Межбюджетные отношения: содержание и принципы

Термин «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм - неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Бюджетный федерализм - есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов РФ¹⁶².

Концепция эффективного федерализма, которая характеризуется мно- гоуровневостью бюджетной системы, в мировой практике базируется на трех основных составляющих: ^[144]

1) разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2) наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

3) сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.

Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, в уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых.

В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических событий на бюджетно-налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей - модель фискального, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма.

Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России.

В числе положительных характеристик модели фискального федерализма называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.

В США, Канаде используется другая модель - модель бюджетноналогового федерализма. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую

самодостаточность. В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. В модели бюджетноналогового федерализма уделяется большее внимание экономическим стимулам (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства провинций), федеральное правительство занимается стратегией национального развития - задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.

Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории. Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую цену - налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие. Задача концепции конкурентного федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес традиционному подходу

фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения.

58.