами местного самоуправления. К собственным полномочиям ор­ганов территориального общественного самоуправления относятся:

- разработка программ деятельности по социально-экономическому развитию соответствующей территории, с последующим её утверждением на общем собрании (сходе), конференции граждан;

- кооперирование на добровольной основе средств населения и органи­заций для финансирования целевых социальных программ;

- учреждение в установленном порядке предприятий и организаций, удовлетворяющих потребности населения в товарах и услугах;

- выступление заказчиком на выполнение работ по благоустрой­ству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры;

- участие собственными финансовыми и имущественными сред­ствами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на ак­ционерной или паевой основе;

- осуществление иной экономической деятельности, не запре­щенной законодательством, с целью удовлетворения социально- экономических потребностей населения соответствующей территории;

- участие в рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы населе­ния данной территории;

- составление протоколов об административных правонарушениях и ДР-

Был принят также Устав (примерный) КОМИТЕТА ТЕРРИТОРИАЛЬ­НОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МИКРОРАЙОНА (КВАРТАЛА, УЛИЦЫ, ДОМА)

Спустя два года Городская дума вернулась к этой проблеме, рассмот­рев практический опыт одного из районов города в этом направлении. В ре­шении Ростовской-на-Дону Городской думы от 22 апреля 1999 г. № 192 "О работе администрации Октябрьского района по оказанию содействия и под­держки деятельности органов территориального общественного самоуправ­ления" Дума отметила, что в районе сложилась устойчивая структура терри­ториального общественного самоуправления, которая создает благоприятные условия для реализации жителями района права на участие в решении соци­ально-экономических вопросов территории. В Октябрьском районе города избраны 17 комитетов территориального общественного самоуправления, за­регистрированные в качестве юридических лиц в Регистрационной палате и

открывшие расчетные счета в банке. Получила развитие практика регуляр­ных встреч главы администрации, его заместителей, руководителей струк­турных подразделений, организаций, предприятий и служб района с предста­вителями органов территориального общественного самоуправления, отчетов перед населением. В целях повышения эффективности работы органов тер­риториального общественного самоуправления постановлением главы адми­нистрации района им переданы следующие полномочия:

- организация приема населения, рассмотрение жалоб и заявлений граждан, выдача справок жителям индивидуальных домовладений;

- содействие органам ОВД в укреплении правопорядка;

- участие в работе комиссий, формируемых в администрации района, по рассмотрению заявлений и обращений граждан, проверке выполнения по­становлений главы администрации, по вопросам благоустройства, приемке объектов строительства и капитального ремонта, для решения иных вопросов жизнедеятельности территории;

- осуществление общественного контроля за деятельностью комму­нальных служб;

- информирование населения о решениях, принимаемых районной ад­министрацией.

Администрацией района изыскивались возможности финансовой под­держки реализации переданных полномочий.

Для организационно-технической поддержки органов территориально­го общественного самоуправления администрацией района принимались ме­ры по их обеспечению помещениями для работы и приема граждан, оснаще­нию необходимым оборудованием.

Было обсуждено предложение комитетов общественного самоуправ­ления об объединении их в единую общественную ассоциацию - Совет мик­рорайонов. Был интересен нарабатываемый в районе опыт участия органов самоуправления в процессе внедрения и развития товариществ собственни­

ков жилья как формы объединения домовладельцев для совместного управ­ления и обеспечения эксплуатации недвижимого имущества. Вместе с тем, Городской думой было принято к сведению, что недостаточно активно взаи­модействие администрации района с населением по наведению санитарного порядка на улицах и во дворах, содержанию и сохранности жилого фонда, детских и игровых площадок, по созданию условий развития социальной ак­тивности граждан.

При мэре города Ростова-на-Дону действует около 20 общественных структур (советов, коллегий, комиссий), через которые осуществляется взаи­модействие со значительной частью негосударственных объединений. Оп­равдали себя такие формы сотрудничества органов власти и общественного сектора, как договоры, соглашения, "круглые столы", конференции, совмест­ные программы и мероприятия, а также поддержка властными структурами программ общественных организаций и проводимых ими мероприятий. На "круглых столах", периодически проводимых подразделениями администра­ции, участники обсуждают наиболее волнующие горожан проблемы. Напри­мер, о правах потребителей, о жилищных тарифах и субсидиях, о прозрачно­сти бюджета, о профилактике наркомании, о состоянии и перспективах строительства жилья. На регулярные обсуждения приглашались такие обще­ственные организации, как «Общество глухих», Организация союза "Черно­быль", советы ветеранов войны и труда, вооруженных сил и правоохрани­тельных органов, представители конфессий, профсоюзов.

Очень важной представляется работа с национально-культурными об­ществами, особенно их молодежными отделениями, так как город населяют представители более 100 национальностей и 20 религиозных конфессий. Причем в силу своего геополитического положения Ростов на Дону оказался на перекрестке путей транзита наркотиков, окруженный очагами политиче­ской напряженности.

Одна из основополагающих идей гражданского общества -это повы­шение социальной роли личности, реальное участие граждан в управлении делами города, превращение человека из объекта в субъект общественной жизни. Поэтому с учетом имеющегося опыта и задач, стоящих перед админи­страцией г.Ростова-на-Дону на современном этапе ,при активном участии широкого спектра объединений общественности было необходимо разрабо­тать программу общественного развития города, входящую в программу со­циально-экономического развития города Реализация этой программы будет способствовать укреплению стабильности в обществе, позволит добиться эффективности самоуправления, влияния на формирование социально актив­ной позиции.

Все попытки создать в России основу гражданского общества - средний класс и установить приоритет прав человека над законами государства, вве­сти свободу предпринимательства, обеспечить равноправие граждан, укреп­лять демократические институты - разрушались, наталкиваясь на консерва­тизм власти. В современной России этому объективному процессу мешает политическая близорукость, гуманитарная неграмотность, а зачастую и ко­рыстное нежелание власти стать ответственной и отдать приоритет граждан­скому обществу. К тому же у политической элиты, в том числе региональной, отсутствует понимание, что центральной идеей подлинного федерализма яв­ляется идея свободы человека. Истинная демократия зависит от воли самих людей, их ответственности за свою судьбу. В процессе гражданского само­управления рождаются и постоянно воспроизводятся вновь истинно партнер­ские отношения общества и власти.

Таким образом, основными направлениями участия местного само­управления в развитии гражданского общества являются вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессе при­нятия управленческих решений органов власти, создания реальных механиз­мов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления

и инициативная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления ставятся в очень большую фи­нансово-экономическую зависимость от субъектов Российской Федерации. Эти проблемы выводят на первый план проблемы правового регулирования, территориальной организации местного самоуправления, стабилизации фи­нансовой обеспеченности местного самоуправления, обеспечение конститу­ционных государственных гарантий местного самоуправления. Несмотря на необходимость развития гражданско-общественной составляющей системы местного самоуправления, в руководящих кругах проявляется мнение о том, что задачами системы местного самоуправления являются в основном задачи по обслуживанию повседневных потребностей людей. Территориально­общественное самоуправление определялось в этой модели как форма соор- ганизации жителей для самопомощи, защиты и продвижения их интересов, реализуемых по месту совместного проживания.

Деятельность KTOCobне имела функций суіубо управленческого ха­рактера, полномочий органов местного самоуправления общегородского уровня и не может выполнять функций городского (муниципального) управ­ления. Компетенции KTOCobраспространялись на самостоятельное и под свою ответственность осуществление инициатив территориального сообще­ства непосредственно жителями данной территории или создаваемым орга­ном территориального общественного самоуправления.

Фактически, создание и распространение комитетов территориально­общественного самоуправления стало первым шагом в дальнейшем развора­чивании системы местного самоуправления в стране после принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». И после того, как этот шаг был сделан, проявился целый ряд вопросов, без внятного управленческого ответа на которые эта форма местного самоуправления вряд ли сможет стать в дальнейшем устойчивой, самовоспроизводящейся и соци­ально эффективной. Органы местного самоуправления должны наделяться

доходной муниципальной собственностью, правами на осуществление само­стоятельной финансово-хозяйственной деятельности и многим другим.

Процесс перехода России к новой модели местного самоуправления осуществлялся крайне медленно. Несовершенную работу муниципальных органов власти вынуждены признать и люди, стоящие у руля управления го­сударством. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ КАДРОВЫМ ПО­ТЕНЦИАЛОМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ власти было еще одним на­правлением деятельности имевшегося местного самоуправления. Происхо­дящие преобразования государственной системы управления в России с пе­реносом тяжести на местный уровень, появлением новых задач перед муни­ципальными органами власти требуют усиления кадрового обеспечения но­вой системы самоуправления, тем самым изменения стратегии управления человеческими ресурсами. В этом проявляется одно из главных свойств гра­жданского общества - рефлективность — его способность осознавать себя и свою роль по отношении к государству.

Все попытки создать в России основу гражданского общества - само­стоятельное местное самоуправление, имеющее собственные финансовые ре­сурсы, наталкивались на консерватизм власти. В современной России этому объективному процессу мешает политическая близорукость, гуманитарная неграмотность, а зачастую и корыстное нежелание власти отдать приоритет гражданскому обществу. К тому же у политической элиты отсутствовало по­нимание, что центральной идеей подлинного самоуправления является идея приоритета прав и свобод, а не обязанностей человека.

Истинная демократия зависит от воли самих людей, их ответственно­сти за свою судьбу. В подлинном процессе гражданского самоуправления рождаются и постоянно воспроизводятся вновь истинно партнерские отно­шения общества и власти.