3. Принципы регулирования жилищных отношений

Под правовыми принципами (принципами права) понимаются основные начала, важнейшие положения правового регулирования общественных отношений. Принципы права пронизывают все отрасли права.

В жилищном праве наблюдается проявление действия принципов нескольких отраслей права.

Так, в сфере жилищных отношений, пользования жилыми помещениями на основе договора найма <1> регулирование осуществляется с применением принципов, используемых в гражданском праве, этим отношениям свойствен гражданско-правовой метод регулирования.

--------------------------------

<1> В данном случае имеется в виду коммерческий наем, регулируемый гл. 35 ГК РФ.

Отношения, которые связаны с предоставлением жилых помещений в жилищном фонде социального использования, управлением, эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда социального использования, регулируются в основном посредством административно-правового метода, что налагает определенный отпечаток и на регулирование жилищных отношений пользования жилыми помещениями. Так, если важнейшим принципом гражданского права является диспозитивность большинства норм, применение которых целиком и полностью зависит от усмотрения участников гражданского оборота, то в сфере жилищного права, особенно в той его части, которой регулируются жилищные отношения по социальному найму, многие нормы носят императивный характер, их содержание прямо предусмотрено жилищными законами; этими нормами оставляется небольшое место для усмотрения участников жилищных правоотношений, ими непосредственно определяются основания признания лица нуждающимся в жилье, порядок его предоставления и др. В то же время в связи с включением в ГК РФ норм о договоре найма жилых помещений на коммерческих началах (гл.

В вышеперечисленных случаях речь идет о межотраслевых принципах.

Кроме принципов, характеризующих тот или иной режим правового регулирования (административно-правовой или гражданско-правовой), жилищное право имеет принципы, которые присущи только этой отрасли права и которые оказывают решающее влияние на регулирование и охрану жилищных отношений и на применение норм жилищного законодательства:

- неприкосновенность жилища (ч. ч. 1 - 3 ст. 3 ЖК РФ);

- недопустимость произвольного лишения жилища (ч. 4 ст. 3 ЖК РФ);

- безопасность жилища (ст. ст. 1, 15, 17 ЖК РФ);

- удовлетворение жилищных потребностей в различных формах и доступность для граждан условий найма жилых помещений (ст. 1 ЖК РФ);

- цивилизованное использование жилых помещений (ст. 17 ЖК РФ);

- необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (ч. 1 ст. 1 ЖК РФ);

- признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений (ч. 1 ст. 1 ЖК РФ);

- необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебная защита (ч. 1 ст. 1, ст. 11 ЖК РФ);

- обеспечение сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению (ч. 1 ст. 1, ст. 20 ЖК РФ).

Перечисленные принципы являются отраслевыми принципами жилищного права. Охарактеризуем некоторые из них.

Принцип недопустимости произвольного лишения жилища базируется на ст. 40 Конституции Российской Федерации (ч.

Указанный принцип имеет исключительно важное значение для реализации стабильного, устойчивого права на пользование жилищем. Этот принцип прямо закреплен в ст. 3 ЖК РФ, предусматривающей невозможность выселения из жилища или ограничения в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами. Ряд статей ЖК РФ регулирует вопросы расторжения договора найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов по требованию наймодателя и выселения из жилых помещений не иначе как по основаниям, установленным законом, и только в судебном порядке. Возможность административного выселения (во внесудебном порядке) не допускается.

Принцип неприкосновенности собственности вытекает из положения ст. 35 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Таким образом, гражданам - собственникам жилых помещений законодательство обеспечивает возможность стабильного осуществления права владения, пользования и распоряжения принадлежащими им жилыми помещениями в соответствии с их назначением (ст. 288 ГК РФ), а членам семей собственников - возможность пользования этими помещениями на условиях, предусмотренных жилищным законодательством (ст. 292 ГК РФ).

В п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" от 2 июля 2009 г. N 14 отмечается, что принцип недопустимости произвольного лишения жилища предполагает, что никто не может быть выселен из жилого помещения или ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами (ч.

Принцип удовлетворения жилищных потребностей и доступности для граждан условий найма жилых помещений базируется на ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами. Таким образом, государство обязуется принимать дополнительные меры помощи малоимущим и иным гражданам, нуждающимся в жилье.

Гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма (бесплатное или за плату предоставление жилых помещений в домах государственного или муниципального фондов социального использования), коммерческого найма (предоставление жилых помещений в домах государственного или муниципального фондов не социального использования за доступную плату), путем вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива либо путем вступления в различные гражданские правоотношения по приобретению жилья и др.

Гарантией жилищных прав граждан является недопустимость ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия нанимателя или членов его семьи, которые не сопряжены со злоупотреблением ими своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязанностей и непосредственно при этом не нарушают права и законные интересы других лиц. Как видно из данной формулировки, характеризуемый принцип сопрягается с другими отраслевыми принципами жилищного права: цивилизованное использование жилых помещений; необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав; признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, и др.

Указанная гарантия была фактически сформулирована в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР. Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционными положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, устанавливающие ограничения конституционного права на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи, поскольку временное непроживание лица в жилом помещении само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. Ограничение права пользования жилым помещением нанимателя или членов его семьи может повлечь за собой такие действия указанных лиц, которые сопряжены со злоупотреблением ими своими правами или с невыполнением возложенных на них обязанностей и непосредственно нарушают при этом права и законные интересы других лиц.

ЖК РФ последовательно развил названный принцип, установив, что:

- жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 1);

- никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами (ч. 4 ст. 3);

- временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменения их прав и обязанностей по договору социального найма (ст. 71).

Принцип неприкосновенности жилища базируется на ст. 25 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что жилище неприкосновенно.

Принцип неприкосновенности жилища не распространяется на специальные жилые помещения, свободные для доступа (например, казарменные и другие помещения, в которых размещаются военнослужащие-призывники).

Запрет проникновения в жилище означает недопустимость не только вхождения в него вопреки воле проживающих в нем лиц, но и иных форм получения сведений о том, что происходит в жилище. Так, например, недопустимы использование технических средств для прослушивания разговоров, ведущихся в жилище, и визуальные наблюдения за жилищем. Имеется в виду недопустимость, за исключением случаев, прямо указанных в законе, установки в жилище микроаудиозаписывающей и видеоаппаратуры, использования чердаков, подвалов, каналов вентиляции для установки аудио- и видеоаппаратуры, фиксирующей все происходящее в жилище, дистанционного наблюдения за жилищем.

В международных документах говорится о недопустимости произвольного посягательства (ст. 12 Всеобщей декларации прав человека) и незаконного посягательства на неприкосновенность жилища (ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах), за исключением двух ситуаций: 1) при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах; 2) при защите правопорядка.

В первом случае предусмотрено проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц при пожарах, землетрясениях, наводнениях, обвалах, авариях водопровода, канализации, повреждениях электропроводки, при подозрении, что хозяин дома (квартиры) умер, и в других подобных случаях.

Во втором случае в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается проникновение в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц для: а) раскрытия преступления и установления истины по уголовному делу; б) получения сведений о преступлении и подозреваемых в его совершении лицах при проведении оперативно-розыскной работы; в) пресечения преступлений и иных правонарушений в рамках административно-правовой деятельности; г) исполнения приговоров и других судебных решений.

Статья 3 ЖК РФ определяет общие основания проникновения в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан. Проникновение в жилище допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, и с соблюдением при этом установленных ЖК РФ целей:

- спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

- задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

Так, при выполнении возложенных обязанностей в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (с изменениями и дополнениями) милиции предоставляется право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.

Право беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения предоставлено федеральным органам государственной охраны в соответствии с п. 9 ст. 15 Федерального закона "О государственной охране" от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (с изменениями) при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны.

При решении задач оперативно-розыскной деятельности органы (оперативные подразделения государственных органов), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, имеют право использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (п. 3 ст. 15 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ (с изменениями)).

При обеспечении режима чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ (с изменениями), военнослужащим предоставляется право досматривать жилые помещения граждан.

Право входить в жилища граждан для наложения ареста на имущество и реализации решений и приговоров судов в части имущественных взысканий, производить осмотры помещений имеют судебные приставы (п. 2 ст. 12 Федерального закона "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (с изменениями)).

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. N 13 отмечено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения судов, которые должны рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд.

Однако согласно ч. 5 ст. 165 УПК РФ в исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения. В этом случае следователь в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия уведомляет судью и прокурора о производстве следственного действия. Получив указанное уведомление, судья проверяет законность произведенного следственного действия и выносит постановление о его законности или незаконности. В случае если судья признает произведенное следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми.

Таким образом, в уголовном процессе законное проникновение в жилище со стороны дознавателя, следователя, прокурора с понятыми, иногда и со специалистом возможно при производстве обыска, выемки, осмотра места происшествия, наложении ареста на имущество и его описи. Кроме того, допустимо вхождение в жилище для производства в нем следственного эксперимента, а также для освидетельствования, экспертизы, допросов, опознаний, когда соответствующее лицо по состоянию здоровья не может покинуть жилище, а проведение следственных действий отложить невозможно <2>. Закон требует санкции прокурора только на производство обыска, так как в остальных случаях для вхождения в жилище достаточно постановления дознавателя или следователя. К тому же в случаях, не терпящих отлагательства (они в законе не определены), обыск возможен и без санкции прокурора. Судебное решение требуется в случаях, когда обыск, выемка, осмотр жилища проводятся для обнаружения переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23 Конституции Российской Федерации).

--------------------------------

<2> См.: Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 г. N 70-О и от 16 декабря 2008 г. N 1076-О-П.

Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция, федеральные органы государственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов с момента проникновения.

Незаконное проникновение в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц является преступлением (ст. 139 УК РФ).

Гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд (ст. 39 Закона Российской Федерации "О милиции"). За противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. 40 Закона Российской Федерации "О милиции"). Уголовное законодательство в этой связи предусматривает уголовную ответственность за должностные преступления (гл. 30 УК РФ).

Свобода выбора места жительства также может рассматриваться как принцип регулирования жилищных отношений, поскольку она тесно связана с реализацией жилищных прав. Этот принцип заключается в том, что согласно ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе Протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2). Нормативное содержание названного конституционного права включает:

- свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации;

- свободу выбора места пребывания;

- свободу выбора места жительства.

Право свободного выбора места жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь либо его собственником, либо нанимателем, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в ст. 20 ГК РФ, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.

Данное право принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации; ст. 150 ГК РФ).

Реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ч. 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Соответственно положение ч. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г., согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.

Так, например, право свободного выбора места жительства для военнослужащих не является абсолютным. Ограничение военнослужащих в конституционном праве свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации) связано с необходимостью поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту службы, т.е. отвечает принципу, закрепленному в Конституции Российской Федерации. В полной мере данным правом военнослужащий может воспользоваться только при увольнении с военной службы, когда он имеет право на выбор постоянного места жительства в любом населенном пункте Российской Федерации или в другом государстве (п. 3 ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих").