Механизм функционирования бюджетного федерализма в РФ
В основе бюджетного федерализма Российской Федерации лежат разграничение расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней и механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.
Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений называются «расходными полномочиями». Расходные полномочия включают в себя:
- нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти;
- обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами - заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи;
- непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти - состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней).
Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Кон-
ституции РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ.
Цель государственного регулировании доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.
Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения. При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться стабильность, экономическая эффективность, мобильность, равномерность размещения налоговой базы.Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий, возложенных на различные уровни власти.
Целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи из вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления бюджетных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости бюджетных услуг для каждого уровня власти.
Межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.
Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.
В РФ в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:
- дотации - безвозмездное и безвозвратное выделение средств бюджету другого уровня для покрытия текущих расходов, в том числе и трансферты;
- субвенции - выделение средств бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определённых целевых расходов;
- субсидии - выделение средств бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов;
- взаимные расчёты - выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства;
- бюджетные ссуды - средства, предоставляемые другому бюджету на
возвратной, безвозвратной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.
59. Бюджетная политика России на современном этапе развития экономики
Бюджетная политика государства это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.
Бюджетная политика предполагает: определение целей и задач в области государственных финансов; разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет; выбор направлений использования бюджетных средств; управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой; организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социальноэкономическая сущность бюджетной политики государства.
Бюджетная правовая политика должна основываться на принципах равенства всех перед законом; балансе публичных и частных интересов; научной и социальной обусловленности; гласности и справедливости, системности.
Итак, основными целями бюджетной политики следует считать: рост уровня потребления населения; увеличение собираемости налогов и совершенствование политики в области доходов; всемерную экономию государственных расходов; сбалансированность бюджета; реформирование межбюджетных отношений; переход к среднесрочному бюджетному планированию, исполнению бюджетов по принципу единства кассы; усиление финансового контроля; принятие реалистичных бюджетов.
Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.
Функциональный аспект бюджетной политики включает: политику в области доходов бюджета (фискальную), политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетных отношений. Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.
Временной аспект бюджетной политики состоит из бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде; при этом совокупность бюджетных мер тактического характера должна укладываться в рамки принятой бюджетной стратегии и ни в коем случае не противоречить ей во избежание отрицательных последствий как в бюджетной сфере, так и в целом в экономике.
Бюджетная политика осуществляется как на государственном, так и муниципальном уровне (при федеративном устройстве государства - на федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном уровнях).
Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия,
как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.
Безусловно, результатом разумной, обоснованной бюджетной политики является эффективное функционирование бюджетной системы, которая, в свою очередь, должна обеспечивать соответствие между расходными функциями и наличием соответствующих ресурсов; необходимые права и стимулы для мобилизации бюджетных поступлений с мест; выполнение органами власти и управления своих полномочий в законодательной и исполнительной областях при соблюдении требования их финансовой независимости; регулирование состояния и режима использования природно-ресурсного и экологического потенциала как основы существования и развития страны и жизнеобеспечения ее населения; стимулирование деловой активности, осуществление структурных преобразований, улучшение инвестиционной привлекательности.
Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства). На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики.
При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости. Федеральный бюджет должен стать надежным финансовым фундаментом сильного демократического государства.
60. Роль налогов в перераспределении доходов общественного производства
Обложение людей налогами существовало уже в библейские времена, и было неплохо организовано. Одним из самых известных налогов была «десятина»: десятую часть урожая крестьянин отдавал в уплату за пользование землей. Этот налог просуществовал почти до конца 19 века.
Проблемы налогообложения постоянно занимали умы экономистов, философов, государственных деятелей самых разных эпох. Ф. Аквинский (1225 или 1226 - 1274) определял налоги как «дозволенную форму грабежа». Ш. Монтескье (1689-1755) полагал, что «ничто не требует столько мудрости и ума, как определение той части, которую у подданных забирают, и той, которую оставляют им»163, К. Маркс считал что «в налогах воплощено экономическое выражение существования государства». А один из основоположников теории налогообложения А. Смит (1723 - 1790) говорил о том, что налоги для тех, кто их выплачивает, - признак не рабства, а свободы164.
Налоги олицетворяют собой ту часть совокупности финансовых отношений, которая связана с формированием денежных доходов государства (бюджета и внебюджетных фондов), необходимых ему для выполнения соответствующих функций - социальной, экономической, военно
оборонительной, правоохранительной, по развитию фундаментальной науки и др. Как составная часть производственных отношений налоги (через финансовые отношения) относятся к экономическому базису. Налоги являются объективной необходимостью, ибо обусловлены потребностями поступательного развития общества. Государство, исходя из объективной необходимости, формирует соответствующую налоговую систему, совершенствует ее структуру и механизм функционирования в финансовой системе страны.
Налоги - основной источник доходов бюджетной системы, а следовательно источник финансирования проводимой фискальной политики. Налоговое регулирование экономики имеет два аспекта, соответственно - два значения. Во-первых, налоговое регулирование выступает как составная часть государ- [145] [146] ственного регулирования экономики в виде важного и весьма действенного инструмента воздействия на экономическое развитие со стороны государства. Во-вторых, налоговое регулирование означает целенаправленное упорядочение самой налоговой системы, в том числе установление и сбор налогов с физических и юридических лиц, оптимизация их налогообложения. В мировой практике хорошо известны эффективные способы стимулирования экономического развития с помощью налогов и государственных расходов. Кейнсианцы ориентируются на спрос, считая, что он создает свое собственное предложение. Поэтому они традиционно считают, что сокращение налогов приводит к росту совокупного спроса, одновременно с которым растет реальный объем валового национального продукта и уровень цен, т.е. ускоряется темп инфляции. Кроме того, происходит сокращение поступлений в бюджет, следствием чего является появление или нарастание бюджетного дефицита[147]. Сторонники теории "экономики предложения” ориентируются на совокупное предложение, считая, что предложение создает собственный спрос. Они считают, что воздействие сокращения налоговых ставок на совокупное предложение приводит к увеличению доходов: 1) населения, а, следовательно, к росту сбережений; 2) предпринимателей, а, следовательно, к увеличению прибыльности инвестиций, т.е. к росту нормы накопления капитала. Таким образом, сокращение налогов вызывает рост национального производства и дохода, что в свою очередь, не только не уменьшает налоговые поступления в бюджет и не вызывает бюджетного дефицита, но при более низких ставках налога обеспечивает рост налоговых поступлений в бюджет за счет расширения налоговой базы. Следует заметить, что воздействие налогов на спрос ощущается быстрее. В краткосрочном периоде снижение налогов однозначно приводит к росту совокупного спроса и уменьшению налоговых поступлений в бюджет. Влияние налогов на совокупное предложение по своей специфике носит долгосрочный характер. 61.