СТАДИИ РАЗРАБОТКИ ПРОГРАММЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Технология проведения предвыборной кампании на основе разработки программы регионального развития предполагает вовлечение в этот процесс большого круга людей, участвующих в программе в различном качестве — от идеологов, организаторов и инициаторов различных проектов до "сочувствующих", высказывающих отдельные проблемы и пожелания.
Поскольку затрагиваемые в программе проблемы касаются всех без исключения жителей данного округа, то программа, строящаяся таким образом, не оставляет равнодушных, по крайней мере из числа тех, кто собирается голосовать. Кроме того, сама ситуация выборов способствует повышению социальной активности людей, привлекает внимание к проблемам региона, пробуждает в людях надежду на изменение.Прежде чем перейти к характеристике технологии проведения предвыборной кампании на основе программы регионального развития, дадим общую характеристику ситуации, в которой проводятся выборы в России, рассмотрим два основных подхода к разработке крупномасштабных программ и опишем стадии, которые проходит программа в ходе разработки.
Характеристика ситуации
Сегодня ситуация в регионах России характеризуется взаимосвязанностью различных проблем, обусловленных глобальными преобразованиями в обществе и в силу этого носящих комплексный характер. Проблемы хронически не решаются (экономический кризис, безработица, рост преступности, обнищание людей, простои предприятий, низкое качество продукции, бесхозяйственность, неумение работать в рыночных условиях и др.), что ведет, с одной стороны, к их обострению, а с другой — все более укрепляет их взаимозависимость. Одним из препятствий на пути решения комплексных проблем является ведомственный (отраслевой) характер управления процессами жизнедеятельности общества. Вследствие этого (особенно при дефиците ресурсов) попытки решения проблем уподобливаются шитью "тришкиного кафтана", когда для решения проблем одной отрасли забирают средства из другой.
В результате про-блемы только усугубляются, а сами отрасли оказываются в отношениях конкуренции — борьбы за скудные ресурсы. Возможный путь выхода из складывающейся ситуации видится в разработке межведомственных (межотраслевых) программ регионального развития, направленных на решение комплексных проблем.Два подхода к разработке программ
Инструментом решения крупномасштабных проблем традиционно является программа, объединяющая различные ресурсы для достижения конкретной цели, в чем видится ее авторам решение проблемы.
В нашей стране накопился огромный негативный опыт реализации крупномасштабных программ — как в "застойный", так и в "перестроечный" период (достаточно вспомнить несколько десятков программ по развитию новой техники в "эпоху ускорения", ни одна из которых не была реализована). Мы допускаем
возможность, что факторы, по причине которых те программы "не удались", оказывают свое действие и на региональные программы.
На наш взгляд, традиционный для России программно-целевой подход к решению современных региональных проблем развития не срабатывает. Можно выделить по меньшей мере три причины, по которым это происходит:
первая — чрезвычайная динамичность социокультурных процессов и в регионах, и в стране в целом;
вторая — принципиальный дефицит всех без исключения ресурсов;
третья — несоответствие новой ситуации традиционных технологий управления современными процессами развития во всех без исключения сферах жизнедеятельности общества.
Наряду с программно-целевым подходом выделяется инициативно-проблемный, в рамках которого программы строятся по другому принципу. Если при программно-целевом подходе цель выдвигается небольшой группой профессионалов, а остальные участники оказываются в положении исполнителей, то инициативно-проблемные программы носят авторский характер "снизу доверху". Каждый участник программы является ее разработчиком и реализатором.
Авторская позиция позволяет преодолеть "отчуждение" исполнителей от цели (что неизбежно при программно-целевом подходе) и ставит участника программы в позицию "вкладчика" ресурсов.
Если исполнитель делает только ту часть необходимой работы, которая обеспечена ресурсами, то автор работает на достижение поставленной им самим цели и делает все необходимое для ее достижения. Таким образом, инициативно-проблемные программы являются не "поглотителями" ресурсов, а их аккумуляторами, поскольку в них заложен механизм привлечения ресурсов.Есть и другие существенные отличия, на которых мы не будем останавливаться. Укажем лишь еще одно принципиальное отличие. В программно-целевом подходе единицей программы является задание, которое выдается исполнителям руководителями программы. Инициативно-проблемные программы строятся как проектно-организованные. Единицей такой программы является авторский проект. В связи с этим инициативно-проблемные программы носят ценностный характер, поскольку для каждого автора разработанный им про-ект является ценностью, а не только средством получения зарплаты за добро-совестную работу.
Наконец, моментом, принципиально различающим два подхода, является способ запуска процесса разработки и реализации программы. Если в программно-целевом подходе программа запускается "сверху" и сверху же спускаются цели и основные содержательные компоненты программы, то в проектно-организованных программах "сверху" осуществляется запуск, экспертиза и поддержка инициатив, а также выстраивается организационная схема разработки программы. Содержание программы, конкретные проблемы, на решение которых она направляется, механизм реализации и управления программой выстраиваются "снизу". В этом случае сохраняется авторское отношение к программе, как необходимое условие ее успешной реализации.
Различие двух подходов можно проиллюстрировать следующей схемой.
Инициативно-проблемный путь
Проблема^Организатор^Команда^Концепция^Организационный^Реализация (компенсируют недостаток ресурсов) механизм
(структуры,
ресурсы,
планы)
Программно-целевой или административный способ
Проблема^Структуры^Исполнители^Имитация^...^?
(Цель) ^Ресурсы (Потребители решения
ресурсов) проблемы
При построении предвыборной кампании на основе программы регионального развития речь может идти, разумеется, только о программах инициативно-проблемного типа.
В рамках инициативно-проблемного подхода программа в ходе разработки проходит несколько стадий.
Стадия первая: ПРОГРАММА-ИДЕЯ.
Программа-идея состоит из одного тезиса, относящегося к "корневой проблеме".
Из этого тезиса разворачивается вся система концептуальных положений и действий по их реализации.Главное не в том, что "на самом деле" является "корнем зла", а в том, чтобы двигаться от собственного видения ситуации к построению всего комплекса взаимосвязанных проблем, путей их решения и действий, их реализующих, — к концептуальной целостности, именуемой программой.
В ходе предвыборной кампании на основе этого тезиса формируется основной лозунг кампании, через который происходит соединение агитационной линии кампании и линии реальных дел, что вызывает своеобразный "резонанс" в общественном сознании и резко усиливает позиции кандидата, делая его фигуру принципиально отличающейся от других.
Стадия вторая: ПРОГРАММА-КОМАНДА.
Программа-команда — стадия, на которой формируется группа лиц, составляющих план индивидуальных и командных действий, разделяющих основную идею, взявших на себя ответственность за ее разработку и реализацию. Каждый член команды сам определяет меру своей компетенции и ответственности, вносит свой вклад в концепцию, разрабатывает план собственных действий, согласуя их с другими членами команды на основе видения целостности ситуации, достигаемого лишь в специальных процедурах групповой работы. Главная ошибка, которую допускают разработчики на этой стадии, — попытка найти исполнителей под реализацию существующих идей. Подчеркиваем — программа имеет авторский характер, поэтому исполнительская позиция неизбежно ведет к имитации деятельности и разрушению самой программы.
Вторая стадия завершается, когда "масса" участников разработки становится критической и необходимо переходить к конкретным действиям, иначе команда начнет разрушаться. Здесь складывается план командных действий, направленных на разработку и реализацию концепции программы, внутри которого каждый определяет свой участок работы, за который несет полную персональную ответственность. Таким образом, член команды не исполнитель, делающий "от и до" только то, что ему поручают, а вкладчик, делающий все необхо-димое, для того чтобы программа была реализована.
За счет такой позиции ос-новных разработчиков программа становится местом аккумуляции различных ресурсов.Стадия третья: ПРОГРАММА-КОНЦЕПЦИЯ.
Программа-концепция представляет собой систему взаимосвязанных концептуальных положений, охватывающих, по мнению ее авторов, весь комплекс ключевых проблем и путей их принципиального решения. Концепция начинает разрабатываться вместе с появлением исходной идеи и продолжается в ходе складывания команды. Вторая и третья стадии в этом смысле "накладываются" друг на друга. Когда концепция приобретает относительно завершенный вид и складывается костяк команды, каждый из членов которой является носителем авторского проекта (что и является на этой стадии вкладом члена команды в программу), происходит становление организационного механизма разработки и реализации программы. Программа превращается в документ.
Стадия четвертая: ПРОГРАММА-ДОКУМЕНТ.
Программа-документ содержит основную идею, систему концетуальных поло-жений, список лиц-разработчиков программы, наметивших для себя согласованный с другими план действий, систему мероприятий по их реализации, источники ресурсов и временные границы реализации программы по этапам. И, конечно же, на этой стадии необходимо ясное согласованное представление о той ситуации, которая должна возникнуть в результате реализации программы, а также последствиях своих действий или бездействия.
Стадия пятая: ПРОГРАММА-ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ (РЕАЛИЗАЦИЯ).
Это уже стадия реализации программы, когда она становится фактом жизни. Здесь разработчики от действий в идеальном плане — плане собственного мышления — переходят от "слов" к "делу". Программа на этой стадии становится инструментом преобразования действительности в соответствии с теми идеальными представлениями, носителями которых являются разработчики программы.
Необходимым условием для перехода "от слов к делу" является изначально ценностное самоопределение основных разработчиков программы. Поскольку ее реализация связана с риском, с большой затратой физических и нервных сил, то выдержать все это и преодолеть все трудности может только человек, который формулировал идеи не ради "красного словца" и не ради сиюминутной выгоды, а реально готов взять на себя ответственность за проведение масштабных преобразований.
Организационная схема разработки программы
Предлагается следующая схема организации разработки программы регионального развития по инициативно-проблемному принципу.
Подбор команды на уровне региона, вырабатывающей основные положения концепции регионального развития.
Профессиональный состав команды должен перекрывать основные социальные и экономические проблемы области.Оформление концепции и выработка организационной схемы разработки программы, ориентированной на создание авторских проектов в масштабе предприятия, района или сферы (например, образования). При этом отраслевой принцип построения программы заменяется на территориально-проблемный. Программа и входящие в нее проекты направлены на решение конкретных проблем людей, живущих на определенной территории, работающих на конкретных предприятиях.
Проведение серии рабочих совещаний с потенциальными участниками программы по выделенным проблемам.
Разработка программ районного развития по аналогичной схеме: коман- да^концепция^проекты^программа. (Сравните с оргсхемой программно-целевого подхода: цель^структура^ресурсы^исполнение).
Оформление программы регионального развития в документ, имеющий законодательную силу. Завершение процесса складывания команды.
Создание системы организационного и ресурсного обеспечения региональной программы. Построение системы управления процессом реализации программы, сочетающей систему общественного самоуправления и административной поддержки.
Необходимые условия:
В команду должны входить люди, несущие идею регионального развития как ценность, т.е. связывающие свою судьбу и жизненные
перспективы с жизнью и работой в регионе, хорошо представляющие проблемы региона.
В комманду должны входить люди, обладающие достаточным уровнем профессионализма в определенной сфере, чтобы нести ответственность за свой конкретный участок работы.
В процессе разработки и реализации программы необходимо использовать технологии организационного консультирования, позволяющие организовать процессы:
самоопределения потенциальных участников программы;
коммуникации между ними;
построения коопераций;
анализа ситуации;
рефлексии и постановки проблем;
запуска инициативных проектов;
коллективного решения сложных проблем.
В ходе разработки программы и ее последующей реализации следует использовать технологии формирования общественного мнения (public relations). Действия команды и весь процесс разработки программы должны широко освещаться в СМИ, в виде "круглых столов", комментариев, интервью с разработчиками, с жителями региона и т.д. При этом достигается одна из важных целей — создаются условия для включения всех интеллектуальных ресурсов региона, необходимых для решения проблем регионального развития.
Эффективность программ инициативно-проблемного типа
Программы инициативно-проблемного типа, помимо прямого результата, на достижение которого они направлены, обладают важным "побочным" эффектом, а именно:
Программа регионального развития (ПРР) снимает противоречие между различными силами в регионе, которые борются за власть, т.к. позволяет активным силам региона, не представляющим властные структуры, направить свою энергию на управление развитием, что может быть крепкой и здоровой основой кооперации различных противоборствующих сил.
ПРР является инструментом привлечения, а не расходования ресурсов, вложения средств, а не их потребления.
ПРР снимает противоречие между отдельными направлениями деятельности и развитием внутри региона, т.к. позволяет достичь ин-
теграции ресурсов при постановке и решении региональных проблем.
ПРР снимает противоречие между разработчиком и исполнителем, т.к. строится на принципе совмещения разработчика и исполнителя в одном лице.
ПРР снимает противоречие между административным типом управления, направленным на стабилизацию ситуации, и процессами реформирования, предполагающими изменение ситуации, т.е. ее неиз-бежную дестабилизацию.
Таким образом, административная система управления получает дополнительный ресурс в виде разнообразных активных позиций людей, которые имеют возможность в этой работе реализовать свой потенциал. Их активность становится целенаправленной, управляемой, позволяет выстроить отношения сотрудничества между ними и действующей властью. В этом случае значительная часть активной оппозиции с высокой вероятностью может стать опорой действующей власти в решении комплексных проблем регионального развития.
Примечание. Программа регионального развития способна выполнить указанные функции в построении и реализации региональной перспективы только в том случае, если опирается на принцип "команды" и строится с использованием технологий разработки программ инициативно-проблемного типа. ПРР не сможет выполнить перечисленных функций, если будет строиться как административно-целевая с неизбежными негативными последствиями для региона. Имеется локальный опыт разработки ПРР инициативно-проблемного типа в масштабах региона.