Глава 1. Государство, гражданское общество и самоуправление: взаимодействие и противоречия

Гражданское общество представляет собой основанную на самооргани­зации систему социально-экономических и политических отношений, функ­ционирующую в демократическом режиме и имеющую своей целью созда­ние условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод.

Со времен Древней Греции и Рима, когда появилось понятие граждан­ского общества как совокупности граждан полисов — городов-государств, возникло стремление понять закономерности его развития. Платон подчерки­вал, что чрезмерная демократия обычно вызывает резкое изменение государ­ства в противоположную сторону. У Аристотеля государство не носило

идеализированного характера, однако тоже должно было обеспечивать раз­витие сообщества независимых и равных добродетельных мужей.

В средневековье теоцентрическая парадигма рассматривала светское государство как греховный «земной град», который противостоит «Граду божьему», Церкви, осуществляющей свое господство в соответствии с боже­ственными установлениями. Гражданское и политическое сообщества в ее рамках не различались. Августин Блаженный выступал за соблюдение всего гражданами без исключения христианских моральных заповедей, которые должны закрепляться государством.^[1] Причем Фома Аквинский допускал возможность восстания сообщества граждан против правителя государства, если он нарушает заповеди Всевышнего.

Либеральный вариант идеи гражданского общества появился в Новое время в процессе превращения индивидов из членов феодальных сословий подданных государства в свободных самостоятельных граждан- собственников, готовых взять на себя хозяйственную и политическую ответ­ственность, и формировалось спонтанно снизу в процессе борьбы с социаль­но-политической организацией сословно-феодального строя. Пристли, Воль­тер, Кант, Фергюсон, Спенсер, Ходскин, Сайес, Пэйн, Бентхам, Фицер, Штайн, Гегель, фон Мель, Токвиль, Милл, Де Шталь занимались выяснением соотношения государства и общества. Дж.Локк строил свои рассуждения в том плане, что гражданское общество представляет собой горизонтально раз­вернутую совокупность граждан, которая располагается вне сферы политики

в областях экономики и культуры и транслирует толерантность и граждан­скую активность. Гражданское общество в отличие от государства характе­ризуется свободным выбором граждан, основанным на морали, а не принуж­дении.

Ж.Ж. Руссо и Г. Ф.Гегель несколько иначе характеризовали место гражданского общества в государственной системе. Руссо в рамках теории о народном суверенитете как осуществлении общей воли ставил вопрос о рас­творении индивида, находящегося в «гражданском состоянии» в коллектив­ной ассоциации, высшей формой которой являлось государство как полити­ческий организм. Как подчеркивает Ю.Жданов, для Гегеля гражданское об­щество есть элемент нравственной субстанции, который включает и семей­ные отношения, общество и даже государство. Поэтому в гражданском об­ществе заложены противоречия, которые могут привести к расколу, распаду, утрате нравственного единства^[3]. Но Гегель достаточно дифференцировал

общество и государство, рассматривал их самостоятельные институты, но при этом отдавал приоритет государству, которое есть «действительность нравственной идеи» Гегель рассматривал содержание понятия гражданского общества как совокупность индивидов и отношений между ними и как сферу деятельности товариществ, общин, корпораций и других социальных групп.

К. Маркс и Ф. Энгельс рассматривали гражданское общество как бур­жуазное, т.е. результат исторического развития капиталистической общест­венно-экономической формации. В своих ранних произведениях К.Маркс обозначал понятием «гражданское общество» организацию семьи, сословий, классов, собственности, распределения, реальную жизнь людей, подчеркивая их детерминированность экономическими факторами. В дальнейшем он по­степенно заменяет термин «гражданское общество» категориями: производи­тельные силы, производственные отношения, базис, надстройка, способ про­

изводства, экономическая структура, формация и т.п., составившими впо­следствии краеугольный камень его учения. Возьмите определенную ступень развития производства, обмена и распределения, - писал К.Маркс, - и вы по­лучите определенный общественный строй, определенную организацию се­мьи, сословий, классов, определенное гражданское общество. Политический строй сам по себе является лишь официальным выражением гражданского общества^[5].

В начале XX века термин «гражданское общество» на время вышел из употребления, так как главным предметом исследования политологии и фи­

лософии стали социальные и политические последствия индустриальной ре­волюции. Но в работах теоретика А. Грамши гражданское общество названо своеобразным ядром независимой политической деятельности, критической сферой борьбы против тирании.

Несмотря на массив суждений, в современной литературе не создано единого, общепринятого определения гражданского общества. В трудах вид­ных ученых XX века прослеживается большое количество подходов от тре­бований государственного регулирования гражданского общества до призы­вов к полному освобождению человека от любых государственных влияний вплоть до превращения гражданского общества в самостоятельное «резерв­ное государство».^[8]

Отечественные исследователи, например А.Мигранян, Ю.Красин,

A.

единения представляют собой социальный вариант корпораций. В настоящее время распространена точка зрения, согласно которой гражданское общество понимается как «система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить усло­вия для самореализации индивидов и коллективов, реализации частных инте­ресов и потребностей»^[11]. Сторонники либеральной модели отождествляют его с широкой демократией, так как рассматривают гражданское общество как устройство публичной власти, благоприятное для развития человеческой личности и самодеятельных общественных ассоциаций^[12].

Современная концепция рассматривает гражданское общество как не­зависимые ассоциации граждан, выступающие в роли посредников между людьми и государством и в случае необходимости защищающие их свободу от властных посягательств Гражданское общество в определенных ситуациях может давлением «снизу» вынудить государство проводить реформы. Имен­но «снизу» и находится и местное самоуправление, которое признано госу­дарством в качестве легитимного института, от которого государство нико­гда не отречется ни при каком режиме.

Известный политолог и журналист В.Третьяков подчеркивает, что ме­стное самоуправление - это форма осуществления народом своей вла­сти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответствен­ность решение населением непосредственно и через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте­ресов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Частная собственность плюс местное самоуправление - вот что преимущественно рождает гражданское общество. Местное само­управление является связующим звена между гражданским обществом и го­сударством, неотъемлемой сущностной характеристикой демократического

общества. Оно интегрирует интересы местных сообществ, отдельного граж­данина, государства, политических партий, групп интересов, местное само­управление обладает огромными потенциальными возможностями гармони­зации взаимоотношений между ними, укрепления различного рода социаль­ных связей. Но это приводит к тому, что именно на данном уровне с наи­большей остротой проявляется и весь комплекс социальных, политических и экономических проблем данного общества, сталкиваются интересы не только местных, но и региональных и общенациональных политических элит. Разви­тие местного самоуправления является противовесом автократической вла­сти центра и гарантом существования в обществе плюрализма. Местное са­моуправление расширяет круг субъектов политической власти и одновре­менно ограничивает последнюю, тем самым оно способствует развитию сво­боды индивидуума.^[13] Местное самоуправление в принципе предоставляет широкие возможности для участия граждан в политическом процессе и по­этому важно реально на практике обеспечить максимальную доступность ор­ганов местного самоуправления для рядового гражданина, поскольку только в этом в этом случае он может играть активную политическую роль. Занима­ясь координацией, интеграцией и инновациями, органы местного самоуправ­ления в современных условиях занимают достаточно прочное положение в системе общественного управления и по мере развития демократии призваны играть все более важную роль в определении общенациональной политики и решения общенациональных проблем. Выступая с позиций конструктивной гражданской активности они являются центром притяжения для других ин­ститутов гражданского общества, функционирующих на территории данной местности, поскольку нередко только благодаря поддержке местных властей и с их непосредственной помощью негосударственные организации способ­ны реализовать многие свои проекты. Формирование местного самоуправле­

ния как элемента гражданского общества есть сложный и длительный про­цесс выработки и правовой институционализации механизмов согласования личных и общественных интересов на основе развитых форм экономической, социальной и общественно-политической самоорганизации общества.

Современное демократическое государство не может развиваться и успешно справляться со своими задачами без действующей системы местно­го самоуправления. Как сказано в преамбуле Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления являются одной из глав­ных основ демократического строя. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновремен­но эффективное и приближенное к гражданам управление.

В литературе имеются тенденции абсолютизации самостоятельности местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и на­рушению нормального функционирования управленческой системы.^[14] Акти­визировавшиеся в последнее время действия Федерального центра по укреп­лению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление сущест­венно ограничить права и возможности органов местного самоуправления и тем самым затруднить реализацию прогрессивного законодательства в этой сфере^[15].

Для свободного демократического государства принципиально необ­ходимым является существование гражданского общества, уравновешиваю­щего и даже контролирующего власть. Конечно же, наблюдающиеся переко­сы в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях развитого гражданского общества, в котором демократические

ценности и институты представляют имманентную, неподлежащие сомне­нию и изменению ценность. Можно предположить, что многие происходив­шие в истории российского государства реформы неизменно заканчивались неудачей именно потому, что не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Поэтому приоритетной задачей власти в настоящее время является наряду с укреплением исполнительной вертикали параллель­ное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления. Эту задачу возможно по настоящему эффективно решить при обязательном условии разработки теоретической концепции соотноше­ния государства гражданского общества и самоуправления., а затем законо­дательного закрепления и практического воплощения основных ее постула­тов и принципов. При этом они должны быть увязаны с произошедшей ради­кальной реформой отношений собственности, которые концентрированно отражают социокультурные особенности новой демократической России, достигнутый ею уровень свободы.

Естественно, что важное место в решении этих задач принадлежит му­ниципальной собственности, природа которой муниципальной как источника удовлетворения потребностей членов местного сообщества раскрывается в рамках института материального достояния населения. Это ставит индивида в центр социально-экономической деятельности муниципального образова­ния, что предопределяет особенности прав и свобод личности как главного субъекта местного самоуправления. Население муниципального образования реализует свои права на объекты муниципальной собственности в основном через формы непосредственной муниципальной демократии, но также и че­рез формы представительной демократии. В известном смысле отношения муниципальной собственности проявляются здесь как непосредственная или представительная форма реализации экономической власти населения муни­ципального образования. Реализация отношений муниципальной собствен­ности выражается в конкретных актах экономического властвования пред­

ставителей местного населения, которые находят свое воплощение в дея­тельности соответствующих органов местного самоуправления, в их компе­тенции в сфере управления и распоряжения объектами муниципальной соб­ственности. Поэтому в системе экономической организации местного само­управления и развитии муниципальной демократии особое место занимает и деятельность муниципальных предприятий и учреждений^[16].

Как отмечают исследователи, термин “самоуправление” не имеет впол­не точного и единого научного значения. В литературе широкое распростра­нение получила позиция П.Ашлея, согласно которой местное самоуправле­ние есть осуществление местными жителями или их избранными представи­телями тех обязанностей и полномочий, которые им представлены законода­тельной властью или которые принадлежат им по общему праву^[17]. В дорево­люционной России популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: “Местное самоуправление, есть децентрализованное государ­ственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действи­тельность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления через посредство самих заинтересо­ванных лиц”.^[18] В Европейской хартии о местном самоуправлении: под мест­ным самоуправлением понимается право и реальная способность органов ме­стного самоуправления регламентировать значительную часть государствен­ных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.. Данное понимание может быть принято в качестве удовлетворяющего нас на данный момент исходной позиции в дан­ном исследовании.

В условиях перехода к рыночной экономике местное самоуправление

неизбежно приобретает характер экономического самоуправления. Но в его основе лежит также совокупность прав гражданина в социальной сфере жиз­недеятельности. В идеале рыночная система обеспечения социально- экономических прав, ориентированная на саморегуляцию, самоуправление в хозяйственно-экономической жизни, должна отвечать не только характери­стикам самого рынка (виде конкуренции, возмездности и т.п.) но и формаль­но-юридического равенства, имущественной самостоятельности и социаль­ной поддержке неимущих. Такой подход позволяет соединить рынок и мест­ное самоуправление на основе институтов экономической демократии, где обеспечиваются все социально-экономические права, прослеживается норма­тивно-правовая система национально-культурных, социально-политических, экономических и др. характеристик гражданского общества, степени его зре­лости, самоорганизованности и институционального оформления^[19].

В современных концепциях социальная самоорганизация интерпрети­руется как способность населения к социальному взаимодействию на уровне согласования социально значимых целей. Российские исследователи харак­теризуют особенности европейской самоорганизации как проявления рацио­нальной парадигмы и равенства товарных эквивалентов^[20]. Важнейшим ком­понентом социальной основы местного самоуправления, наряду с социаль­ной структурой и инфраструктурой муниципального образования, является комплекс свойств и качеств населения, который в литературе обозначается понятием социальная культура местного сообщества ( в отличие от традици­онной политической культуры). Такая культура включает свойства и качест­ва населения, нормы поведения и жизненные ценности, проявляющиеся в от­ношениях между жителями поселений по поводу власти и управления, само­организации и способов регулирования совместной жизнедеятельности в

рамках муниципальных образований. Ядро социальной культуры образуют такие ценности, как власть, гражданский долг, ответственность, исполни­тельность, свобода, гражданская инициатива, независимость, самостоятель­ность и соответствующие нормы поведения^[21]. Вариантом этого понятия, не­сомненно, является концепт гражданской политической культуры, выдвину­той Г. Алмондом и С.Вербой, разработанный применительно к российским условиям российскими учеными.

Независимо от понятий, представленность ценностей и норм в созна­нии и поведении жителей муниципального образования следует рассматри­вать как социокультурный фактор формирования и развития местного само­управления. Темпы движения к долгожданному социальному государству и к идеальному гражданскому обществу объективно определяются со степенью свобод индивида и в целом ассоциаций граждан, их пониманием необходи­мости достижения данных целей. . Это и степень заинтересованности обще­ства в реализации местного самоуправления, активизация научного мира при обсуждении теории гражданского общества и самоуправления, колличество общественных и политических организаций, рассматривающих реализацию самоуправления в качестве программных требований, распространение идеи самоуправления граждан как фундаментальной в среде политической эли­ты^[22]. Просветительская деятельность государственных и муниципальных ор­ганов должна быть востребована в силу того обстоятельства, что местное са­моуправление — это тот этап в эволюции социального управления, когда че­ловек занимает центральное место в системе муниципального управления и становится высшей ценностью общественных преобразований. Способности гражданина усваивать субъектные функции, самостоятельно решать вопросы местного значения являются необходимым условием становления местного самоуправления и общественного прогресса в целом.

Большинство авторов считают местное самоуправление является уров­нем или разновидностью государственной власти, меньшинство - местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публич­ной власти наряду с государственной^[23]. Муниципализация есть объективная реакция на исторически развивавшуюся централизацию публичной жизни, одновременно совпадающая с констатацией нарастающей неспособности го­сударства разрешать значительную часть вопросов публичной жизни в цен­трализованных формах, включая ответственность за разрешение данных во­просов^[24].

Если государственный аппарат не способен централизованно управлять страной в силу своей слабости или обширности территории и сложности свя­зей, то начинается вынужденный процесс децентрализации власти. Более прогрессивная модель развития самоуправления возникает, когда государст­во, складывается из большого количества локальных сообществ, которые объединяются из-за внешней опасности или внутренней угрозы, желая до­биться максимальной эффективности в своей деятельности

Процесс децентрализации принципиально может не привести сразу и непосредственно к самоуправлению, но может создать объективные условия для его функционирования. В развитой демократии взаимоотношения госу­дарственной власти и местного самоуправления подробно регламентируются законом и местная власть защищена системой норм и ценностей. В неразви­той демократии возможен иной вариант, когда государственная власть стре­мится подчинить себе самоуправление.

В результате местное самоуправление может рассматриваться как про­должение государственного управления, то есть его местный уровень. На­пример В. В. Балытников (советник отдела законопроектных работ Прави­

тельства Москвы) заявил, что из всеохватывающего характера государства как политической организации общества следует вывод о том, что никакая другая организация не может наряду с государством выступать от имени все­го общества. Практическим доказательством государственной природы мест­ного самоуправления является то, что любой вопрос, находящегося в муни­ципальном ведении находится одновременно в ведении государственных ор­ганов более высокого уровня. Отсюда он сделал выводы: l.κaκ теоретиче­ские, так и законодательные конструкции, закрепляющие отрыв местного са­моуправления от государственной власти, порочны в самой своей основе, т.к. носят объективно вредный для общества и государства характер. 2.Будучи частью государственного механизма, местные органы власти должны подчи­няться существующему во всех государствах принципу распределения пол­номочий - с вышестоящего уровня на нижестоящий.

Однако, если за основу представлений о местном самоуправлении брать не состояние муниципализации в России, которое способно подвер­гаться воздействию значительного числа различных факторов, а именно объ­ективную сущность местного самоуправления, как наиболее приближенной к обществу инстанции, включающую элементы непосредственной демократии, то важно увидеть, что местное самоуправление имеет смысл в качестве осо­бенной разновидности публичной власти, отличной от государственной.

Публичная власть, осуществляемая народом в России, есть совокуп­ность государственной власти и власти местного самоуправления, так как она регулирует отношения, обеспечивающие прежде всего общий, совокупный публичный интерес, и опирается в случае необходимости на силу принужде­ния. Поэтому под местным самоуправлением следует понимать форму пуб­личной власти, позволяющую местным сообществам с использованием соб­ственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в

порядке, установленных законом, решать круг вопросов, составляющих об­щие интересы членов местного сообщества.

Организационная обособленность местного самоуправления позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, что подтверждается и существованием термина "местная автономия", применяемого в отношении местного самоуправления в ряде стран. В качестве основных признаков местного самоуправления как института публичной власти необходимо назвать четко выраженный инсти­туализированный характер управления; наличие специфического обособлен­ного аппарата, осуществляющего власть; ее непрерывность во времени, уни­версальность, всеобщность.

Важно иметь в виду, что местному самоуправлению принадлежит пра­во принятия административных актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятия­ми, учреждениями, организациями и гражданам. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности и ограничен­ности территории, в пределах которой эти акты действуют. В законодатель­стве была установлена определенная ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых 'актов местного самоуправления и сформулировано право создавать муниципальные органы охраны общест­венного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов мест­ного самоуправления^[25].

В отличие от государственной власти, которая, как известно, может су­веренно сама себя реформировать, органы местного самоуправления являют­ся властью подзаконной и действуют в пределах, указанных ей верховной го­сударственной властью. Реально в стране имеется разграничение сфер ком­петенции властей центральных и местных, в том числе и определенная огра­

ниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Как пра­вило, к ведению местного самоуправления относятся дела местного хозяйст­ва на ограниченных территориях и, прежде всего, социального плана, а также некоторые общегосударственные дела, которые государство может возлагать на него. Эти принципы являются общепризнанными и существуют в боль­шинстве государств мира, в которых территория местного сообщества есть часть государственной территории, а местные жители являются гражданами государства^[26].

В литературе подчеркивается, что вся сложная проблематика само­управления коренится в двуединстве местных дел^[27]. Это проявляется в том. что они отражают жизненные ближайшие интересы населения, в которых также заинтересовано по определению и само государство, что делает невоз­можным конструирование местного самоуправления, абсолютно свободного от государственной политики. В принципе государственная власть всегда значительно сильнее, чем местное самоуправление, так как она распоряжает­ся большинством национальных ресурсов. При этом очевидно, что только государство способно обеспечить универсальную защиту для всех граждан, общий социальный порядок на своей территории, а местному самоуправле­нию - правовую среду, посредничество, организационные ресурсы и часть финансовых средств.

При этом местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института. Это вопросы относятся к компетенции местного самоуправления и могут решаться местными рефе­рендумами и сходами граждан, которые имеют право на правотворческую инициативу.

Одним из элементов системы местного самоуправления является тер­риториальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по

месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Гражданам предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих законодательству. Для решения отдельных вопросов мест­ного значения могут создаваться муниципальные комитеты, состоящие из должностных лиц местной администрации, депутатов представительного ор­гана местного самоуправления, представителей предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, действующих на территории му­ниципального образования, отдельных граждан. Такие комитеты наделяются органами местного самоуправления отдельными полномочиями в сфере их деятельности и правом распоряжения частью бюджетных средств.

Самоуправление обладает при этом выраженными элементами негосу­дарственного характера: в их системе отсутствует строгая иерархия и сопод- чиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного зна­чения решают с учетом особенностей развития своей территории; их матери­ально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муници­пальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем фе­деральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутст­вуют политические функции. Это обусловлено тем обстоятельством, что ме­стное самоуправление представляет собой один из элементов организации публичной власти, специфика которого заключается в его двойственной по­литической природе.

Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов служебный аппарат, который может самостоятель­но формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги^[28]. В функцио­нальном аспекте местное самоуправление является все-таки элементом граж­данского общества, формой политической самоорганизации локальных со­

обществ, использующей механизмы прямой демократии. Ему свойственна не только относительная независимость как от органов государственной власти, так и от негосударственных структур, но также ренальная способность осу­ществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов в рамках сложившихся гражданских и правовых норм. Таким образом, амбива­лентный характер местного самоуправления вызван его внутренней приро­дой, так как местное самоуправление как наиболее приближенная к населе­нию власть одновременно происходит из необходимости регулировать отно­шения на локальной территории и действует в непосредственном контакте с населением, приобретая столь не различные формы государственного и об­щественного института.

В литературе местное самоуправление определяется как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирую­щийся на принципах сочетания представительских институтов и непосредст­венной демократии, обеспечения всем субъектам территориальных сооб­ществ жителей возможностей заявлять, отстаивать и проводить в жизнь соб­ственные интересы, политико-правовой привязанности органов местного са­моуправления к жизненным запросам жителей^[29]. Следует отметить, что тен­денция обоснования негосударственной концепции местного самоуправления встречает в отечественной науке некоторые возражения. Некоторые ученые отмечают, что именно под влиянием политических перипетий наблюдается путаница терминов «власть» и «самоуправление», противопоставление поня­тий «государственное руководство», «управление» и «местное самоуправле­ние»^[30]. Итогом таких рассуждений является идея организованного сближения государственных и муниципальных органов власти, доказательства того, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса и не могут остаться без прямого влияния государства. Предлагается подход к ана­

лизу местного самоуправления с позиций единства власти и свободы, что по­зволяет преодолеть ограниченность оценки местного самоуправления пуб­личными интересами и дает возможность раскрыть его институты через цен­ностные характеристики индивидуальной и общинной свободы как проявле­ния свободы человека по месту жительства, которая получает свою реализа­цию в органическом единстве со свободой местного сообщества, его власт­ными возможностями самостоятельно решать вопросы местного значения^[31].

Действительно, в самоуправленческих отношениях происходит наибо­лее органичное сочетание публичных и частных начал; создавая качественно новые характеристики правового порядка, основанного на свободе человека и самоуправлении территориальных сообществ. Местное самоуправление возможно лишь в условиях оптимального сочетания автономии личности и коллективизма, что находит свое отражение в институтах прав и свобод, ха­рактеризующих положение личности на местном, муниципальном уровне. В этом находит свое отражение тот исторический и культурно-правовой факт российской действительности, что именно местное самоуправление способно стать своеобразным связующим звеном между традиционной коллективно­стью и либеральной автономней личности. История России свидетельствует, что достижение относительной автономии личности по отношению к цен­тральной власти становилось возможным на основе использования самоуправленческих начал.

Небольшой исторический опыт современной демократии в России свидетельствует о глубоких взаимосвязях и взаимопроникновении конститу­ционного института самоуправления с институтами муниципальной демо­кратии и гражданского общества, а также с организационно-правовыми фор­мами их реализации. Единство экономического и политического содержания самоуправления, проявление в его институтах и конкретных формах реализа­

ции диалектики индивидуального и коллективного, частных и публичных начал объективно предопределяют предпосылки для последовательного единства всей системы «государство - местное самоуправление - граждан­ское общество». Это логично, ибо институты местного самоуправления надо рассматривать в тесной связи с реализацией муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответст­вующих институтов как средства реализации каждым гражданином - членом местного сообщества - своих возможностей участвовать в решении местных вопросов.

Муниципальные права и свободы и составляют самоуправленческий статус личности как члена соответствующего местного сообщества. В лите­ратуре обосновывается это понятие как особая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические характеристики реального положения граж­дан как индивидуальных и ассоциированных участников самоуправленче- ских отношений. C помощью именно этого состояния обеспечивается, C од­ной стороны, гражданская ориентация всей системы местного самоуправле­ния в целом и интеграция автономных, индивидуалистических начал муни­ципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

Наличие организованного местного самоуправления много дает госу­дарству и в целом обществу, так как, как писал А.И.Солженицын, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересо­ванным в успешной деятельности последних. Местное самоуправление раз­вивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, ведет к высокому развитию общественных сил, формированию гражданской полити­ческой культуры и воспитанию нового типа личности — активной, инициа­тивной, не уповающей целиком на государство, личности, в большей степени

приверженной ценностям свободы. Общественная жизнь при наличии мест­ного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не «стягивается» искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бес­сильными. Местное самоуправление связывает администрацию с народом и дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными де­лами, одновременно являясь серьезной подготовительной школой для госу­дарственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и с учетом обществен­ной практики^[32].

Формирование жизнеспособного местного самоуправления является помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересовс разнообразными интересами каждого отдельного муниципального образова­ния.- Для поддержания собственной определенного объема собственных полномочий и необходимых для их осуществления ресурсов, органы местно­го самоуправления заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти. Несмотря на определенную оппозицию по отношению к власти, гражданское общество отдает себе отчет, что зависит от него, более того - его основной объективный интерес органов местного са­моуправления состоит в укреплении государственности. Местные сообщест­ва могут стать опорой федеральной власти, так как они нуждаются в сильном федеральном центре, который должен обеспечить условия их жизнедеятель­ности в качестве, как минимум, «ночного сторожа». В литературе появилось преувеличенное мнение о том, что реальное местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и спо­собствует укреплению принципов федерализма.

Тем не менее, очевидно, что объективная цель местного самоуправле­ния заключается не просто в развитии народовластия, но в широком распро­странении навыков гражданской инициативы, развития самостоятельности и компетентности, распределенного единства гражданского общества в его ми­ровоззренческой направленности.. Это предполагает создание самоуправлен- ческой системы, обеспечивающей не фрагментарное, а постоянное участие граждан в управленческой деятельности, более тесное соединение участия граждан в выработке управленческих решений с их исполнением^[33].

32

Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фак­тора гражданского общества, так как оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, предоставляя равные возможности для решения общих проблем независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.д. Оно объективно может способствовать предотвращению национальных и религиоз­ных конфликтов, так как религиозные и этнические организации и ассоциации (типа культурно-национальной автономии, организаций мигрантов и т.п.) в рамках гражданского общества теряют примордиалистское начало и обретают новое гражданское конструктивистское качество, формируя новую российскую гражданскую нацию.

Местное самоуправление призвано помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора из­бирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждо­го в делах и заботах того социума, частью которого он является. Важно и то, что абстрактное демократическое право на свободу реализуется в том числе и в конкретном праве на осуществление местного самоуправления.

Выступая в роли своеобразного связующего звена между гражданским обществом и государством и образуя своеобразный механизм взаимодейст­вия, институт местного самоуправления является неотъемлемой сущностной характеристикой демократического общества. Являясь фокусом, где сходятся интересы местных сообществ, отдельного гражданина, государства, полити­

ческих партий, групп интересов, местное самоуправление обладает потенци­альными возможностями укрепления различного рода социальных связей. Местное самоуправление расширяет круг субъектов политической власти и одновременно ограничивает последнюю, способствуя развитию свободы ин­дивидов их негосударственных и некоммерческих организаций. Местное са­моуправление предоставляет реальные, а не иллюзорные возможности для участия граждан в политическом процессе на низовом уровне. Поэтому так важно обеспечить максимальную доступность органов местного самоуправ­ления для рядового гражданина, который получил возможность играть доста­точно активную политическую роль. Занимаясь координацией, интеграцией и инновациями, органы местного самоуправления в современных условиях за­нимают определенное положение в системе общественного управления и по мере развития демократии могут занять все более прочное место демократи­ческой политической системе России

На наш взгляд, именно органы местного самоуправления могут наибо­лее эффективно выступать в качестве эффективного посредника между об­щественными организациями и государством. Негосударственные организа­ции, являющиеся самыми активными и подвижными субъектами граждан­ского общества, могут служить для местного самоуправления индикатором общественного мнения, являясь при этом одним из важнейших каналов об­ратной связи местной власти с населением. Поддерживая развитие местного самоуправления в этом качестве, необходимо отдавать себе отчет в том, что в реальной действительности оно остается элементом государственного управ­ления. В этом качестве оно может нанести даже некоторый ущерб правам и свободам отдельных граждан, осуществляя давление, административные го­нения, экономические санкции. Поэтому важна необходимость взаимокон­троля различных уровней общественного управления и структурных элемен­тов политической системы за соблюдением прав и свобод граждан, и прежде всего самого гражданского общества за местной властью. Главную роль

здесь должны играть общественные правозащитные организации, как выра­зители интересов различных социальных, национальных, культурных, демо­графических и пр. групп. Взаимодействия с ними, органы местного само­управления могут учиться у них принципиальности, бескорыстию, навыкам самоорганизации, командной работе, демократической культуре принятия решений.

Роль местного самоуправления в становлении и развитии гражданского общества зависит от наличия общественного контроля и политического рав­ноправия, находящих свое выражение не только в создании равных условий для всех участников избирательного процесса, обеспечении его конкурент­ности и свободы волеизъявления граждан, но и в последующей подотчетно­сти представителей власти народу, их ответственности перед обществом за проводимую политику и конкретные действия, которые они предпринимают. В процессе гражданского общества все большее влияние на деятельность ор­ганов местного самоуправления оказывают различные группы интересов. В результате позиции местных органов самоуправления могут вступать в про­тиворечие с более прямыми формами участия граждан. Органы местного са­моуправления представляют интересы местного сообщества в целом, а обще­ственные организации выражают и защищают интересы отдельных катего­рий граждан. Таким образом, на первый план выходит проблема согласова­ния интересов представителей гражданского общества. Одним из наиболее действенных путей недопущения возникновения подобного рода конфликтов является активное участие не только политических партий и организаций, но и других негосударственных организаций в обеспечении представительства своих интересов в местных советах. При этом все участники избирательного процесса должны помнить, что для формирования политически представи­тельного местного самоуправления необходимо, чтобы голоса всех граждан имели равный вес, вне зависимости от того, где они живут и за какую партию голосуют. Для адекватного социального представительства необходимо

обеспечение реального равенства возможностей участвовать в выборах орга­нов власти для представителей всех социальных групп и слоев населения. Для представительства общественного мнения требуется, чтобы доступ к средствам массовой информации и органам власти не зависел от богатства и связей. На современном этапе развития особое значение приобретает осозна­ние органами местного самоуправления и негосударственными организация­ми существования общих интересов и проблем, которые должны заставить их объединять свои усилия, координировать свою деятельность, пытаться ус­тановить возможно более тесные связи друг с другом. Этому способствует постоянная общая забота о повседневной демократической практике, а так же, как это ни парадоксально, известная отстраненность от процесса приня­тия решений в рамках общенациональной или региональной политики. Раз­витие гражданского общества требует перехода от "культуры конфликта" к "культуре согласия", а для этого необходимо осознание общности базовых интересов. Такое осознание легче достижимо именно на местном, локальном уровне и, соответственно, может быть реализовано через местное самоуправ­ление. Именно здесь наиболее отчетливо прослеживается ответственность граждан за результаты своего политического, в частности, электорального поведения, что должно способствовать усилению демократического элемента в политической культуре^[34].

Если определять гражданское общество как совокупность негосударст­венных и неполитических отношений (экономических, социальных, культур­ных, нравственных, духовных, корпоративных, семейных, религиозных), об­разующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов- собственников и их объединений, то местное самоуправление, обладая граж­данской составляющей стороной своей деятельности, формирует его струк­туру. Исходя из наиболее существенных характеристик гражданского обще­ства, Н.С. Бондарь логично определяет его как основанную на самоорганиза­

ции систему социально-экономических и политических отношений, функ­ционирующих в конституционно-правовом режиме социальной справедливо­сти и имеющих своей целью создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, защиту его прав и свобод как высшей ценности гражданско­го общества и правового государства.

Формирование гражданского общества в России во многом зависит от состояния муниципальной демократии, обеспечения реальной самостоятель­ности населения в решении местных вопросов. В литературе отмечается, что местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на са­мих себя. Принимая участие в управлении, граждане готовы способствовать ему всеми силами, как своему собственному делу. Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему го­сударству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бес­сильной.

В политической науке в вопросе о соотношении гражданского общест­ва и местного самоуправления также нет единства взглядов. Ряд политологов рассматривают местное самоуправление как элемент системы гражданского общества, основываясь на таких его чертах, как самоорганизация населения в границах муниципального образования, обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти. Это не означает отрица­ния того факта, что местное самоуправление, в отличие от классических ин­ститутов гражданского общества, является элементом государственного уст­ройства, одной из основ конституционного строя РФ, что вытекает из поло­жений первой главы Конституции РФ и свидетельствует о политической природе местной власти. Другие ученые настаивают на общности местного самоуправления и государственного управления как разновидностей публич­ного управления. Они подчеркивают, что органы и должностные лица мест-

ного самоуправления в своей деятельности не всегда руководствуются инте­ресами населения, в силу чего возможны противоречия и конфликты между ними и жителями муниципальных образований, отчуждение органов муни­ципальной власти от местного сообщества, нарушение ими прав и законных интересов граждан. На наш взгляд, из констатации этой вполне реальной си­туации вовсе не следует необходимости отказа от стимулирования граждан­ско-общественной составляющей местного самоуправления.

В этой связи интересен подход к местному самоуправлению как цело­стному структурированному гражданскому сообществу на муниципальном уровне. В этом контексте под понятием "местное сообщество" понимается все население муниципального образования, а понятие "местное гражданское сообщество" отражает микромодель гражданского общества в целом в рам­ках муниципального образования^[35].

В муниципальном образовании также можно выделять институты эко­номической организации местного гражданского сообщества, его социаль­ную и общественно-политическую организацию. Но общественно- политическую организацию гражданского общества нужно, конечно же, от­делять от государственно-политической организации, от государственного управления обществом. Если, считать согласно Конституции органы местно­го самоуправления по своей природе являются негосударственными струк­турами, отделенными от системы органов государственной власти, то их ло­гично нужно рассматривать в качестве институтов двуединого местного гра­жданского сообщества, наряду с традиционными субъектами гражданского общества. Однако в структуру такого институционального компонента мест­ного гражданского сообщества, не должны включаться органы и должност­ные лица местного самоуправления, являющиеся элементом системы органов государственного управления обществом.

Местное самоуправление преследует цели создания благоприятных ус­ловий жизнедеятельности местных сообществ, функционирования само­управляющихся территориальных единиц как элементов гражданского обще­ства. Будучи особым дуалистичным общественно-государственным институ­том, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее при­ближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на оп­ределенной территории и на естественном взаимодействии жителей этой территории.

В современных российских условиях укрепление системы местного самоуправления являет собой необходимую предпосылку становления граж­данского общества. Местная автономия, разделение власти на государствен­ную и местную - условие для обеспечения возможности реального само­управления людей. Однако недостаточно демонтировать тотальное единооб­разие управления - необходимо добиваться безусловной реализации фунда­ментальных прав и свобод человека через развитие местных сообществ и гражданских институтов, выражающих их интересы. Попытаемся рассмот­реть ключевые проблемы развития местного самоуправления как фундамента гражданского общества.

Одновременно при необходимости именно органы местного само­управления могут наиболее эффективно выступать в качестве посредника между общественными организациями и государством. В свою очередь, не­государственные организации могут служить для местного самоуправления хорошим индикатором общественного мнения, одним из важнейших каналов обратной связи местной власти с населением. Всемерно поддерживая разви­тие местного самоуправления, необходимо отдавать себе отчет в том, что в реальной действительности оно остается все же в значительной степени управлением и в этом качестве может нанести столь же серьезный ущерб

правам и свободам отдельных граждан, а порой и целым группам, как и цен­тральное правительство. Отсюда необходимость взаимоконтроля различных уровней общественного управления и структурных элементов политической системы за соблюдением прав и свобод граждан. В условиях крайне неодно­родного состава населения важнейшую роль здесь должны играть различного рода общественные организации, как выразители интересов различных соци­альных, национальных, культурных, демографических и пр. групп. Взаимо­действия с ними, органы местного самоуправления нередко учатся у них гиб­кости, навыкам самоорганизации, командной работе, демократической куль­туре принятия решений. Роль местного самоуправления в становлении и раз­витии гражданского общества зависит от наличия общественного контроля и политического равноправия, находящих свое выражение не только в созда­нии равных условий для всех участников избирательного процесса, обеспе­чении его конкурентности и свободы волеизъявления граждан, но и в после­дующей подотчетности представителей власти народу, их ответственности перед обществом за проводимую политику и конкретные действия, которые они предпринимают, находясь у власти.

По мере развития гражданского общества все большее влияние на дея­тельность органов местного самоуправления оказывают различные группы интересов. В результате позиции местных органов могут вступать в противо­речие с более прямыми формами участия граждан, поскольку если органы местного самоуправления представляют интересы местного сообщества в це­лом, то общественные организации выражают и защищают интересы отдель­ных категорий граждан. Таким образом, на первый план выходит проблема согласования интересов, поиска взаимоприемлемых решений. Одним из наи­более действенных путей недопущения возникновения подобного рода кон­фликтов является активное участие не только политических партий и органи­заций, но и других негосударственных организаций в обеспечении предста­вительства своих интересов в местных советах. При этом все участники из­

бирательного процесса должны помнить, что: для формирования политиче­ски представительного местного самоуправления необходимо, чтобы голоса всех граждан имели равный вес, вне зависимости от того, где они живут и за какую партию голосуют; - для адекватного социального представительства необходимо обеспечение реального равенства возможностей участвовать в выборах органов власти для представителей всех социальных групп и слоев населения; - для представительства общественного мнения требуется, чтобы доступ к средствам массовой информации и органам власти не зависел от бо­гатства и связей. В нынешней российской ситуации особое значение приоб­ретает осознание органами местного самоуправления и негосударственными организациями существования общих интересов и проблем, которые должны заставить их объединять свои усилия, координировать свою деятельность, пытаться установить возможно более тесные связи друг с другом. В основе этого лежат два объединяющих фактора. Во-первых, это общая забота о по­вседневной демократической практике, максимально приближенной к лю­дям, во-вторых, отстраненность от процесса принятия решений в рамках об­щенациональной или региональной политики. Возможность оказывать ре­альное воздействие на процесс принятия решений напрямую связана со спо­собностью к выработке единой позиции.

Хотя согласно российской Конституции органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти, она, тем не ме­нее, допускает использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики. Консти­туционные гарантии включают самостоятельнее управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета, установление местных налогов и сборов (ст. 130). В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Хартия, принятая большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и

континентальной моделями местного самоуправления. В ней характеризуют­ся общедемократические начала местного самоуправления, исходя из того, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ лю­бого демократического строя».

Хартия подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, и одновременно право на регламентацию значительной части общезначимых функций. Степень интегрирования местного самоуправления в государствен­ный механизм в европейских государствах различна и поэтому не все госу­дарства ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение социально-либеральная критика Хартии. Российская конституция также бо­лее социальна в своем понимании местного самоуправления, чем Европей­ская хартия. Конституционные принципы легли в основу федерального зако­на «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» от 28 августа 1995 № 154-ФЗ, которые конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, эко­номические и финансовые основы местного самоуправления и другие вопро­сы. Закон определяет «роль местного самоуправления в осуществлении на­родовластия», а не в системе органов публичной власти, детализирует «госу­дарственные гарантии его осуществления» (ст. 1).

В этом законе были установлены критерии наделения поселений и дру­гих населенных территорий статусом муниципального образования. К муни­ципальным образованиям могут относиться городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и иные населенные территории, при условии, что в их пределах осуществляет­ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, мест­ный бюджет и выборные органы.

Основным документом, определяющим жизнь в российских городах и селах, был Устав муниципального образования. Федеральный законодатель формирует основы местного самоуправления, на базе которого уставом регу­лируются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципаль­ного образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и многое другое. Напри­мер, статья 6 закона определяет перечень из 30 вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы (владение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросы предоставления услуг населению (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; обеспечение социальной поддержки и со­действие занятости населения и т.п.) и вопросы, касающиеся «физического облика» поселений. Таким образом, европейская Хартия местного само­управления, Конституция РФ и другие отечественные правовые акты содер­жат необходимую политико-правовую базу для развития такого самоуправ­ления, которое через опосредствующие элементы, образующие своеобразный механизм стимулирования гражданско-общественной активности граждан. Н.С.Тимофеев, В.А.Лапин подчеркивают, что общественно-государственный характер местного самоуправления делает его центральным звеном в меха­низме взаимодействия гражданского общества и государства, что является основной целью местного самоуправления в судьбе любого государства^[36]

Исходя из анализа законодательства и достижений ученых-юристов и политологов, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление это не только часть управленческой государственной системы или совокупность однородных юридических норм. Между гражданским обществом и местным

самоуправлением имеет место отношение взаимообусловленного партнерст­ва, благодаря которому одно развивается лишь в меру развития другого. Можно говорить о гражданской ответственности и «чувстве истории» росси­ян, которые не за авторитарный или тоталитарный режим, а за эффективно действующую центральную и местную власть. Базовые демократические ценности имеют широкую поддержку, среди них, в частности необходимость уважать закон и правопорядок, важность демократических процедур для ор­ганизации в обществе нормальной жизни и т.п^[37]. Необходим механизм реали­зации ряда принципов организации жизни, которые сформулированы в Кон­ституции РФ.

Новая российская государственность, в отличие от тоталитарного про­шлого, ориентирует на новый тип отношений «общество-государство», для которого не человек для государства, а государство для человека. В этих ус­ловиях самоуправление раскрывает потенциал общества в целом, и задача государства содействовать проявлению энергии каждого человека. В конеч­ном итоге, благодаря государству возможно создание условий для развития гражданского общества благодаря нормотворчеству, соответствующему ме­ханизму социального и политического регулирования, обеспечения свободы и неприкосновенности личности, общественной безопасности, реализации интересов социальных групп и слоев. Местное самоуправление в условиях специфических реформ России - может развиваться именно как механизм формирования правового государства и гражданского общества, механизм осуществления представительства интересов населения. Функции представи­тельства интересов населения призваны выполнять избранные всеобщим го­лосованием органы местного самоуправления. Необходимое условие - лич­ная активность каждого гражданина, его ощущение сопричастности ко всему происходящему вокруг. Гражданскому обществу имманентно свойственны готовность значительной части граждан к активной самоорганизации с целью

воздействия на социальную жизнь, а также наличие посреднических групп, которые это воздействие оказывают, и соответствующей правовой основы. За граждан никто гражданское общество не построит. Осознание этого факта в какой-то мере может способствовать превращению пассивного населения в активных граждан, четко формулирующих свои интересы и умеющих их от­стаивать с помощью органов местного самоуправления. Для граждан будет очевидно, что между собственной активной гражданской позицией, консоли- дированностью гражданского общества и степенью решенности многих ме­стных проблем, а также общегосударственных существует самая непосредст­венная связь.