1. Жилищные гарантии лицам, увольняемым с военной службы

Вопрос обеспечения жильем увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, является одной из наиболее острых социальных проблем, решаемых в ходе реформирования военной организации государства, ориентированного, в частности, на формирование ее нового облика путем оптимизации структуры "силовых" ведомств и, как следствие, предусматривающего значительное сокращение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

В прошедшие периоды был принят ряд нормативных правовых актов для решения жилищной проблемы указанных категорий граждан, которые так и не решили окончательно жилищной проблемы военнослужащих.

Следует отметить, что в течение продолжительного времени практически отсутствовал механизм реализации гарантированного ранее действовавшим Законом Российской Федерации "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г. <49> и действующим Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п. 14 ст. 15) права военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей на обеспечение в избранном постоянном месте жительства органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам. Данная проблема была решена принятием Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054. В то же время в связи с вступлением с 1 января 2005 г. в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г.

--------------------------------

<49> В Вооруженных Силах Российской Федерации по данному вопросу действовала Директива Министра обороны Российской Федерации "О порядке решения вопросов по обеспечению жилой площадью военнослужащих, изъявивших желание изменить место жительства после увольнения с военной службы" от 4 августа 1993 г. N Д-74, которая не могла решить всех организационных и правовых проблем в этой области.

В действующей редакции п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" содержит следующую норму:

"Обеспечение жилыми помещениями военнослужащих - граждан, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилых помещений, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов" (выделено мной. - А.К.). Таким образом, анализ жилищных прав увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, позволяет говорить о следующих жилищных гарантиях указанных лиц.

Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в жилищной сфере гарантирует, что военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий (по новой терминологии - нуждающиеся в жилых помещениях. - Прим. автора) по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений (абз.

Введение указанной нормы является одной из форм социальных гарантий, с одной стороны, и реализацией конституционного права гражданина на жилище - с другой. По смыслу этой нормы перед увольнением военнослужащего с военной службы командованием части должны быть проверены жилищные условия военнослужащего (принадлежность жилья к тому или иному виду жилищного фонда, обеспеченность жилой площадью на одного человека и т.д.) на основании предоставленных им документов (выписок из домовой книги, копий лицевых счетов, документов о проверке жилищных условий и др.). На практике такие мероприятия целесообразно проводить в ходе предварительных бесед о предстоящем увольнении с военной службы, на которых необходимо выяснять и вопросы обеспеченности увольняемого военнослужащего жилой площадью.

Данные вопросы имеют длительную историю судебных разбирательств начиная с первой половины 90-х гг. прошлого века. Так, в качестве примера можно привести следующее судебное решение, ставшее в свое время поистине прецедентным.

Офицеры Х. и Ш. обратились с жалобами в суд в связи с тем, что их уволили с военной службы по состоянию здоровья без предоставления жилых помещений.

Суд установил, что Х. и Ш. действительно перед увольнением с военной службы не были обеспечены жильем, что было отражено и в судебном решении, но просьбы офицеров не удовлетворил. Военный суд второй инстанции данное решение оставил без изменения.

В протесте Председателя Военной коллегии ставился вопрос об отмене состоявшихся судебных решений и возвращении дела на новое рассмотрение.

В протесте указывалось, что суд первой инстанции, сославшись на Закон Российской Федерации "О статусе военнослужащих", признал, что в случаях, когда военнослужащие уволены с военной службы без предоставления жилья, обязанность по обеспечению жилплощадью указанных лиц и членов их семей лежит на органах местного самоуправления, что является неправильным.

Что же касается военнослужащих, вообще не имеющих жилья (и Х., и Ш.

Таким образом, делается вывод в протесте, суд, признав увольнение Х. и Ш. по состоянию здоровья обоснованным, вместе с этим не усмотрел, что в результате несоблюдения установленного законодательством порядка увольнения были нарушены права военнослужащих.

Согласившись с протестом и отменив состоявшиеся судебные решения, Военная коллегия возвратила дело на новое судебное рассмотрение.

(Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу от 6 февраля 1996 г. N 6н-13/95.) Если военнослужащий, увольняемый с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, в ходе предшествующих увольнению мероприятий заявит о желании уволиться без предоставления жилой площади за счет федерального органа исполнительной власти, в котором проходит военную службу, он подлежит увольнению с военной службы, так как Законом РФ "О статусе военнослужащих" предусмотрены различные способы обеспечения военнослужащих жильем, кроме получения его от военного ведомства. В зависимости от обстоятельств жилье могут предоставить федеральные органы исполнительной власти, в которых военнослужащие проходят военную службу, возможно строительство кооперативного или индивидуального жилья, приобретение жилья за счет государственных жилищных сертификатов. Выбор в данном случае в рамках, установленных законодательством, зависит от волеизъявления самого военнослужащего. Проиллюстрируем данное утверждение материалами судебного дела.

Военный суд Санкт-Петербургского гарнизона отказал в удовлетворении жалобы подполковника О. в связи с необоснованностью его требований и пропуском срока на обращение в суд.

Как видно из материалов дела, в своей жалобе О.

Как установлено судом, О. был уволен с военной службы по состоянию здоровья на основании рапорта, в котором указал о своем согласии уволиться с военной службы без предоставления жилья и желании получить его после увольнения от местных органов власти.

В обоснование своего требования о восстановлении на военной службе О. сослался на ч. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", указывая, что в соответствии с этой нормой он не мог быть уволен с военной службы без предоставления жилья, несмотря на то, что сам написал об этом рапорт.

Однако утверждение О. является необоснованным. В соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона военнослужащие не могут быть уволены без предоставления жилья лишь вопреки их желанию, по инициативе командования. При этом необходимо иметь в виду, что законом предусмотрены различные способы обеспечения военнослужащих жильем, кроме получения его от военного ведомства.

В своем рапорте об увольнении О. просил уволить его независимо от выделения жилья Министерством обороны, так как собирался получить жилье через военкомат от местных органов власти. Поскольку О. был признан ограниченно годным в мирное время и мог продолжить военную службу, ему командованием было предложено уволиться после получения жилья, но он настоял на увольнении.

Поскольку О. сам избрал именно этот, предусмотренный законом, способ обеспечения военнослужащих жильем, нет оснований считать, что при увольнении были нарушены требования п. 1 ст. 22 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", на что он сослался в своей жалобе. Напротив, право О. на увольнение с военной службы, предусмотренное п. 4 ст. 49 Закона Российской Федерации "О воинской обязанности и военной службе", было бы нарушено в том случае, если бы ему было в этом отказано.

С жалобой в суд О. обратился спустя почти год после увольнения с военной службы, хотя каких-либо объективных причин для пропуска установленного законом срока на обращение в суд у него не имелось, в связи с чем суд обоснованно отказал в его восстановлении.

Поскольку при издании приказа об увольнении О. его права, а также требования закона нарушены не были, у суда не имелось каких-либо оснований для признания данного приказа незаконным и его решение об отказе в удовлетворении жалобы является обоснованным.

(Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу N 3н-389/95.) Комментируя данное решение, следует иметь в виду, что указанный гражданин, имея определенные жилищные права, может их реализовать только в общем с остальными гражданами порядке, а не в льготном или специальном порядке, установленном для граждан, уволенных с военной службы, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ обязанность по жилищному обеспечению таких граждан с органов местного самоуправления снята. Такая обязанность на них может быть возложена только в единственном случае - когда органу местного самоуправления передается жилое помещение для его предоставления конкретной семье бывшего военнослужащего по договору социального найма. Однако данное положение справедливо только в отношении граждан, уволенных с военной службы и до 1 января 2005 г. принятых на учет в муниципальных образованиях (п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

В то же время необходимо иметь в виду, что право военнослужащих на получение жилья от органов местного самоуправления не дает оснований для увольнения с военной службы без предоставления жилья по месту военной службы вопреки их желанию. Реализация предусмотренного законом права на получение жилья от органов местного самоуправления зависит не от решения командования, а от волеизъявления самих военнослужащих. В п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 отмечается, что предусмотренную п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" возможность увольнения указанных военнослужащих с предоставлением им жилых помещений по избранному месту постоянного жительства органами местного самоуправления, в том числе и за счет государственных жилищных сертификатов, закон связывает с наличием у военнослужащего такого желания. Поэтому для увольнения военнослужащих, перечисленных в указанной норме, без предоставления им жилых помещений органами военного управления по месту увольнения требуется их четко выраженное согласие получить государственный жилищный сертификат либо согласие получить жилье в другом населенном пункте, которое должно быть выражено в форме рапорта по команде. Указанное руководящее разъяснение судебного органа может применяться и в настоящее время, с учетом произошедших изменений в законодательстве.

Таким образом, согласно Федеральному закону "О статусе военнослужащих" военнослужащие, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы. Приведем еще один пример из судебной практики.

Из материалов дела видно, что офицер Ц., прослуживший в Вооруженных Силах более 20 лет, был уволен с военной службы по болезни согласно его рапорту.

На момент увольнения с военной службы Ц. и его семья (жена и двое детей) никакого жилого помещения не имели.

Ц., полагая, что при его увольнении не были соблюдены требования ст. 22 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих": ему и его семье не было предоставлено жилье, обратился в суд с жалобой, в которой просил о восстановлении его на военной службе до получения квартиры.

Военный суд гарнизона отказал Ц. в удовлетворении его жалобы, сославшись на то, что он после заключения ВВК сам написал рапорт с просьбой уволить его с военной службы и сохранить за ним в части очередь на получение жилья. Военный суд округа решение суда гарнизона оставил без изменения. В протесте Председателя Военной коллегии ставился вопрос об отмене судебных решений по следующим основаниям.

2 августа 1994 г. Ц. подал рапорт, в котором просил командование уволить его с военной службы по болезни и сохранить за ним очередь на получение жилья в части, в которой он проходил службу.

Но, как видно из листа бесед, проведенных с Ц. в связи с увольнением, он просил при увольнении с военной службы обеспечить его жильем по нормам, установленным законодательством.

Однако ни данная просьба, ни просьба Ц. сохранить за ним очередь на получение жилья в воинской части командованием не выполнены. Он был исключен из списков личного состава части и всех видов обеспечения. В дальнейшем, по день обращения Ц. в военный суд, вопрос о выделении ему жилья ни командованием, ни жилищной комиссией не разрешался, хотя в этот период для части выделялась жилплощадь, в том числе и трехкомнатные квартиры.

При указанных обстоятельствах, делался вывод в протесте, Ц. уволен с военной службы по законному основанию, но с нарушением требований ст. 22 Закона Российской Федерации "О статусе военнослужащих", которая предусматривает обязательное предоставление жилья военнослужащим, прослужившим более 10 лет и уволенным с военной службы по состоянию здоровья.

Военная коллегия отменила состоявшиеся по делу судебные решения и приняла новое решение - обязала командира части, издавшего приказ об увольнении Ц. с военной службы, восстановить нарушенное его право на получение жилой площади, предусмотренное ст. 22 Федерального закона "О статусе военнослужащих", и предоставить ему по месту жительства первое же выделенное для воинской части жилое помещение по нормам, установленным жилищным законодательством.

(Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по гражданскому делу Ц. от 19 февраля 1998 г. N 1н-393/97.) Следовательно, увольнение с военной службы военнослужащих, не обеспеченных жилыми помещениями, без их предоставления возможно, во-первых, только с их согласия и, во-вторых, с оставлением в списках на получение жилья (улучшение жилищных условий) по последнему месту жительства. Указанная гарантия распространяется на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не обеспеченных на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, общая продолжительность военной службы которых в календарном исчислении составляет 20 лет и более, независимо от оснований увольнения, а имеющих общую продолжительность военной службы от 10 до 20 лет - увольняемых с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями. На военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы менее 10 лет, указанная гарантия не распространяется.

Поистине прецедентный характер носит Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан" от 5 апреля 2007 г. N 5-П (далее - Постановление N 5-П). Суть проблемы заключается в том, что на протяжении последних лет, начиная с 1993 г., когда был принят Закон Российской Федерации "О статусе военнослужащих", механизм жилищного обеспечения военнослужащих, увольняемых с военной службы, и лиц, уволенных с военной службы, неоднократно менялся. Последние существенные изменения данного механизма связаны с принятием и вступлением с 1 января 2005 г. в силу Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - Закон N 122-ФЗ).

Указанные изменения стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. При этом заявители указали, что в результате произведенной Законом N 122-ФЗ замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации обеспечение жильем названной категории граждан осуществляется в настоящее время исключительно путем выдачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственных жилищных сертификатов; такое регулирование - в той мере, в какой оно, по мнению заявителей, не предполагает возможность выбора ими формы обеспечения жильем, освобождает органы местного самоуправления от обязанности предоставлять им жилье и возлагает эту обязанность на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не предусматривая при этом (в отличие от прежнего регулирования) трехмесячный срок выполнения соответствующих обязательств, - умаляет конституционные права и свободы человека и гражданина, не гарантируя бывшим военнослужащим и членам их семей социальную защиту и реализацию права на жилище, и в силу этого противоречит Конституции Российской Федерации.

По результатам рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации было принято Постановление N 5-П.

Вопросы, которые были поставлены перед Конституционным Судом Российской Федерации:

1) насколько соответствует Конституции Российской Федерации изменение законодательства о статусе военнослужащих в части наделения одной и той же категории граждан (увольняемых с военной службы военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы) различными жилищными правами в зависимости от срока увольнения - до и после 1 января 2005 г.;

2) возможность посредством государственного жилищного сертификата реализовать свое право на жилище за счет средств федерального бюджета.

Что произошло с законодательством? Законом N 122-ФЗ была изменена редакция п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", касающаяся вопросов обеспечения жильем лиц, увольняемых с военной службы.

Обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилой площадью на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилой площади по избранному месту жительства.

Что изменилось? Во-первых, обязанность по обеспечению жильем увольняемых с военной службы лежит только на федеральных органах исполнительной власти, т.е. указанная обязанность была снята с органов местного самоуправления. Во-вторых, было провозглашено, что на момент увольнения бывшие военнослужащие в той или иной форме должны быть обеспечены жильем.

Однако форма жилищного обеспечения увольняемых военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, Законом N 122-ФЗ была поставлена в зависимость от срока увольнения с военной службы - до или после 1 января 2005 г. состоялось это событие.

Какая ситуация существовала до вступления в силу Закона N 122-ФЗ и какая ситуация возникла после 1 января 2005 г.?

Формы жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ:

- органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, осуществляющие жилищное строительство, обязаны принимать и своевременно осваивать ассигнования, передаваемые из федерального бюджета целевым назначением на строительство жилья для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы (п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих");

- органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации, осуществляющие жилищное строительство, обязаны продавать указанным лицам квартиры или индивидуальные жилые дома на льготных условиях в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Однако указанный механизм Правительством Российской Федерации так и не был разработан;

- лица, которые на момент увольнения с военной службы имели общую продолжительность военной службы 10 лет и более (имеется в виду в календарном исчислении), при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и члены их семей при перемене места жительства не позднее чем в трехмесячный срок со дня прибытия на избранное место жительства обеспечиваются органами местного самоуправления жилыми помещениями по установленным нормам, в том числе посредством государственных жилищных сертификатов на приобретение и строительство жилья, обеспечиваемых средствами из федерального бюджета, а также внебюджетных источников финансирования (п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

В Постановлении N 5-П Конституционный Суд Российской Федерации пришел к обоснованному выводу, отметив следующее: "Из приведенных законоположений следует, что до 1 января 2005 года законодатель в качестве основной формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, признавал предоставление им жилья по договорам социального найма органами местного самоуправления из фонда муниципального жилья, а дополнительной формой - приобретение жилья за льготную (доступную) плату либо за счет целевых субсидий по государственным жилищным сертификатам, выдаваемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета".

Формы жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", в редакции Закона N 122-ФЗ (т.е. с 1 января 2005 г.):

- обеспечение жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет (п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих");

- обеспечение жилыми помещениями военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более (в календарном исчислении), при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов (п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Новая редакция Федерального закона "О статусе военнослужащих" с 1 января 2005 г. разделила указанных лиц на две категории: тех, кто уволен до 1 января 2005 г., и тех, кто уволен после этой даты, предоставив им при этом неравные жилищные права.

В Постановлении N 5-П отмечается: "Тем самым с 1 января 2005 года граждане, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления до 1 января 2005 года и уволенные с военной службы до этой даты, утратив право на получение жилого помещения в пользование от органов местного самоуправления по договорам социального найма из фонда муниципального жилья, сохранили лишь право на получение государственных жилищных сертификатов как единственно возможную для них форму обеспечения жильем, тогда как те из них, кто был уволен либо подлежит увольнению с военной службы после 1 января 2005 года, могут обеспечиваться жильем либо посредством выдачи государственных жилищных сертификатов, либо в иных формах, в частности посредством приобретения для них жилых помещений федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета".

Форма жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", в редакции Закона N 122-ФЗ (т.е. с 1 января 2005 г.), - приобретение жилья на средства субсидии из федерального бюджета на основании полученного государственного жилищного сертификата.

Формы жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы после 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", в редакции Закона N 122-ФЗ (т.е. с 1 января 2005 г.):

- приобретение жилья на средства субсидии из федерального бюджета на основании полученного государственного жилищного сертификата;

- иные формы, в том числе приобретение для указанных лиц жилых помещений федеральными органами исполнительной власти за счет средств федерального бюджета. Такая форма на практике была реализована с принятием Постановления Правительства Российской Федерации "О дополнительных мерах по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации" от 28 апреля 2006 г. N 249 (с изменениями от 26 сентября 2006 г.), которым было поручено Министерству обороны Российской Федерации и Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству осуществить в 2006 - 2007 гг. дополнительные меры по обеспечению жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации путем предоставления не менее 18 400 квартир в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также Калининградской, Ленинградской и Московской областях в соответствии с заданием согласно приложению к названному Постановлению Правительства Российской Федерации.

Как следует из Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции Закона N 122-ФЗ), приобретение жилья в собственность с помощью государственных жилищных сертификатов для граждан, вставших на учет нуждающихся в получении жилья до 1 января 2005 г., - единственная форма обеспечения жильем, если они были уволены с военной службы до 1 января 2005 г., и приоритетная (но не единственная) форма обеспечения жильем, если они были уволены либо подлежат увольнению с военной службы после 1 января 2005 г.

Основные выводы Конституционного Суда Российской Федерации.

1. Законодатель имеет право менять ранее установленные им источники и формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы (имеет "дискреционные полномочия", т.е. может действовать по своему усмотрению). Но в правовом государстве усмотрение законодателя не может быть абсолютным, поскольку иной подход противоречил бы Конституции Российской Федерации, например, в той ее части, в которой говорится, что Россия является социальным государством. С учетом такого подхода в Постановлении N 5-П отмечается: "Законодатель в силу имеющейся у него дискреции вправе менять ранее установленные им источники и формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы. Такого рода законодательные изменения сами по себе не противоречат Конституции Российской Федерации, если ими обеспечивается сохранение и возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты этих граждан, а также реализуется принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Следовательно, законодатель был вправе освободить органы местного самоуправления с 1 января 2005 года от обязанности предоставлять в трехмесячный срок жилье из муниципального фонда по договору социального найма гражданам, уволенным с военной службы, и, исходя из того, что государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств, возложить обязанность по их обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

К указанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует добавить лишь то, что снятие с органов местного самоуправления обязанности по жилищному обеспечению военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, является оправданным, поскольку именно на них лежит основное бремя жилищного обеспечения малоимущих граждан за счет местного бюджета. Иные лица, которым федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации гарантировано предоставление жилья бесплатно или за доступную плату, такое право должны реализовать за счет средств соответствующего бюджета (федерального или субъекта Российской Федерации). Поскольку военнослужащие относятся к категории федеральных служащих, постольку вопросы их жилищного обеспечения должны решаться на федеральном уровне, т.е., образно говоря, каждый (имеется в виду уровень власти, его аппарат и служащие) должен жить по своему карману.

2. Ограничение в социально-экономических правах (в том числе жилищных) должно происходить на основе следующих принципов:

- соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях);

- вводя новое правовое регулирование, законодатель должен исходить как из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, так и из требования предсказуемости законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверены в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, т.е. в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано <50>.

--------------------------------

<50> См.: Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П и от 15 июня 2006 г. N 6-П; Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 27 июня 2005 г. N 231-О и от 1 декабря 2005 г. N 428-О.

3. Положения п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона N 122-ФЗ), вводящие для граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., не имеющие конституционного обоснования и обусловленные только датой увольнения с военной службы ограничения в формах обеспечения жильем по сравнению с гражданами, уволенными или подлежащими увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., нарушают закрепленное ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище и противоречат ее ст. 19 (ч. 2), согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Дополнительные выводы Конституционного Суда Российской Федерации.

1. О возможности посредством государственного жилищного сертификата реализовать свое право на жилище за счет средств федерального бюджета.

Заявители утверждают, что замена права на получение жилого помещения в пользование по договору социального найма правом на получение безвозмездной субсидии для приобретения жилья на основе государственного жилищного сертификата не является равноценной, поскольку сумма денежных средств, предоставляемых в виде субсидии, рассчитанная на основании соответствующих нормативов, не позволяет им приобрести жилье в собственность в избранном месте жительства. И это действительно так, поскольку утверждаемая уполномоченным государственным органом стоимость одного квадратного метра для расчета размера предоставляемой по ГЖС субсидии в настоящее время отличается от рыночной в несколько раз в зависимости от региона, что не позволяет гражданам реализовать право на жилище, предоставляемое бесплатно или за доступную плату. Размер доплаты к сумме субсидии, которую необходимо владельцу ГЖС присовокупить, несоразмерен с его денежным довольствием, что позволяет говорить о недоступности этой формы жилищного обеспечения для увольняемых и лиц, уволенных с военной службы.

В Постановлении N 5-П отмечается, что "само по себе использование государственных жилищных сертификатов в качестве формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, не противоречит Конституции Российской Федерации, но только в той мере, в какой с их помощью для этих граждан обеспечивается возможность приобретения жилья в избранном месте жительства как минимум за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации)".

Данный вывод суда является принципиальным, в нем содержится формула реализации конституционного права на жилище. В то же время поскольку разрешение вопроса о соотношении расчетной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и действительной его стоимости на рынке жилья не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, постольку рассмотрение данного вопроса является основанием к прекращению в этой части производства по делу.

2. Пробелы правового регулирования в области жилищного обеспечения лиц, уволенных с военной службы, должны быть федеральным законодателем устранены, так как военная служба как разновидность федеральной государственной службы относится к предметам ведения Российской Федерации.

"Переложив обязанность по обеспечению жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, с органов местного самоуправления на федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, федеральный законодатель не определил условия и порядок их обеспечения жильем, что требует, как следует из статьи 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устранения пробела в правовом регулировании. В противном случае появляется опасность недопустимого в правовом государстве произвольного усмотрения органов исполнительной власти в сфере реализации жилищных прав указанной категории граждан" - отмечается в Постановлении N 5-П.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации. Постановлением N 5-П признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации (ч. ч. 2 ст. 19 и ст. 40) п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет. Из этого следует, что независимо от срока увольнения с военной службы указанные лица имеют равные права на жилищное обеспечение как за счет ГЖС, так и путем непосредственного предоставления жилых помещений федеральным органом исполнительной власти, в котором они проходили военную службу.

Следует отметить, что позиция Конституционного Суда Российской Федерации была учтена законодателем, и Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ в ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" внесены изменения, которые в целом решают указанные выше проблемы.

Таким образом, основным правовым документом, в котором изложены нормы о социальных гарантиях военнослужащим, является Федеральный закон "О статусе военнослужащих" (с изменениями и дополнениями), а также действует ряд других законодательных и иных нормативных правовых актов.

В жилищной сфере указанный Федеральный закон предусматривает следующие социальные гарантии гражданам, увольняемым и уволенным с военной службы:

- военнослужащим - гражданам Российской Федерации, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 15);

- военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих", федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанный порядок обеспечения жилыми помещениями распространяется и на военнослужащих - граждан Российской Федерации, увольняемых с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более (п. 13 ст. 15);

- обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилой площадью на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилой площади по избранному месту жительства (п. 14 ст. 15) <51>;

--------------------------------

<51> Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2007 г. N 5-П п. 14 ст. 15 названного Федерального закона признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой на его основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет.

- военнослужащие - граждане Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (абз. 2 п. 1 ст. 23);

- военнослужащим - гражданам Российской Федерации, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, подлежащим увольнению с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, в последний год военной службы Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) по желанию военнослужащего - гражданина Российской Федерации выдается государственный жилищный сертификат для приобретения жилого помещения на семью в избранном после увольнения с военной службы месте жительства в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (абз. 3 п. 1 ст. 23);

- право на дополнительную общую площадь жилого помещения военнослужащих, замещающих должности, указанные в п. 8 ст. 15 вышеназванного Федерального закона.

В то же время с принятием Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ, которым исключен п. 10 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", для граждан, уволенных с военной службы по "льготным" основаниям, отменены льготы по оплате общей площади занимаемых ими жилых помещений, коммунальных услуг, абонентной плате за пользование радиотрансляционными точками, коллективными телевизионными антеннами, установке квартирных телефонов и абонентной плате за пользование ими.

Компенсации призваны обеспечить восполнение военнослужащим каких-либо непредвиденных затрат как материального, так и нематериального характера, а также реализовать право на замену отдельных видов натурального обеспечения денежным эквивалентом. Так, в жилищной сфере Федеральным законом "О статусе военнослужащих" для граждан, уволенных с военной службы, предусмотрена компенсация за наем (поднаем) жилых помещений (п. 3 ст. 15), а также компенсация расходов по оплате налога на имущество и на землю отдельным категориям граждан (ст. 23).