Система финансирования высшего образования в Австралии.

Австралийская система высшего образования отличается от систем большинства стран ОЭСР. Она представлена главным образом государственными университетами. Университетов в Австралии 39, из которых всего два частных — Университет Нотр Дам (University of Notre Dame) и Бонд университет (Bond University).

Правительство Содружества имеет ограниченные конституциональные права в отношении высшего образования. Несмотря на такое положение, оно является главным источником субсидирования высшего образования на основании соглашений, заключенных со штатами и территориями.

Содружество играло важную роль в субсидировании высшего образования начиная с 1940 г., а с 1974 г. на него легла основная ответственность за субсидирование высшего образования, в то время как штаты и территории имели законодательно закрепленный контроль над университетами. Сегодняшнее положение, когда Содружество несет ответственность за субсидирование высшего образования и проведение основных политических решений, а штаты и территории осуществляют контроль и руководство по широкому кругу вопросов, закреплено в 1991 г. соглашением между Содружеством и штатами и территориями.

До 1993 г. Содружество осуществляло субсидирование высшего образования на основе Актов субсидирования штатов (States Grants Acts) в виде помощи штатам, опираясь на ст. 96 Конституции. В настоящее время

Содружество осуществляет субсидирование высших учебных заведений напрямую, опираясь на иные статьи Конституции, а именно на ст. 51 о необходимости обеспечения пособиями студентов, ст. 81 о необходимости ассигнований и обеспечении государственности, и в отдельных случаях субсидирования некоторых научных разработок.

Обычно университеты связаны с министрами образования штатов и парламентами штатов. Правительства штатов создают новые вузы и осуществляют контроль над ними, над деятельностью иностранных вузов в Австралии, их аккредитацией. Сами штаты и территории заключили соглашение о контроле над соблюдением стандартов и критериев обучения (National Protocols for Higher Education Approval Processes).

Субсидирование высшего образования в Австралии осуществляется следующим образом. Источники операционных расходов на обучение и образование формируются по одному принципу — в соответствии с количеством студенческих мест в вузах. Эти расходы покрывают обучение, отдельные статьи по капиталовложениям, поддержку аборигенов и выплачиваются в течение трех лет. Научные исследования субсидируются на конкурсной основе. Капитальные затраты субсидировались в 2001 г. в размере 41,1 млн австрал. долл.

Основным источником финансирования вузов Австралии является государственное субсидирование. На его долю в 2001 г. приходился 61% всех источников финансирования, из которых 43,5% — в виде грантов Содружества и 17,4% — по схеме ассигнований высшему образованию (Education Contribution Scheme — HECS). Гранты Содружества распределялись следующим образом: гранты по акту субсидирования высшего образования 1988 г. (Higher Education Funding Act 1988 — NEFA) — 38%, гранты по Акту Австралийского совета по исследованиям 2001 г. (Australian Research Council Act 2001 — ARCA) — 18% и гранты правительства Содружества (Commonwealth Government Grants) — 3,7%. Остальные источники финансирования образовательных учреждений высшего образования Австралии представлены на рис. 1.2.

Неправительственные источники представлены главным образом платой за обучение иностранцами — 11,4%, платой за обучение студентами Австралии — 2,6, контрактами — 5,5, доходами от инвестиций — 3 и торговлей — 7,7%.

В настоящее время австралийские университеты получают государственные субсидии, идущие как на покрытие оперативных затрат, так и на капиталовложения в виде целевых грантов в зависимости от количества

учебных мест и профиля преподавания[1]. Три четверти субсидий Содружества формируются на трехлетней основе, для сохранения стабильности и эффективного планирования и управления вузовской деятельностью.

Рис. 1.2. Источники финансирования высшего образования в Австралии в 2001 г. (%)

Источник: [36, p. 51].

Эти общие оперативные ресурсы предоставляются прежде всего на основные виды деятельности в отличие от грантов, которые направляются на специальные виды деятельности, такие как гранты на улучшение рабочих мест, на общежития, пенсии, иные специальные гранты. Гранты на исследования предоставляются либо через целевые гранты по программам, контролируемым министерством образования, науки и обучения, либо через Австралийский совет по исследованиям (Australian Research Council — ARC) на конкурсной основе.

Базовые оперативные гранты, в размере 4,5 млрд австрал. долл. в 2002 г., предоставлялись университетам при приеме заранее установленного количества студентов в данный год. Студенческая «загрузка», определяемая по установленной методике, отражается в схеме ассигнований высшему образованию.

Вузы не могут самостоятельно устанавливать размер студенческой платы по этим местам, так же как и для обучающихся на магистров и аспирантов, но они могут взимать плату с других студентов, изыскивая привлекательные для вузов источники.

С 1998 г. университетам также выплачивается предельное субсидирование, равное минимальной учетной ставке по Схеме ассигнований высшего образования[2]. В 2002 г. она составила 2699 австрал. долл. для каждого студента, принятого сверх обязательной «нагрузки». Если прием оказался ниже обязательной «нагрузки», Содружество снижает субсидирование по такой же схеме.

Схема ассигнований высшего образования (САВО — Higher Education Contribution Scheme — HECS) возникла в 1989 г. Большинство студентов ассигнуются по этой схеме. До 1997 г. существовала плоская шкала ставки, но с этого года установлены три уровня ставок в зависимости от курса обучения студента. Существует три уровня ставок в зависимости от курса обучения — 3521, 5015 и 5870 австрал. долл. Студенты могут выбрать либо платеж САВО авансом прямо университету и получить при этом скидку в 25% за осуществление авансового платежа, либо отложить платежи. Правительство Содружества компенсирует университету отложенные студентом платежи, выплачивая сумму, эквивалентную сумме ассигнования на каждого студента, а также сумму, равную скидке, которую они получают, осуществляя авансовый платеж.

Студенты начинают выплачивать свой долг через налоговую систему в том случае, если их доход превысит минимальный порог. В 2001/2002 финансовом году эта сумма составляла 23 242 австрал. долл.

С 1998 г. университеты могут также получить субсидию на поступивших сверх плановой «нагрузки» студентов. Эта сумма равна размеру ассигнований САВО для студентов, отложивших свои платежи, без выплаты суммы скидки.

Большая часть субсидирования научных работ в высших учебных заведениях и подготовки научных работников осуществляется через систему образования и науки, но значительная часть обеспечивается и через систему здравоохранения.

Программы субсидирования подготовки научных работников осуществляются министерством образования, науки и подготовки. В 2002 г. на эти цели было направлено 618 млн австрал. долл. Из них через Схему подготовки научных работников (Research Training Scheme) — 516 млн австрал. долл., через Австралийскую схему вознаграждения аспирантов (Australian Postgraduate Awards scheme) — 85 млн австрал. долл. и через Международную схему стипендий аспирантам на научные исследования (International Postgraduate Research Scholarships scheme) — 17 млн австрал. долл.

Министерством образования, науки и подготовки осуществляются также программы субсидирования университетских научно-исследовательских работ, среди которых основными являются:

• Схема институциональных грантов (Institutional Grants Scheme) — 271 млн австрал.

• Схема целевых грантов на развитие научно-исследовательской инфраструктуры (Research Infrastructure Block Grants scheme) — 114 млн австрал. долл.;

• Схема на развитие общей инфраструктуры научных исследований (Systemic Research Infrastructure scheme) — 246 млн австрал. долл. (на пять лет, начиная с 2002 г.).

Австралийский совет по исследованиям осуществляет субсидирование индивидуальных грантов и грантов отдельным исследовательским группам через Национальную программу предоставления грантов на конкурсной основе. В 2002 г., таким образом, было предоставлено 248 млн ав- страл. долл. как на фундаментальные исследования, так и на совместные с промышленностью разработки.

В 2001 г. в Отчете о поддержке австралийских возможностей (Backing Australia’s Ability — BAA) было заявлено о существенных прямых субсидиях в исследования в объеме 1,5 млрд австрал. долл. в течение пяти лет. Субсидии через Австралийский совет по исследованиям должны удвоиться за пять лет и составить 736 млн австрал. долл. Субсидирование развития университетской научно-исследовательской инфраструктуры должно возрасти до 583 млн австрал. долл. Кроме того, университеты могут ожидать дополнительного финансирования в результате принятия решения поддержать субсидирование Программы Объединенных исследовательских центров (Cooperative Research Centres Programme) в размере 227 млн австрал. долл. в течение пяти лет, а также основания фонда поддержки коммерциализации — 79 млн австрал. долл. [36].

Студенты — граждане Австралии на начальных курсах могут воспользоваться Схемой ассигнований высшему образованию (САВО) или заплатить самостоятельно за обучение. Подавляющее большинство использует САВО. С 1998 г. университеты имеют право устанавливать плату за обучение для студентов начальных курсов из Австралии, но их численность не должна превышать 25% общего числа студенческих мест для австралийцев на этом курсе. Только 16 университетов в 2001 г. предложили своим студентам оплатить обучение.

Австралийские аспиранты обычно освобождены от платы за обучение.

Таблица 1.2

Изменения в количестве студентов, поступивших в австралийские университеты на платной и субсидируемой основе за период с 1996 по 2001 г. (человек)

Окончание табл. 1.2

* Включая неконкурентные места и места в Австралийской школе кино, телевидения и радиовещания, Эвондейлском колледже, Национальном институте драматургии, Колледже им. Маркуса Олдхэма и Австралийской академии обороны.

Источник: [36, p. 56].

С января 2002 г. студенты магистерских курсов получили возможность брать беспроцентные ссуды для авансированной оплаты обучения. Ссуды выдаются по Схеме займов на магистерское обучение (Postgraduate Education Loans Scheme — PELS). Выплата займов осуществляется по схеме, аналогичной САВО, когда платежи актуализируются в том случае, если доход, получаемый выпускником вуза, превышает обязательный минимальный предел. Долг по займу объединяется с долгом по САВО.

Студенты, как продолжающие обучение, так и вновь поступившие, могут получать займы каждый семестр в течение всего обучения. Займы не покрывают иные расходы, в том числе и на проживание. В настоящее время займы по схеме (PELS) не распространяются на аспирантов в субсидируемых государством университетах и еще четырех частных институтах.

Система финансирования высшего образования в Англии[3]. В 2004 г. на долю Соединенного Королевства приходилось 4,7% мировых исследований, 7,6% мировых научных публикаций и свыше 9% цитирований в научных публикациях. Соединенное Королевство находится на первом месте в мире по числу публикаций и цитирований на единицу затрат на научные разработки и на втором месте по количеству иностранных студентов после США. Доля молодых людей, получающих высшее образование, выросла с 5% в начале 1960-х гг. до 43% в 2000 г. [37]. Количество студентов за последние 40 лет выросло с 850 тыс. до 1 млн 800 тыс. (см. рис. 1.3).

Профессорско-преподавательский состав высших учебных заведений Соединенного Королевства насчитывает около 100 тыс. человек, работающих на полной ставке, и 40 тыс. человек — на неполной ставке. Общее количество работающих в высшем образовании составляет почти 300 тыс. человек.

Рис. 1.3. Количество студентов в Соединенном Королевстве по видам обучения в 1999/2000 учебном году (человек)

Затраты на обучение одного студента в среднем за год составляют около 4400 ф. ст. Большая часть этой суммы субсидируется правительством.

В Англии студенты из Соединенного Королевства и Европейского союза в 2003/2004 учебном году должны были внести 1100 ф. ст. в виде платы за обучение. В то же время не все платят за обучение. В 2002/2003 учебном году 43% всех студентов, обучающихся по полной программе, не платили ничего, 16% платили часть и только 41% платили максимальную ставку. В то же время университеты и колледжи вправе устанавливать любой уровень платы для студентов, приехавших из стран — не членов ЕС.

Система высшего образования в Англии представлена 131 учреждением, из которых 77 — университеты, 14 — общие колледжи и 40 — специальные институты.

Финансирование высшего образования в Англии осуществляется по следующей схеме. На первом этапе правительство определяет размеры общественных средств, выделяемых на высшее образование. Затем эти средства направляются в Совет по субсидированию высшего образования в Англии (ССВОА — Higher Education Funding Council for England — HEFCE). Министерство образования и квалификации (МОК — Department for Education and Skills — DfES) ответственно за общие политические решения и приоритеты в образовании.

На МОК лежит ответственность за политику развития высшего образования, оно же ответственно за финансирование и предоставление грантов высшему образованию, но на практике Министерство делегирует осуществление политики ССВОА и нескольким другим организациям. Такие организации существуют еще с 1918 г. К ним относятся, помимо ССВОА, Совет по учебе и квалификации (Learning and Skills Council), который финансирует систему послевузовского образования, и Агентство повышения квалификации учителей (Teacher Training Agency). Система посредников, по мнению англичан, позволяет сохранить академические свободы и обезопасить учреждения высшего образования от прямого политического влияния.

ССВОА в то же время прямо не вмешивается в управление или руководство учреждениями высшего образования, но может влиять на структуру грантов или, в крайнем случае, даже отказать в их предоставлении. Совет также не единственный, а в некоторых случаях даже не основной источник финансирования учреждений высшего образования из необщественных источников. Наряду с Советом существует большое количество общественных организаций, аккумулирующих средства из все возрастающего число общественных источников для нужд, как преподавания, так и проведения научно-исследовательских работ. Совет может работать совместно с такими организациями.

Общая доля средств, поступающих учреждениям высшего образования из общественных источников, достигает 60%. При этом 45% из них — просто субсидирование, а 15% получены на контрактной основе.

Общая сумма средств, распределявшихся учреждениям высшего образования через Совет в 2003/2004 учебном году, составила 5485 тыс. ф. ст. На рис. 1.4 представлена структура распределения этих средств по видам расходов.

Рис. 1.4. Общая сумма средств направленных в высшие учебные заведения Советом по субсидированию высшего образования в Англии в 2003/2004 учебном году по видам расходов (тыс. ф. ст.)

Свыше 80% средств, поступающих через Совет, приходится на финансирование преподавания и научных исследований. Эта часть относится к так называемому целевому субсидированию (block grant). Доля block grant на самом деле составляет почти 90%, поскольку сюда следует отнести отдельное субсидирование схем развития кадрового состава (Rewarding and Developing Staff) а также финансирование капиталовложений в высшее образование (Science Research Investment Fund Project Capital). Сюда следует добавить еще 4% всех средств, проходящих через Совет, для целевого субсидирования по схемам развития преподавательской и учебной стратегии или повышения квалификации преподавателей.

Если целевое субсидирование отдельного высшего учебного заведения падает, Совет в состоянии восполнить снижение для предотвращения отрицательного воздействия таких колебаний на студентов.

Субсидирование преподавания строится на основе ежегодного установления министерством базовой ставки, которая для различных учреждений изменяется в соответствии с заранее установленной шкалой (см. табл. 1.3).

Таблица 1.3

Распределение высших учебных заведений по ценовым группам в процессе субсидирования преподавания Советом по финансированию высшего образования в Англии

Источник: [37, p. 11].

Общая сумма субсидирования каждого учреждения определяется умножением ставки на общее количество студентов. Если сумма отлична от прошлогодней менее, чем на 5%, субсидирование сохраняется в прежнем объеме. Заявки на увеличение количества студентов и тем самым на увеличение субсидирования подаются в министерство, где рассматриваются в соответствии с общей стратегией по росту количества студентов, определенной правительством в 50% общего количества молодых людей в возрасте 18—30 лет к 2010 г.

В общей сумме на преподавание содержатся средства, направляемые на поддержку студентов из неблагополучных семей и инвалидов, тех, у кого есть реальные риски не окончить курс обучения. В 2003/2004 учебном году она составляла 265 млн ф. ст.

Общая сумма государственных субсидий, идущих на научные исследования в высших учебных заведениях, складывается из двух основных источников. Первый источник — Совет по субсидированию высшего образования в Англии. Его средства идут на покрытие издержек, связанных с выплатой заработной платы профессорско-преподавательскому составу, премий, с содержанием библиотек и телекоммуникаций, с подготовкой молодых исследователей и проведением базовых исследований. На это в 2003/2004 учебном году ушло 1042 млн ф. ст.

Второй источник — Советы по исследованиям (Research Councils), основанные Департаментом науки и технологии (Office of Science and Technology) Министерства торговли и промышленности (Department for Trade and Industry). Шесть Советов по исследованиям ежегодно инвестируют в научные проекты около 1600 млн ф. ст., из которых 600 млн в 2002/2003 учебном году было предоставлено высшим учебным заведениям.

Главным принципом субсидирования исследований через Совет по субсидированию высшего образования в Англии является их соответствие национальным и международным стандартам. Измерение качества научных исследований осуществляется через механизм, который одновременно является и инструментом контроля над использованием средств, полученных университетами и колледжами. Советы по финансированию высшего образования в Англии, Шотландии и Уэльсе, а также Министерство занятости и обучения Северной Ирландии регулярно совместно проводят оценку исследовательских работ (Research Assessment Exercise — RAE). На основании проведенной в 2001 г. оценки каждое высшее учебное заведение, осуществляющее научные исследования, получило рейтинг в пределах от 1 до 5*[4]. 75% всех грантов на научные исследования распределяются среди 25% высших учебных заведений. Доля распределения грантов на научные исследования в соответствии с рейтингом высших научных учреждений представлена в табл. 1.4.

Постепенно снижается роль Совета по субсидированию высшего образования в Англии в субсидировании высших учебных заведений. Как представлено на рис. 1.5, в 2001/2002 учебном году доля Совета составила одну треть получаемых высшими учебными заведениями субсидий.

Таблица 1.4

Доля распределения грантов среди высших учебных заведений Англии в соответствии с их рейтингом в 2003/2004 учебном году

Рис. 1.5. Источники финансирования научных исследований в высших учебных заведениях Англии в 2001/2002 учебном году (млн ф. ст.)

Рост благотворительных организаций в субсидировании исследований в высших учебных заведениях связан с тем, что учреждения не могут покрыть все издержки, связанные с выполнением заказов на исследования, поскольку заказы позволяют покрыть только прямые и отчасти косвенные издержки, но никак не общие экономические. Кроме того, между двумя составными частями системы субсидирования исследований, т.е. между Советом по субсидированию высшего образования в Англии и Советами по исследованиям, закономерно стала нарастать несогласованность, выразившаяся в росте роли Советов по субсидированию исследований.

Этот факт заставил правительство настоять на изменении ситуации в 2005/2006 учебном году и рекомендовать Совету по субсидированию высшего образования расширить объемы и количество получателей субсидий. Суммы субсидирования через Совет по субсидированию высшего образования увеличились на 240 млн ф. ст.

Совет по субсидированию высшего образования Англии в свою очередь поддерживает совершенствование системы ценообразования и учета при формировании заказов на научные исследования высшими учебными заведениями как с общественными, так и с частными организациями с целью покрытия всех экономических издержек.

Плата за обучение в Англии субсидируется только для студентов из Соединенного Королевства и стран ЕС. Высшие учебные заведения не могут установить иную плату, будь она ниже или выше этой суммы. Она покрывает приблизительно 25% всех затрат на обучение.

Высшие учебные заведения самостоятельно устанавливают плату за обучение для студентов-заочников и для студентов из стран, не входящих в ЕС. В 2000/2001 учебном году иностранные студенты в виде платы за обучение внесли 649 млн ф. ст., или 6% всех поступлений в высшие учебные заведения Англии.

В результате дебатов по поводу повышения платы за обучение для студентов, устанавливаемой правительством, было принято решение о повышении с 2006/2007 учебного года платы до 3000 ф. ст. в год. При этом правительство будет предоставлять льготные ссуды на обучение и различные иные льготные схемы, связанные с налоговыми выплатами.

Как представлено на рис. 1.6, в 2001/2002 учебном году английские университеты и колледжи получили 11834 млн ф. ст., из которых 7135 млн, или 60,3%, получено из государственных источников и 4699 млн, или 39,7% — из негосударственных.

Помимо Совета по субсидированию высшего образования в Англии и Советов по исследованиям к основным государственным источникам также относится Министерство здоровья, которое через свое агентство (National Health Service — NHS) ежегодно направляет в систему высшего образования 1 млрд ф. ст. Эти средства идут на покрытие издержек по подготовке медсестер, психотерапевтов и других специалистов.

Источник: [37, p. 16].

Рис. 1.6. Источники финансирования английских высших учебных заведений в 2001/2002 учебном году (ф. ст.)

К государственным источникам также относится Агентство по подготовке учителей (Teacher Training Agency), которое ежегодно выделяет 200 млн ф. ст., а также Совет по обучению и квалификации (Learning and Skills Council), выделяющий ежегодно 70 млн ф. ст. на переподготовку и послевузовское образование. Кроме того, высшие учебные заведения получают 700 млн ф. ст. в виде контрактов на исследования и консультации министерствам и ведомствам.

Источники дохода в 2000/2001 учебном году по вузам (%)

Таблица 1.5

Источник: [37, р. 18].

Негосударственные источники финансирования состоят главным образом из доходов, получаемых высшими учебными заведениями за научные исследования и консультации, проводимые ими по заказу частных организаций, дотаций и спонсорства, от продажи иных услуг и платы студентов, которые не субсидируются правительством, в основном иностранными и обучающимися на заочных отделениях. В последние годы доля частного финансирования выросла. В разных учреждениях она может существенно отличаться. Есть вузы, у которых единственным источником финансирования является Совет по субсидированию. Как видно из табл. 1.5, у отдельных вузов доля частных источников может составлять более 50%, в то время как у других всего 22%.

Общая тенденция свидетельствует о падении доли государственного субсидирования высшего образования в Англии. В 2003/2004 учебном году государственные субсидии составили 33% от уровня 1987 г. Правительство запланировало повысить долю субсидирования до 67% от уровня 1989/1990 учебного года (см. рис. 1.7).

Источник: [37, p. 26].

Рис 1.7. Субсидирование высшего образования в Англии (план), на одного студента в реальном выражении, 1989/1990 учебный год = 100%