ИТОГИ ПЕРВОГО ГОДА РАБОТЫ ЗАКОНА О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК НА ТЕРРИТОРИИ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
При подведении итогов первого года реализации новой нормативной базы в области государственных и муниципальных закупок представляется важным не только оцифровать результаты деятельности всех участников контрактной системы, но и дать качественную оценку сложившимся взаимоотношениям с разбором проблем и барьеров, с которыми им пришлось столкнуться (рис.
2).
Рис. 2. Количество субъектов контрактной системы в ДФО в 2014 году
Прежде всего, следует признать, что само название нового закона - Закон о контрактной системе в сфере закупок, не принят жителями Дальнего Востока. Большинство сравнивает название с военной службой, поэтому предпочитает называть контрактную систему по старинке - госзакупками. Вообще (согласно нашим наблюдениям) новшества в законодательстве о закупках определены некоторыми специалистами излишними и не обоснованными, приводящими к большей трудовой нагрузке. Действительно, если оценивать первые шаги контрактной системы, можно выявить ряд серьезнейших общероссийских проблем, оказывающих влияние в том числе и на Дальневосточный федеральный округ.
Планирование
Плановый характер контрактной системы не вяжется с существующей системой бюджетных лимитов сроком на один календарный год. Многим заказчикам приходится закрывать контракты текущим годом, что приводит к перегрузке их специалистов в конце этого года и начале следующего. Отсюда заключение контрактов только во втором-третьем месяце года, опять по декабрь. Такая система приводит к снижению качества документации, нарушениям трудового
законодательства, демотивации специалистов и, в том числе, высокой текучке кадров. Решение данной проблемы лежит в плоскости долгосрочного бюджетного планирования (рис. 3).
Рис. 3. Количество контрактов, заключенных в рамках 44-ФЗ по форме проведения
Принцип профессионализма
Контрактная система основана на принципе профессионализма.
Однако в России в настоящее время по-прежнему нет профессиональной подготовки контрактных управляющих (дополнительное профессиональное образование за две недели не в счет). Мало того, ВУЗы (по крайней мере, Дальнего Востока) пока не планируют введение таких специальностей.В законодательстве о труде, а значит и в системе штатных расписаний заказчиков отсутствует должность контрактного управляющего, что приводит к назначениям на эту должность специалистов, которым данная работа не свойственна и практически не знакома. Отсюда опять снижение качества закупок и высокая текучка кадров. Если это накладывается на предыдущую проблему планирования, негативный эффект увеличивается многократно.
Экспертиза
Контрактная система сделала первый шаг к систематизации контроля качества поставляемых товаров, работ, услуг, при проведении экспертизы результатов исполнения контракта, но при этом не определила и, тем более, не внедрила условия проведения приемки товара и экспертизы. Заказчики основываются на правилах, хоть и хороших, но давно во многом устаревших П-6 и П-7. Экспертные заключения сводятся к формальным процедурам, проводимым «своими силами» приемочной комиссией с фактической проверкой количества, комплектации и сроков поставки без проверки качества. Требований к экспертам законодательством не установлено, поэтому процедуры проводят служащие, имеющие лишь косвенное отношение и к предмету контракта и вообще к Гражданскому кодексу. Финансирования таких процедур не выделено и не планируется, а значит, контроль качества так и будет ограничен органолептическим экспертным мнением сотрудника заказчика с соответствующей строчкой изученной науки в приложении к диплому.
Общественный контроль
Принцип прозрачности контрактной системы основан, в том числе на возможности проведения общественного контроля. За прошедший год в Дальневосточном Федеральном округе не только не зафиксировано таких мероприятий (в общем доступе), но и не определен алгоритм проведения такого контроля, не разработан регламент, права и обязанности контролеров.
В Хабаровском крае были в начале этого проведены слушания, в рамках федерального законодательства об общественном контроле, однако на данный момент все же не определена организация-координатор данных мероприятий.Проблемы ДФО
Собственные проблемы дальневосточников не менее серьезные.
Контрактная система не предусматривает развитие региональных рынков. Местный участник закупки, в понимании контрактной системы, находится в равных условиях с конкурентами из других населенных пунктов. Таким образом, ряд небольших населенных пунктов, которые не имеют своих участников закупок, априори находятся в неравных условиях с более крупными и опытными конкурентами. Данные обстоятельства не могут не сказаться на уровне развития предпринимательства в регионах (рис. 4).
Рис. 4. Количество объявленных закупок по 44-ФЗ в ДФО в 2014 году
Попытки привлечь к закупкам субъектов малого предпринимательства путем ограничения минимального порога стали для многих заказчиков Дальнего Востока настоящей головной болью (рис.5).
Рис. 5. Количество заключённых контрактов СМП в ДФО в 2014 году
Если учесть, что на 35 % процедур было подано по 1 заявке {рис. 6), и добавить, что многие участники подают по две и более заявки от одной и той же организации, можно сделать вывод, что конкуренция на рынке государственных и муниципальных закупок в Дальневосточном федеральном округе крайне низкая.
Рис. 6. Диаграмма распределения заявок на участие в закупках
Следует признать, что отдельные виды деятельности отличаются показателями избыточной конкуренции (более 15 заявок). Соответственно распределение заявок в других областях выглядит еще менее оптимистично. В условиях полнейшего отсутствия участников закупок заказчикам приходится реализовывать свои обязательства оригинальными способами, в том числе обоснованием НМЦК на основе фиктивных коммерческих предложений или дроблением закупок для работы с поставщиком, который отказывается участвовать в процедурах.
Решение данной проблемы лежит в плоскости развмтия региональных рынков.Принятие оперативных решений региональными органами власти должно быть основано на детальном анализе ситуации и своевременном получении данных. На данный момент такой анализ не проводится ни одной организацией на Дальнем Востоке. Причины: объемность и трудозатратность подобных исследований, отсутствие финансирования этой деятельности. В идеале совокупность разрозненной информации от всех субъектов контрактной системы должно аккумулироваться на страницах отчетов, доступных руководителям регионов, заказчикам и участникам закупок. Таким образом будет реализован принцип открытости и прозрачности, а также принцип единства контрактной системы.
Итоги первого года действия контрактной системы можно оценивать с различных точек зрения: конкретного заказчика, участника закупки, контролирующего органа или органа власти. И у всех будут различные выводы. Но в одном все сходятся - с принятием нового законодательства появились новые проблемы, которые надо решать. К счастью контрактная система также определила и перспективы, которые определяют дальнейшее развитие рынка государственных и муниципальных закупок.
Контрактная система России создана для организации эффективного расходования финансовых средств государственными и муниципальными заказчиками, а также иными видами юридических лиц. Заказчики, являясь отдельными хозяйствующими субъектами, в рамках контрактной системы планируют свои расходы, осуществляют публичные действия по определению поставщиков, подрядчиков и исполнителей, заключают контракты и контролируют их исполнение, отчитываются и отвечают за свои промахи. Остается открытым вопрос - как организовать эффективные закупки? Для начала разберемся с полномочиями каждого субъекта закупочных отношений.
Ряд региональных правительств решением данного вопроса увидели учреждение уполномоченного органа (органов) для обслуживания подведомственных организаций.
Уполномоченный орган, уполномоченное учреждение - государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
При организации работы с уполномоченным органом есть плюсы и минусы. Уполномоченный орган организует торг), подготавливает документацию, разбирает жалобы, представляет интересы заказчика в антимонопольной службе и судах. Работа уполномоченного органа бесплатна для заказчика. Минус в том, что часть документации все же необходимо готовить самому заказчику, отдельно ее согласовывать с уполномоченным органом, а значит содержать закупочное подразделение, которое способно действовать автономно. Такая работа сопряжена с дублированием ввода информации в отдельные региональные информационные системы. К существующему перечню проблем в работе официального сайта закупок добавляется не меньший перечень проблем в работе региональной автоматизированной системы. Гигантский пласт времени занимает подготовка заказчиком обоснования цены и технического задания. Не имея опыта и специальных средств труда сотрудники теряют до половины рабочего времени на поиск коммерческих предложений, а если учесть скептицизм предпринимателей в отношении закупок для государственных и муниципальных нужд, задача сотрудников еще более усложняется.
Исследование по трудозатратам организации закупочной деятельности заказчика с уполномоченным органом показало, что работа контрактных управляющих сопряжена с постоянными переработками и ошибками. Зачастую такая нагрузка им дополнительно не оплачивается, что демотивирует их и провоцирует увольнение.
Что означает организовывать закупки своими силами? - в общем случае это означает выполнение функций заказчика с использованием труда сотрудников, находящихся в штате и назначенных ответственными должностными лицами, с возложенными на них функциями контрактного управляющего либо членов контрактной слух