Финансирование образования

В последние четыре года расходы на образование в России росли и абсолютно, и относительно - по сравнению с ростом экономики.

В последние четыре года расходы на образование в России росли и абсолютно, и относительно — по сравнению с ростом экономики. В сопоставимых ценах расходы на одного учащегося увеличились с 2000 по 2004 г. в 2,4 раза. При этом рост по регионам был очень разным: от 1,3 в Санкт-Петербурге до 8 раз в Чукотском автономном округе (табл. 7.3, 7.4 приложения 2). В относительных показателях расходы на образование к ВВП увеличились с 2,8% в 2000 г. до 3,2% в 2003-м. По регионам динамика этого показателя также неравномерна — в некоторых регионах отношение расходов на образования к ВРП выросло в 1,5 раза, а в отдельных даже снизилось (табл. 7.5 приложения 2).

Насколько велики (или малы) расходы на образование в нашей стране? Международные сопоставительные исследования дают некоторое представление о финансировании общего образования в России в сравнении с другими странами.

В рамках международных сопоставлений размеры финансирования образования в целом и его отдельных уровней (ступеней) обычно характеризуются тремя основными показателями. Во-первых, это отношение расходов на образование к ВВП (табл. 7.1 приложения 2). Эти данные, впрочем, позволяют составить лишь самое общее представление об относительном уровне финансирования образования и о национальных приоритетах в этой области.

По общим размерам российские показатели финансирования образования в целом примерно соответствуют уровню экономического развития России

Показателем, учитывающим влияние всех перечисленных факторов, служит величина расходов на одного учащегося (в эквиваленте очного обучения) по паритету покупательной способности (табл. 7.2 приложения 2). Эти оценки, впрочем, также имеют определенные недостатки, поскольку к расходам на образование применяются показатели паритета покупательной способности для ВВП в целом. В то же время рассчитываемые в рамках программы международных сопоставлений оценки паритета покупательной способности для отдельных компонентов ВВП, в том числе расходов на образование, являются крайне ненадежными и по этой причине не используются в аналитических исследованиях. Поэтому, пожалуй, наиболее репрезентативным показателем является отношение расходов на одного учащегося к величине ВВП на душу населения в данной стране (рис. 7.1; табл. 7.1 приложения 2), причем и числитель, и знаменатель этого отношения рассчитываются в национальной валюте.

Что касается общих размеров финансирования образования, то российские показатели в целом примерно соответствуют уровню экономического развития России .

В подавляющем большинстве стран уровень финансирования в расчете на одного учащегося возрастает с повышением ступени образования, но в России эта закономерность серьезно нарушается

При относительно нормальном общем уровне финансирования образования в России (с учетом уровня ее экономического развития) ситуация довольно сильно различается по разным ступеням образования: если в подавляющем большинстве стран уровень финансирования в расчете на одного учащегося возрастает с повышением ступени образования, то в России эта закономерность серьезно нарушается.

Прежде всего, в России, по международным меркам, относительно завышенными выглядят расходы на дошкольное образование.

ВРП на душу населения, в долларах США по ППС

Рис. 7.1. Расходы на образование в расчете на одного учащегося, в долларах США по ППС

40

35

30

25

20

15

10 ¦ , ¦ 4 ¦

¦ 4 ¦ Россияо ¦ ^ ¦

¦ * ¦ ¦ ¦

/ ¦ ¦ ¦ * ¦ ¦ е

П

еВ

5Ш

Р

ао вн

о Н

й ° & g

Ю 1= о а

10 000 25 000 40 000

ВРП на душу населения, в долларах США по ППС

Рис. 7.2. Расходы на образование в расчете на одного учащегося по отношению к ВВП на душу населения

Общее среднее и начальное профессиональное образование

Дошкольное образование (для детей старше 3 лет)

і группа

II группа

III группа

Россия

Рис. 7.3. Расходы на образование в расчете на одного учащегося по отношению к ВВП на душу населения (2001 г.), %

Относительный уровень российских расходов на школьное образование с точки зрения сложившихся международных стандартов выглядит явно недостаточным

расходуется 0,8% к величине ВВП (в среднем во всех группах стран — 0,5% к ВВП). В расчете на одного дошкольника Россия тратила в 2002 г. 2333 долл. по общему паритету покупательной способности, что соответствует медианному показателю для II группы стран. Наконец, отношение расходов на одного дошкольника к ВВП на душу в России составляет 28,6%, что является самым высоким показателем среди анализируемого набора стран (на втором месте идет Великобритания — 28,2%, на третьем — США с 24,2%).

По сравнению со среднемировыми показателями государственные расходы на образование в России являются заниженными, а частные - завышенными

Что касается школьного образования, то здесь относительный уровень российских образовательных расходов выглядит явно недостаточным . В России в 2002 г. расходы на школьное образование (начальное, общее и полное, включая начальное и среднее профессиональное на базе основной школы) составляли всего 2,7% к величине ВВП (в среднем по всем странам — 3,9% к ВВП). В расчете на одного школьника Россия тратила в 2002 г. 1525 долл. по общему паритету покупательной способности (медианный показатель для II группы стран — 3155 долл., для III группы — 985 долл.). Наконец, отношение расходов на одного дошкольника к ВВП на душу в России составляет 18,7%, что примерно соответствует медианному показателю для III группы стран (в странах II группы медианный показатель равен 21,7%, в странах I группы — 23,4%).

Еще один тип структурных диспропорций в финансировании российского образования связан с уровнем государственных и частных расходов. При нормальном (с учетом экономического развития) относительном уровне финансирования в целом государственные расходы являются заниженными, а частные — завышенными по сравнению со средними показателями (рис. 7.4-7.5).

Отношение государственных расходов на образование к ВВП составляло в России в 2002 г. 3,8%, то есть было ниже медианного показателя для стран III группы (4,1%), не говоря уже о более богатых странах.

Обратное соотношение наблюдается для частных расходов. По нашим оценкам, в России в 2002 г. в целом они составляли 1,7% к ВВП, что существенно выше медианного показателя для стран III группы (1,0%), не говоря уже о более развитых странах, где отношение частных расходов к ВВП сравнительно невелико, поскольку государство в состоянии обеспечить достаточный уровень финансирования образования в целом. На уровне школьного образования частные расходы в России составляют 0,5% к ВВП (что соответствует медианному показателю для стран III группы).

На начальное и среднее образование в России тратится всего 6% бюджетных расходов, что является одним из самых низких показателей в рассматриваемом наборе стран

Относительно низкий удельный вес государственных расходов на образование в России отражает особенности ее бюджетной политики. В 2002 г. в России только 12% государственных расходов тратилось на образование (рис. 7.6), что является довольно низким показателем (меньшее значение наблюдается всего в 8 странах, преимущественно из I и II групп). Таким образом, общий размер бюд-жетных расходов относительно ВВП в России соответствует уровню менее богатых стран, а доля бюджетных расходов, направляемая на образование, — уровню богатых стран, что и обусловливает низкий относительный уровень государственного финансирования образования.

Существенное значение имеет не только общий уровень государственных расходов, но и их структура по уровням образования. На начальное и среднее образование в России тратится всего 6% бюджетных расходов, что является одним из самых низких показателей в рассматриваемом наборе стран (меньший показатель только в Словакии). Зато на «прочие» расходы, включающие затраты на дошкольное образование и статьи, не распределяемые по уровням образования, в России идет 2,6% всех бюджетных расходов, что является одним из самых высоких значений для анализируемого набора стран (больший показатель наблюдается только в трех странах).

ІЗ

о

X

я

Q)

Ш

їв ш

m ^

? 2

S х

Я Ф

" I Є 3

0) о

Ці?

і? о

CG

о о

8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0 ¦ ¦

¦ ¦

і ¦ ¦ ¦

« ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ^ос ¦ ¦ ¦ ¦

сия ¦ ¦ ¦ 10 000 25 000 40 000

ВВП на душу населения, в долларах США по ППС

Рис.

П В В

н е ш о н

н

о о п

^

д

о х с

а р

е

_0

н

н

с а

т

10 000 25 000 40 000

ВВП на душу населения, в долларах США по ППС

Рис. 7.5. Частные расходы по отношению к ВВП ¦ ¦

¦ ¦ ¦ ¦ ¦

¦ ¦ ~ ¦¦ ¦ ¦

? Р ¦ ¦ оссия t*% ¦ ¦ ¦

¦ * 10 000

25 000

30

25

20

15

10

5 0

3

ю

о

х

а д

ио

нх ан с

ва ор

т х

ах

О.

X

? « ав

I-

§ ?

н

§ 8 ? -

я л

о

е

40 000

ВВП на душу населения, в долларах США по ППС

Рис. 7.6. Доля расходов на образование в общих государственных расходах

В сопоставимых ценах расходы на одного учащегося различаются по регионам более чем в 3 раза. При этом уровень финансирования практически не зависит от доли сельского населения

Распределение финансирования образования по уровням бюджетной системы не связано с относительной величиной доходов в стране, а определяется сложившимся распределением обязательств между центральным, региональными и местными бюджетами. Что касается расходов на общее среднее образование, то в 17 странах из 39, по которым имеется информация, основная часть расходов (более 2/3) финансируется за счет центральных бюджетов, в 8 странах — в основном за счет региональных бюджетов и в 9 странах (включая Россию) — в основном за счет местных бюджетов. Российская структура финансирования школьного образования по уровням бюджетной системы близка, в частности, к структуре расходов в Канаде и Чехии.

Рассматривая финансирование образования в разрезе субъектов Федерации, прежде всего, необходимо отметить существенную дифференциацию в величине расходов.

В сопоставимых ценах расходы на 1 учащегося различаются по регионам более чем в 3 раза. Можно было бы предположить, что это различие является следствием различий в доле сельского населения и, соответственно, отражает объективные различия в необходимом финансировании, поскольку в малочисленных сельских школах ученик стоит относительно дороже. Однако анализ показывает, что связь между структурой населения и расходами на 1 учащегося практически отсутствует: коэффициент корреляции расходов на одного учащегося и долей сельского населения не только очень мала — 0,12, но и отрицательная. Зато расходы на образование сильно коррелируют (коэффициент корреляции 0,66) с уровнем социально-экономического развития региона (рис. 7.7).

о 3

я

ю >

а

я х

о

X

о я

CL

350

ВРП на душу населения, тыс. руб.

Рис. 7.7. Финансирование образования и социально-экономическое развитие регионов

Напомним, что выше, в разделе 3, было показано, что результаты обучения зависят от расходов на образование. Таким образом, дифференциация в социально-экономическом развитии регионов порождает различия в доступе к качественному образованию и, соответственно, в человеческом капитале, следовательно, усугубляет поляризацию регионов по уровню социально-экономического развития.

Дифференциация экономического благополучия регионов порождает различия в доступе к качественному образованию и, соответственно, в челове-ческом капитале, следовательно, усугубляет поляризацию регионов по уровню социально-экономического развития

Недостаток государственных средств на финансирование образования и регионы, и учебные заведения стремятся восполнить из частных источников. Данные, полученные в результате введения с 2004 г. новой формы государственного статистического наблюдения ОШ-2 «Сведения о финансировании и расходах дневного общеобразовательного учреждения», позволяют судить о структуре внебюджетных источников финансирования и, с некоторыми оговорками , об их размерах. Структура внебюджетных доходов учреждений общего образования представлена на рис. 7.8. Обращает на себя внимание тот факт, что платные образовательные услуги занимают второе место, а на первом — спонсорские средства.

При этом надо отметить, что сколько-нибудь значимая связь доли внебюджетных источников в финансировании образования с уровнем доходов населе-

ния или уровнем социально-экономического развития региона отсутствует. Такая связь есть только с долей

Доходы от реализации платных дополнительных образовательных услуг

Доходы от производственной деятельности

Доходы от сдачи в аренду Благотворительные средства Другие внебюджетные источники

34%

Рис. 7.8. Структура внебюджетных доходов общеобразовательных учреждений по источникам, %

Объем внебюджетных расходов определяется традициями и политикой региональных органов управления образованием, умением ру-ководителей учебных заведений привлекать средства и мало зависит от уровня социально-экономического развития региона или доходов населения

сельского населения, что естественно, учитывая существенно более низкий уровень доходов в денежной форме сельской местности.

Отсутствие связи между уровнем экономического развития и внебюджетным финансированием образования подтверждается и сравнением доли внебюджетных источников и доли затрат на образование в расходах семей. Здесь также отсутствует сколько-нибудь статистически значимая связь. При этом ряд ис-следований подтверждает тот факт, что основная часть расходов семей на образование не поступает в школу. Проведенный выше анализ указывает на то, что объем внебюджетных расходов определяется традициями и политикой региональных органов управления образованием, умением руководителей учебных заведений привлекать средства и мало зависит от уровня социально-экономи-

ческого развития региона или доходов населения.