Зарубіжний досвід визначення адміністративно-правового статусу прокуратури

В умовах реформування органів прокуратури України у процесі європейської інтеграції виникає необхідність вивчення зарубіжного досвіду визначення адміністративно-правового статусу прокуратури.

Україна, виконуючи зобов’язання перед європейською спільнотою, поступово інтегрується в європейський простір шляхом реформування правоохоронних органів, зокрема й органів прокуратури. У європейських країнах законодавча та судова гілки влади не впливають на формування законодавства щодо діяльності прокуратури в усіх її функціях. Тому для органів прокуратури України одним із пріоритетів її реформування є запровадження інституту прокурорського самоврядування, який забезпечить самостійне колективне вирішення питань внутрішньої діяльності прокуратури. Досвід роботи деяких розвинених держав із питань діяльності органів прокурорського самоврядування сприятиме формуванню цілісного уявлення про діяльність органів прокурорського самоврядування в Україні [50].

Еволюція державного управління в європейських країнах відображає демократичний шлях розвитку політико-правової організації суспільства на основі принципу верховенства права, поваги прав і свобод громадянина. Принципова відмінність правових систем європейських країн полягає в прагненні до задоволення публічного інтересу - своєрідного необхідного балансу між приватно- та публічно-правовими інтересами суб’єктів права.

Відповідно орієнтація на захист прав і свобод людини, забезпечення дотримання й реалізації її прав, свобод і законних інтересів є одним з основних критеріїв розмежування з правовою пострадянською системою, де людина вважалася керованим об’єктом, чиї права та інтереси отримували переважною мірою декларативне закріплення [45].

Отже, орієнтація на європейські стандарти та рекомендації Ради Європи щодо функціонування прокуратури загалом і визначення адміністративно-правового статусу прокуратури зокрема зумовлює нас по- новому поглянути на роль прокуратури в демократичному суспільстві. Будь - яка реформа потребує системних змін, тому з урахуванням зарубіжного досвіду слід вживати заходів, спрямованих на структурну перебудову органів прокуратури, оптимізацію чисельності, а також перегляд функцій і повноважень прокуратури, гарантій незалежності та відповідальності прокуратури.

М. Лахижа зазначає, що трансформація суспільства та модернізація публічної адміністрації в посткомуністичних країнах тісно пов’язані з глобалізацією та європейською інтеграцією. Зміни в цих державах відбуваються з урахуванням принципів європейського адміністративного простору, під впливом та з допомогою зовнішніх сил, зацікавлених у демократизації посткомуністичних країн та їх інтеграції в Європейський Союз. Усвідомлення можливості інтеграції до ЄС є значним стимулом для трансформації суспільств у країнах Центральної та Східної Європи, що знайшло підтвердження на практиці. Перспектива вступу до ЄС примушує державу-кандидата працювати на майбутнє, ураховувати вимоги, що застосовуються до більш розвинених держав, і модерні форми управління. Теоретично це дає змогу говорити не лише про «модернізацію навздогін», а й про «модернізацію на випередження» [106].

Характерною також є думка М. Мичко, яка полягає в тому, що Конституція України по-новому сформулювала функції та основні принципу взаємовідносин прокуратури з органами судової та інших гілок державної влади. У зв’язку з цим у новому Законі про прокуратуру мають дістати закріплення і розвиток такі положення Основного Закону нашої держави, як верховенство права; поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову; визнання людини, її життя і здоров’я, честі й гідності, недоторканності та безпеки найвищою соціальною цінністю. Реформування прокуратури має супроводжуватись посиленням її впливу на здійснення позитивних змін у нашому суспільстві, а отже, й зміцненням законності та правопорядку.

Таким чином, орієнтація на зарубіжний досвід відіграє важливу роль у реформуванні органів прокуратури України, що корисно для визначення функцій, повноважень, забезпечення незалежності, визначення меж відповідальності та зміцнення законності й порядку органів прокуратури.

На думку В. Мойсик, у світі існують чотири основні підходи до визначення правового статусу прокуратури в системі органів державної влади. Перший підхід ґрунтується на тому, що прокуратура є самостійною інституцією. Такий підхід застосовується в Азербайджані, Білорусії, Вірменії, Еквадорі, Іраку, Кореї, Туркменістані та Узбекистані. Другий підхід характерний тим, що прокуратура може перебувати у складі виконавчої влади. Такі моделі прокуратури представлені в Австрії, Бельгії, Данії, Єгипті, Ізраїлі, Італії, Канаді, Польщі, Румунії, Туреччині, Німеччині, Японії та деяких інших державах. Згідно з третім підходом прокуратура перебуває у складі судової влади, до якої належать прокуратури Грузії, Латвії, Люксембургу, Молдови, Колумбії, Уругваю тощо. Четвертий підхід відносить прокуратуру до складу законодавчої влади, такі моделі прокуратури існують у Венесуелі, Колумбії та Люксембурзі. Проте в більшості сучасних демократичних країн спостерігається тенденція віднесення прокуратури до судової гілки влади - це Бельгія, Греція, Іспанія, Нідерланди, Португалія та ін. [123, с.8-9].

Аналізуючи правовий статус прокуратури в конституціях зарубіжних країн, учені знайшли підстави стверджувати, що закріплення правого статусу прокуратури та визначення її функцій залежить від місця й ролі прокуратури в системі органів державної влади, а також від міри усталеності демократичних цінностей у державі й суспільстві. Крім того прокуратура має повноваження щодо участі в судових процесах поза межами кримінального судочинства та право звернення до суду з позовом стосовно захисту прав, свобод і законних інтересів осіб.

Серед науковців немає порозуміння щодо сутності та структури правового статусу, але безумовно таке складне і багатоаспектне поняття було й буде предметом дослідження різних галузевих юридичних наук. Досліджуючи питання адміністративно-правового статусу прокуратури, слід виходити з того, що прокуратура є юридичною особою з особливим статусом, що визначається Конституцією та Законом України «Про прокуратуру». З огляду на те, що до елементів адміністративно-правового статусу прокуратури можемо віднести завдання та цілі, повноваження та компетенцію, відповідальність, порядок формування та процедуру діяльності, зауважимо, що місце, яке займає прокуратура в системі державних органів, також впливає на її статус.

У США органи прокуратури належать до Міністерства юстиції США. Аторнеї (прокурори у США) здійснюють нагляд та адміністративний супровід, підтримують обвинувачення в суді у кримінальних справах, у деяких випадках здійснюють представництво інтересів держави в цивільних справах [211, с. 206].

Один прокурор США призначається в кожному з 94 судових округів, за винятком Гуаму і Північних Маріанських островів, де один прокурор США обслуговує обидва райони. Кожен прокурор США є головним федеральним працівником правоохоронних органів Сполучених Штатів у межах своєї конкретної юрисдикції. Відповідно до Кодексу Сполучених Штатів прокурори виконують три головні статутні обов’язки: 1) звинувачення у кримінальних справах, порушених федеральним урядом; 2) звинувачення і захист у цивільних справах, в яких Сполучені Штати є стороною; 3) збір заборгованості федерального уряду, яке в адміністративному порядку є безнадійним [224].

Хоча розподіл робочого навантаження варіюється між районами, офіс кожного прокурора США займається кожною категорією справ і обробляє прості та складні судові розгляди. Кожен прокурор США має широку свободу дій у використанні своїх ресурсів для подальшої пріоритетності місцевих юрисдикцій і потреб своїх громад [224].

Таким чином, прокуратура США є органом виконавчої влади та розміщується відповідно до територіальних округів, із рівномірним розподілом справ, що позитивно впливає на професійну завантаженість прокурорів. Провідні обов’язки прокурорів визначені у відповідному Кодексі та полягають у захисті інтересів громадян, Уряду та держави в цілому в різних категоріях справ.

У Литві прокуратура є незалежним державним органом у системі кримінальної юстиції, хоча тяжіє до судової влади. Повноваження прокуратури Литви досить широкі, вони стосуються як кримінального переслідування, так і захисту публічних інтересів, це зокрема: організація досудового розслідування і керівництво його проведенням; здійснення контролю за діяльністю службових осіб різних державних інституцій, які за законом уповноважені проводити досудове розслідування; здійснення переслідування в кримінальному порядку від імені держави; здійснення нагляду за приведенням до виконання судових рішень у кримінальних справах (але без здійснення нагляду за виконанням вироку); координація зусиль різних органів кримінальної юстиції в боротьбі зі злочинністю; безпосереднє проведення досудового розслідування в повному обсязі або окремі слідчі дії в тих випадках, коли досудове розслідування проводиться службовими особами інших органів; підтримання обвинувачення в суді; захист публічних інтересів; розгляд звернень громадян; участь у підготовці та виконанні національних і міжнародних програм попередження злочинності; міжнародне співробітництво в галузі правової допомоги у кримінальних справах; участь у законотворчому процесі [223].

Таким чином, прокуратура Литви більшою мірою є органом судової влади, спеціалізованим для кримінальної юрисдикції, оскільки здійснює свої повноваження переважно в кримінальних провадженнях, проте має також різного роду публічні адміністративні повноваження, зокрема координування, представництва та співробітництва, професійного розвитку, тощо.

Відповідно до ст. 176 Конституції Вірменії прокуратура становить єдину систему. Повноваження прокуратури головним чином зосереджуються у сфері кримінальної юстиції та стосуються кримінального переслідування, нагляд за законністю досудового кримінального провадження, підтримання обвинувачення в суді, оскарження рішень, вироків і постанов суду, здійснення нагляду за законністю виконання покарань та інших примусових заходів. Крім цього прокуратура у виключних випадках може ініціювати в суді позов про захист державних інтересів [85].

Основний спеціалізований Закон Вірменії «Про прокуратуру» визначає певну підпорядкованість прокурорів і загалом системи органів прокуратури. Так, генеральний прокурор є вищим щодо всіх прокурорів. Заступник Г енерального прокурора є вищим щодо всіх прокурорів у координованій ним області. Прокурор області є вищим щодо всіх прокурорів прокуратури області. Прокурор міста Єревана є вищим щодо прокурорів муніципалітетів міста Єревана і прокурорів, чинних у складі прокуратур муніципалітетів міста. Військовий прокурор є вищим щодо військових прокурорів гарнізонів, прокурорів, чинних у складі Центральної військової прокуратури й військових прокуратур гарнізонів [230].

Також вищезазначеним Законом визначено вимоги до кандидатів на посаду прокурора, відповідно до яких прокурором може призначатися громадянин Республіки Вірменія, що постійно проживає у Вірменії, який отримав кваліфікаційний ступінь бакалавра або дипломованого фахівця вищої юридичної освіти у Вірменії або подібний ступінь в іноземній державі, визнання відповідності якого в Республіці Вірменія здійснено в установленому законом порядку; володіє вірменською мовою [230].

Законом Вірменії «Про прокуратуру» до прав прокурора віднесені: ознайомлення з усіма матеріалами своєї особистого справи, письмовими відгуками та іншими документами по своїй діяльності і подання роз’яснень; обговорення питань і прийняття рішень у межах своєї компетенції; отримання передбачених законом винагороди, доплат та інших виплат; соціальний захист і забезпечення; правовий захист; просування по службі і підвищення класного чину в установленому порядку; перепідготовка за рахунок коштів державного бюджету; подання пропозицій щодо вдосконалення діяльності прокуратури. До основних обов’язків прокурора належать: володіння правовими актами, що встановлюють його права і обов’язки на займаній посаді; виконання вимог Конституції, законів і правових актів; забезпечення професійної кваліфікації і ділових навичок; забезпечення захисту, прав і законних інтересів людини і громадянина; дотримання трудової дисципліни; подання в установленому законом порядку декларації про доходи; дотримання правил професійної поведінки прокурора [230].

Отже, прокуратура Республіки Вірменія структурно виражена в центральній прокуратурі (Генеральна прокуратура), прокуратурі столиці (прокуратура міста Єревана), районних прокуратурах (прокуратури областей) та спеціалізованій прокуратурі (військова прокуратура), які підпорядковані одна одній та здійснюють свої повноваження відповідно до Конституції та спеціалізованих нормативних актів. Законодавством Вірменії прокурорам надано низку адміністративних повноважень, зокрема право на публічний захист, право на забезпечення державою підготовки прокурорів, обов’язок публічної добросовісності тощо.

Діяльність прокурорського самоврядування в Польщі є найбільш близькою до України, оскільки ми територіально близькі та маємо такий же унітарний державний устрій. Систему органів прокуратури Республіки Польща складають: Генеральний прокурор та підлеглі йому прокурори загальних і військових організаційних підрозділів прокуратури та прокурори Інституту народної пам’яті - Комісії з переслідування злочинів проти польського народу [50].

Діяльність органів прокуратури Республіки Польща визначається відповідним Законом «Про прокуратуру» від 28 січня 2016 року. Цей Закон відносить до основних завдань прокуратури охорону правопорядку та забезпечення переслідування злочинців. Також він закріплює за прокурором нагляд за підготовчим провадженням у карних справ та виконання функцій державного обвинувача у судах, пред’явлення позовів у карних і цивільних справах, здійснення нагляду за виконанням постанов про тимчасовий арешт та інших рішень щодо позбавлення волі, проведення досліджень у галузі проблематики злочинності та боротьби з нею і запобігання їй; оскарження в суді адміністративних рішень, які не відповідають праву [232].

Крім того згаданий Закон визначає певні обмеження для прокурора, зокрема Генеральний прокурор не може перебувати в інших службових або трудових відносинах, а також займати інші посади, за винятком науково - дослідних посад або наукових та отримувати інші підприємницькі доходи; також він не може належати до політичної партії, професійної спілки або здійснювати публічну діяльність, яка не відповідає його посаді. Слід зазначити й межі відповідальності прокурора, яка полягає в тому, що прокурор не може бути без попередньої згоди дисциплінарного суду притягнутий до карної відповідальності чи позбавлений волі, не може бути затриманий або арештований, за винятком виявлення його на «гарячому» при вчиненні злочину, якщо його затримання необхідне для забезпечення справедливості провадження [232].

З огляду на вищезазначене, можна зробити висновок, що діяльність прокуратури Польщі регулюється спеціальним Законом, який визначає повноваження прокурорів, а саме: нагляд, підтримання державного обвинувачення в судах; обмеження для прокурорів; межі відповідальності; і найголовніше - визначає провідне завдання прокуратури - охорону правопорядку та забезпечення переслідування злочинців.

Вартий уваги досвід Угорщини, де за Конституцією Угорської Республіки Генеральний прокурор цієї країни і прокуратура забезпечують охорону прав громадян, а також переслідування за діяння, що завдають шкоди або створюють загрозу конституційному устрою, безпеці та незалежності держави [184].

Конституція чітко формулює завдання, покладені на прокуратуру: захист прав усіх представників суспільства, держави, державних органів, громадян і установ; вжиття заходів щодо дотримання Конституції, законодавчих актів та інших законодавчих норм, інших законних засобів державного управління; розслідування кримінальних справ; участь у розвитку юридичної свідомості громадян, формування поваги до законодавчих чи інших актів, попередження злочинів та інших порушень закону [153].

Для реалізації цих завдань прокуратурі надано такі повноваження: розслідування справ, визначених законом; контроль за додержанням законності під час розгляду кримінальних справ; підтримання обвинувачення і право діяти в ролі прокурора у процесі судового розслідування; нагляд за додержанням законності під час відбування покарань; участь у цивільних процесах; контроль за додержанням законів державними та правоохоронними органами (крім судів), суспільними організаціями та громадянами [153].

У сфері діяльності пенітенціарної системи Угорщини прокурори наділені значними повноваженнями. Вони мають право дати вказівку начальнику місця позбавлення волі про звільнення ув’язненого з-під варти, якщо його права і свободи були незаконно порушені. Разом із тим прокурорський нагляд не поширюється на умови утримання ув’язнених і можливості освіти й виховання. Важливе місце в діяльності прокуратури займає підтримання обвинувачення від імені держави в кримінальному судочинстві. Крім того прокурори порушують виробництво в суді в цивільних справах, якщо зацікавлені особи не здатні самостійно захищати власні інтереси.

Згідно з Конституцією Угорської Республіки Генеральний прокурор обирається Державними зборами за пропозицією Президента Республіки. Заступники Генерального прокурора призначаються Президентом Республіки за пропозицією Г енерального прокурора. Г енеральний прокурор

відповідальний перед Державними зборами і зобов’язаний звітувати перед ними про свою діяльність. Інші прокурори призначаються на посаду Генеральним прокурором Угорської Республіки, який керує системою органів прокуратури. У Конституції особливо обговорено, що прокурори не можуть належати до партій і займатися політичною діяльністю [184].

Отже, діяльність органів прокуратури Угорської республіки регулюється Конституцією, яка визначає завдання, повноваження, порядок обрання прокурорів, спрямовує діяльність прокуратури на захист прав громадян, неупереджене, повне, всебічне розслідування злочинів і притягнення до відповідальності винної особи, а також уповноважує здійснювати нагляд за дотриманням норм Конституції.

Органи прокуратури у Франції входять у систему Міністерства юстиції і здійснюють функції, пов’язані головним чином із забезпеченням дотримання норм кримінального закону. На французьку прокуратуру покладено повноваження щодо порушення кримінального переслідування, нагляду за органами розслідування і керівництва ними, підтримання обвинувачення в суді в розгляді кримінальних справ, контролю за законністю судових актів, забезпечення виконання вироків і рішень судових органів [11].

Прокурори Республіки при трибуналах великої інстанції, крім виконання прокурорських функцій, пов’язаних із розглядом цивільних справ, особисто або через своїх заступників підтримують обвинувачення в трибуналі великої інстанції (виправному трибуналі) і в суді присяжних. Прокурори мають право подавати апеляцію на вироки і рішення трибуналів. Однією з важливих їх функцій є керівництво органами розслідування, що діють на підвідомчій їм території, а також нагляд за утриманням ув’язнених у місцях позбавлення волі [11].

Важливо зазначити, що прокуратура Франції є централізованою системою органів. Вона діє в особі генеральних прокурорів, генеральних адвокатів та їхніх заступників при апеляційному та касаційному судах, прокурорів республіки і їх заступників при судах великої інстанції, що мають статус магістратів судової системи. Структура прокуратури збігається зі структурою судів. Прокуратура розглядається як орган, що захищає інтереси суспільства, тому деякі їх посади, наприклад помічників генерального прокурора, називають генеральними адвокатами. Прокурори призначаються

Президентом за поданням Міністерства юстиції та після узгодження з Вищою судовою радою [226].

Підсумовуючи вищевикладене, слід зазначити, що прокуратура Франції є централізованою системою органів, основним завданням якої є захист інтересів суспільства, для реалізації якого вона наділена певними повноваженнями, а саме: порушення кримінального переслідування, нагляду, підтримання обвинувачення в суді, контролю за законністю судових актів, забезпечення виконання рішень судових органів.

Корисним для вивчення є досвід Чеської Республіки. Регулювання діяльності прокуратури в цій країні здійснюється відповідно до Закону «Про прокуратуру». Згідно з названим Законом систему державної прокуратури складають: Верховна прокуратура, вищі державні прокуратури, регіональні прокуратури, районні прокуратури. При цьому ієрархія прокуратури зумовлена судовою системою. Кожен рівень органів прокуратури здійснює свої головні функції в суді відповідного рівня. Прокурори відповідного рівня прокуратури мають заступників, а також помічників, які в кримінальному процесі наділені правами прокурора - наприклад, при підтримці державного обвинувачення [228]. Служба прокуратури становить собою систему державних органів, які представляють державу в захисті громадських інтересів. Прокуратура Чехії виконує такі основні функції: 1) нагляд за додержанням закону в галузі кримінального переслідування на досудових стадіях; 2) підтримання державного обвинувачення в суді; 3) участь у цивільних справах з окремих питань (наприклад, у справах з усиновлення, оголошення особи померлою чи недієздатною, визнання недійсними результатів аукціону, повернення дітей з-за кордону і ін.); 4) нагляд за виконанням законодавства в місцях примусового утримання [229].

Прокуратура Чехії є незалежною. Роботу її апарату забезпечує Міністерство юстиції Чехії, не втручаючись у безпосередню діяльність прокуратури. Взаємодія прокуратури з Міністерством юстиції суворо регламентована законом і підзаконними актами і за своєю сутністю зводиться до обміну інформацією, не зачіпаючи суті прийнятих прокуратурою рішень. Генеральний прокурор призначається і звільняється з посади урядом за поданням Міністерства юстиції. Звільнення прокурорів проводиться міністром юстиції за поданням прокурора вищого рангу [228].

Звідси можна зробити висновок, що прокуратура Чеської Республіки є незалежною від зовнішнього впливу, ієрархія її органів зумовлена судовою системою, а координацію її роботи забезпечує Міністерство юстиції, при цьому не впливаючи на прийняття прокурорськими органами рішень.

Прокуратура Естонії є державною установою та перебуває в підпорядкуванні Міністерства юстиції. Вона є незалежною у виконанні своїх статутних обов’язків і діє відповідно до законодавства. До повноважень, визначених законом, належить: ведення досудового розслідування, що забезпечує його законність і ефективність; підтримання державного обвинувачення в суді, участь у попередженні злочинності [227].

Також до завдань, які покладаються на прокуратуру, належать: нагляд за дотриманням законності під час нарад суду з адвокатами сторін при розгляді кримінальних справ; репрезентація державного звинувачення в судах усіх інстанцій; нагляд за виконанням вироків, пов’язаних із позбавленням волі, та нагляд за дотриманням законності під час виконання примусових дій медичного та виправного характеру; нагляд за дотриманням поліцією законності під час виконання нею своїх функцій [62].

До складу системи органів Прокуратури входять Державна прокуратура, окружні та міські прокуратури. Територіальна підсудність прокуратури покриває всю Естонію, територіальна юрисдикція округу збігається з префектурами. Прокуратура очолюється Генеральним прокурором, який призначається на посаду строком на п’ять років [227].

Отже, прокуратура Естонії є незалежною державною установою, яка підпорядковується Міністерству юстиції, а діяльність її спрямована на забезпечення своєчасного та правомірного розслідування скоєних правопорушень, дотримання законності, захисту прав і законних інтересів громадян.

Прокуратура Данії підпорядкована міністру юстиції. Основним напрямком її діяльності є підтримання державного обвинувачення в кримінальному судочинстві. Міністр юстиції є головним органом прокуратури. Він призначає прокурорів відповідно до їх кваліфікації, фінансує підпорядковані йому прокуратури [10].

Служба прокуратури в Данії складається з начальника прокуратури, регіональних прокурорів, головних констеблів і комісара поліції

Копенгагена. У 12 поліцейських округах, Національній поліції та Прокуратурі працюють близько 550 адвокатів. Їх також називають головними поліцейськими прокурорами, заступниками головних поліцейських прокурорів або помічниками поліцейських прокурорів. Система, що включає адвокатів, також називається прокуратурою. До основних завдань, що покладаються на прокуратуру, належать: швидке, всебічне розслідування злочинів, притягнення до покарання винних осіб та забезпечення функціонування принципу невинуватості, щоб жоден невинуватий не був притягнутий до відповідальності [10].

Таким чином, прокуратура Данії є державним органом, який підпорядковується Міністерству юстиції та діяльність якого направлена на ведення досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення в суді, забезпечення непорушності закону.

Варто звернути увагу на прокуратуру такої високорозвиненої країни, як Федеративна республіка Німеччина. Органи прокуратури Німеччини діють виключно при судах, але за своєю правовою сутністю вони є незалежними від судових органів. Основна діяльність прокуратури Німеччини полягає в здійсненні кримінального переслідування. Слід зазначити, що чіткого уявлення про завдання органів прокуратури законодавство Німеччини не дає.

За змістом закону діяльність прокуратури полягає в керівництві і проведенні всіх видів процесуальних дій саме на стадії попереднього

розслідування. Так, прокуратура Німеччини, будучи органом дізнання, має розглядати всі заяви про скоєння злочинів, дослідити обставини справи для вирішення питання про порушення публічного обвинувачення. Крім того прокуратура зобов’язана досліджувати як обвинувальні, так і виправдувальні обставини, зберігати докази, які можуть бути втрачені, з’ясовувати обставини, що мають значення для визначення міри покарання і застосування кримінального закону. Також прокурор має право проводити допит обвинуваченого, свідків, експерта, давати розпорядження поліції про проведення обшуку, вилучення речових доказів. Прокуратура завершує розслідування шляхом подання публічного позову в суд з пред’явленням обвинувачення або закриттям справи [231].

Г енеральний федеральний прокурор і федеральні прокурори підпорядковані федеральному міністру юстиції, який наділений правом надавати Генеральному прокуророві вказівки стосовно його службової діяльності. Органи прокуратури ФРН організовані в ієрархічному порядку. Генеральний прокурор розподіляє службові обов’язки і дає прокурорам федеральної прокуратури вказівки по службі [222]. У Німеччині є 24 генеральні федеральні прокуратури, яким підпорядковані загалом 115 прокуратур, кількість прокурорів у яких сягає близько 5300 осіб. З самого початку прокуратура була підпорядкована Міністерству юстиції, а не Міністерству внутрішніх справ, для того щоб репрезентувати «правову, а не силову волю держави».

Основна сфера діяльності прокуратури перебуває, звичайно, в площині кримінального переслідування та виконання рішень у кримінальних справах. Колишній генеральний прокурор ФРН В. Зельтер відзначає, що прокуратурам Німеччини властиві послідовні повноваження. Це означає, що сфера повноважень прокуратури, створеної за кожним місцезнаходженням суду землі, орієнтується на сферу повноважень суду землі. Також і територіально сфера діяльності прокуратури покривається округом відповідного суду землі. Таким чином, прокуратури компетентні відповідають за суди землі, але також і за дільничні суди, які перебувають на території округу суду землі. Прокуратури підпорядковані генеральним прокуратурам, які створені за місцеперебуванням відповідного Вищого суду землі. Генеральні прокуратури здійснюють повноваження прокуратури при відповідному Вищому суді землі. Окрім цього вони разом з іншими повноваженнями здійснюють спеціалізований та службовий нагляд за підпорядкованими їм прокуратурами.

Керівником Генеральної прокуратури є генеральний прокурор. Усі прокуратури, включаючи генеральну, підпорядковані Міністерству юстиції відповідної землі [63, с. 23]. Такий підхід підтримує О. Баганець, який акцентує увагу на тому, що міжнародна практика базується на принципі «на якому рівні є суд, там є і прокуратура» [13]. Аналізуючи процес реформування системи прокуратури в Україні відповідно до європейських стандартів, В. Маляренко також ставить під сумнів доцільність укрупнення місцевих прокуратур без укрупнення судів і поліції [112, с.186].

На посади прокурорів можуть бути призначені особи, які закінчили вищий навчальний заклад за юридичною спеціальністю з терміном навчання не менше чотирьох років, успішно склали перший державний іспит, пройшли підготовчу службу в якості референта терміном два роки і успішно здали другий державний іспит по закінченні стажування. Генеральний федеральний прокурор призначається довічно президентом ФРН за пропозицією міністра юстиції [231].

Таким чином, органи прокуратури Німеччини підпорядковуються Міністерству юстиції, діють при судах, але є незалежними від них, завданнями, що ставляться перед ними, є проведення досудового розслідування, забезпечення дослідження, зберігання всіх доказів, передання всіх матеріалів справи до суду та підтримання державного обвинувачення.

У Рекомендації Rес (2000)19 Комітету Міністрів державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя зазначено, що прокурори в усіх системах кримінального правосуддя вирішують питання про відкриття або продовження кримінального переслідування; підтримують обвинувачення в суді; можуть оскаржувати або вносити апеляційні подання на всі чи деякі судові рішення. У певних системах кримінального правосуддя прокуратура також здійснює державну кримінальну політику (по змозі з урахуванням регіональних і місцевих умов); веде розслідування, керує ним або здійснює нагляд за ним; забезпечує надання ефективної допомоги потерпілим; ухвалює рішення щодо заходів, альтернативних кримінальному переслідуванню; здійснює нагляд за виконанням рішень судів [195].

Принагідно зазначимо, що на сьогодні у 37 із 47 країн-членів Ради Європи органи прокуратури виконують правозахисну функцію, й лише у 10 прокурори не мають повноважень у некримінальній сфері. 2008 року в Страсбурзі пройшло третє засідання Консультативної ради європейських прокурорів (ССРЄ), на якому обговорено і схвалено висновок №2 «Альтернативи прокурорському переслідуванню» та висновок №3 «Роль прокуратур поза межами сфери кримінального права». У підсумку було визначено, що обидві наявні в межах Європи прокурорські системи (як ті, де прокурори наділені повноваженнями поза межами кримінальної юстиції, так і ті, де вони не мають таких функцій) є цілком припустимими в демократичній державі. При цьому, як вважає О. Баганець, неприпустимо нав’язувати як стандарт лише якусь одну з цих моделей [13].

Венеціанська комісія вважає, що повноваження мають здійснюватися у спосіб, який би поважав принцип розмежування державної влади, включаючи й принцип незалежності судів, субсидіарності, спеціалізації та неупередженості прокурорів. Такий підхід потребує позбавлення прокуратури її широких повноважень у сфері загального нагляду, які мають перейти до судів, та одночасного покладання завдання захисту прав людини на Уповноваженого з прав людини [33, с.10].

З огляду на вищезазначене зауважимо, що рекомендації Венеціанської комісії ґрунтуються на досвіді різних країн, але це не означає, що вони однаково будуть працювати в усіх країнах. У Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки (розділ 2), схваленій Указом Президента України від 20 травня 2015 року №276/2015, було звернено увагу на «приведення повноважень та діяльності органів прокуратури до європейських стандартів» [167].

Проаналізувавши досвід окремих зарубіжних країн, а також європейські стандарти організації діяльності прокуратури, доходимо висновку, що на виконання рекомендацій Ради Європи в новому Законі України «Про прокуратуру» передбачено обмеження функцій прокурорів, визначено конкретні критерії та процедури призначення на посаду, удосконалено процедури дисциплінарної відповідальності прокурорів, прописано засади створення органів прокурорського самоврядування та нової системи підготовки прокурорів тощо.

На підставі всього зазначеного доцільно зробити такі висновки:

1. Орієнтація на європейські стандарти та рекомендації Ради Європи щодо функціонування прокуратури загалом і визначення адміністративно - правового статусу прокуратури зокрема зумовлює по-новому поглянути на роль прокуратури в демократичному суспільстві, що підтверджує необхідність проведення адміністративної реформи, яка потребує системних змін, а тому, враховуючи зарубіжний досвід, слід вживати заходи, спрямовані на структурну перебудову органів прокуратури, оптимізацію чисельності, а також перегляд функцій і повноважень прокуратури, гарантій незалежності та відповідальності прокуратури.

2. Провідний досвід США передбачає, що прокуратура США є органом виконавчої влади та розміщується відповідно до територіальних округів, із рівномірним розподілом справ, що позитивно впливає на професійну завантаженість прокурорів. Провідні обов’язки прокурорів визначені в Кодексі та полягають у захисті інтересів громадян, Уряду та держави в цілому в різних категоріях справ.

3. Прокуратура Литви є більшою мірою органом судової влади, спеціалізованим для кримінальної юрисдикції, оскільки здійснює свої повноваження переважно в кримінальних провадженнях, проте має також різного роду публічні адміністративні повноваження, зокрема координування, представництва та співробітництва, професійного розвитку, тощо.

4. Прокуратура Вірменської Республіки структурно виражена в центральній прокуратурі (Генеральна прокуратура), прокуратурі столиці (прокуратура міста Єревана), районних прокуратурах (прокуратури областей) та спеціалізованій прокуратурі (військова прокуратура), які підпорядковані одна одній та здійснюють свої повноваження відповідно до Конституції та спеціалізованих нормативних актів. Законодавством Вірменії прокурорам надано низку адміністративних повноважень, зокрема право на публічний захист, право на забезпечення державою підготовки прокурорів, обов’язок публічної добросовісності тощо.

5. Діяльність прокуратури Польщі регулюється спеціальним законом, який визначає повноваження прокурорів, а саме: нагляд, підтримання державного обвинувачення в судах; обмеження для прокурорів; межі відповідальності; і найголовніше - визначає провідне завдання прокуратури - охорону правопорядку та забезпечення переслідування злочинців.

6. В Угорській Республіці діяльність органів прокуратури передбачена Конституцією, яка визначає завдання, повноваження, порядок обрання прокурорів, спрямовує діяльність прокуратури на захист прав громадян, неупереджене, повне, усебічне розслідування злочинів і притягнення до відповідальності винної особи, а також уповноважує здійснювати нагляд за дотриманням норм Конституції.

7. Прокуратура Франції є централізованою системою органів, основним завданням якої є захист інтересів суспільства, для реалізації якого вона наділена певними повноваженнями, а саме: порушення кримінального переслідування, нагляду, підтримання обвинувачення в суді, контролю за законністю судових актів, забезпечення виконання рішень судових органів.

8. Прокуратура Чеської Республіки є самостійною та незалежною від зовнішнього впливу, ієрархія її органів зумовлена судовою системою, а координацію роботи забезпечує Міністерство юстиції, при цьому не впливаючи на прийняття прокурорськими органами рішень.

9. В Естонії прокуратура є порівняно незалежною державною установою, яка підпорядковується Міністерству юстиції, а її діяльність спрямована на забезпечення своєчасного та правомірного розслідування скоєних правопорушень, дотримання законності, захисту прав і законних інтересів громадян.

10. Прокуратура Данії є державним органом, який підпорядковується Міністерству юстиції та особливістю якого є тісна взаємодія з іншими органами, зокрема поліцією й адвокатами, а його діяльність направлена на ведення досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення в суді, забезпечення непорушності закону з метою підтримання громадського правопорядку в країні.

11. Органи прокуратури Німеччини підпорядковуються Міністерству юстиції та діють при судах, але є незалежними від них; завданнями, що ставляться перед ними, є проведення досудового розслідування, забезпечення дослідження, збереження всіх доказів, передання всіх матеріалів справи до суду та підтримання державного обвинувачення; особливістю прокуратури ФРН є суворий порядок обрання на посаду прокурора особи, яка має не лише отримати відповідну освіту, а також здати декілька професійних іспитів та належно пройти визначене стажування.

Отже, проаналізувавши досвід окремих зарубіжних країн, а також європейські стандарти організації діяльності прокуратури, доходимо висновку, що на виконання рекомендацій Ради Європи в новому Законі України «Про прокуратуру» передбачено обмеження функцій прокурорів, визначено конкретні критерії та процедури призначення на посаду, удосконалено процедури дисциплінарної відповідальності прокурорів, прописано засади створення органів прокурорського самоврядування та нової системи підготовки прокурорів тощо.

3.2.