Рынок общественных благ: финансово-экономические особенности организации и функционирования

Результат функционирования общественного сектора воплощается, прежде асего, в общественных благах, которые чаще всего представляют собой различного рода услуги либо созданные полезные эффекты, предназначенные для совместного потребления.

Неконкурентность, или, иначе, несоперничество, выражается в том, что увеличение количества потребителей блага, например эффекта от национальной обороны, на единицу не ведет к снижению полезности блага для остальных его потребителей. Как правило, общественные блага производятся в относительном избытке, используются совместно, при потреблении отдельным потребителем физически не исчезают. Поэтому они уже имеются в нвличии для дополнительного потребителя. Предельные издержки производства блага для удовлетворения потребности дополнительного потребителя равны нулю

Неисключаемость блага означает техническую невозможность либо экономическую нецелесообразность (неэффективность) предотвратить потребление блага теми, кто за него не платит и не выполняет требований его поставщика Например, технически невозможно предотвратить на территории страны или региона потребление очищенного от вредных выбросов воздуха теми, кто как налогоплательщик не участвует в финансировании работ по очистке. Экономически нецелесообразно взимать плату за проезд через мост с очень интенсивным движением. Подобная мера может свести на нет преимущества пользования этим благом (привести к большим потерям рабочего времени) по сравнению с использованием прежней объездной дороги.

Названные свойства взаимосвязаны между собой таким образом, что если какое-либо благо в достаточно широких пределах неконкурентно, то оно, как правило, неисключаемо, прежде всего по экономическим соображениям.

Если полезность блага не уменьшается ни для кого в результате появления дополнительного пользователя, последний же приобретает дополнительную полезность без дополнительных затрат общества на ее создание (ранее произведенного общественного блага достаточно для всех), то всякое ограничение доступа к общественному блату препятствует Парето-улучшениям (то есть увеличению благосостояния для хотя бы одного члена общества без уменьшения благосостояния всех ©стальных членов общества) Более того, зто ограничение доступа, если оно технически невозможно, требует еше дополнительных затрат Н наоборот, блага, доступ к которым невозможно или нецелесообразно ограничивать в широких пределах, обычно обладают и неконкурентностью, тек как в противном случае, если бы появление дополнительного потребителя вели к снижению полезности блага, оно бы достаточно быстро исчерпало себя

В отличие от чисто общественных благ, которые обладают в полной мере двумя названными свойствами — они обозначены точкой 3 на рис 2.1 — чисто рыночные блага легко исключвемы и потребляются индивидуально (их обозначает точка 1) Помимо чисто рыночных и чисто общественных благ существуют смешанные, иди квазирыночные, блага.

Рис 2-І Классификация экономических благ

Смешанные блага обладают свойствами неконкурентности и неисключаемости в некоторой степени или в некоторых пределах, то есть при количестве потребителей, ограниченном в некоторых пределах Наличие свойств общественных благ у смешанных благ изменяет мотивацию и рациональные способы действия участников рынка смешанных благ Наличие свойства неисключаемости вынуждает производителей и общество обращаться к политической силе государства для решения задачи мобилизации ресурсов для производства смешанных благ Наличие свойства не конкурентности исключает возможность для потребителей на основе механизма цен и конкуренции выразить адекватно свои потребности, или платежеспособный спрос. Поэтому такую потребность вынуждено выражать за своих граждан государство, но опять-таки не на основе механизма цен, а косвенным образом, пытаясь установить предпочтения гртжллн относительно множества видов общественных либо смешанных благ при фиксированном объеме общественных финансовых ресурсов.

Особые свойства общественных и смешанных благ требуют особых механизмов организации производства, распределения, обмена и потребления этих благ. В своей основе эти механизмьі остаются рыночными, но их содержание обладает существенными особенностями, так что их можно назвать модифицированными рыночными механизмами Рассмотрим особенности организации последовательно рынка смешанных благ и рынка чисто общественных благ

Для таких смешанных благ характерно, что в расчете на их отдельного потребителя (рис. 2.2) затраты на обеспечение доступа к пользованию благом существенно уменьшаются по мере роста числа пользователей, полезность смешанного блага для отдельного потребителя остается постоянной в некотором интервале.

Сначала при росте числа перевозимых клиентов от I до полезность услуги даже увеличивалась за счет того, что переправа становилась более безопасной для отдельного клиента. После N3, наоборот полезность переправы для отдельного клиента снижается, так как паром перегружается и снижается безопасность. В интервале от N2 до N4 полезность переправы превышает затраты В этом интервале должна найтись некоторая точка, например N3, в которой чистая выгода для отдельного клиента, то есть разница между выгодой и затратами, максимальна: U(Ny) — C(Nj) = max.

Рис. 2.2. Индивидуальные выгоды и издержки потрео.тення смешанного Блага

Отметим характерные особенности организации рынка смешанных благ Во многих случаях такой рынок прелстанлен производителя ми-монопо.пистами, которые стремятся максимизировать свою частную выгоду Для этого, например, в рассмотренном конкретном случае объем перевозок будет установлен на уровне Nj или Nj. а цена — на уровне (предельной) полезности в этих же точках. В результате потребительский излишек при таком способе достижения равновесия полностью исчезнет (разница между оценкой полезности уедут для потребителей и их затратами будет равной нулю) Объем перевозок также может не соответствовать потребностям потребителей. Ресурсы производителя также могут использоваться не вполне эффективно, поскольку искусственно завышенная цена позволит производители-монополисту покрывать все затраты и получать прибыль лаже при не вполне производительном использовании ресурсов (концепция Х-неэффективнести использования ресурсов монополиями).

Для этого, во-первых, можно в целях обеспечения безопасности пассажиров лицензировать профессиональную деятельность по перевозке пассажиров, указывая в лицензии максимальное количество пассажиров, которое можно одновременно перевозить. Во-вторых, необходимо регулировать пены на услуги, например, по формуле «средние издержки плюс средняя прибыль» вблизи точки равновесия Тогда образуется разница между предельной (и средней) полезностью и ценой, то есть появляется потребительский излишек и рынок становится эффективным для потребителя Установление цены, фиксированном по данной формуле на некоторый период времени, будет побуждать производителя снижать фактические издержки и увеличивать фактическую прибыль В результате ресурсы будут использоваться более эффективно, чем в случае монопольного ценообразования. Наконец, лишенный возможности получать монопольную прибьіль за счет искусственного ограничения объемов производства, производитель при фиксированной цене будет стремиться к росту прибыли за счет увеличения объемов услуг (в пределах, определяемых соображениями удобства и безопасности пассажиров). Таким образом, благодаря регулированию рынка перевозок на этом рынке будут преодолены проялления Х-неэффектив- ности в производстве.

Рынок общественных благ, то есть взаимодействие спроса и предложения, имеет существенные особенности, отличающие его от рынка частных блаі.

На рынке частных благ (рис. 2.3, а) индивидуальный спрос разных потребителей при данной пене Р( суммируется по горизонтали, то есть таким образом, что совокупный спрос при данной це

не складывается из суммы Qi, Оз, Оз-

Спрос на общественные блага (рис 2 З, б), поскольку все участники потребляют один и тот же объем блага Ообщ, также суммируется, но уже по вертикали (то есть при одном и том же количестве блага), что приводит к скледыванию индивидуальных цен, которые потребители готовы уплатить за получение общественного блага при условии, что без оплаты доступ к нему окажется невозможным.

Рис. 2 3. Особенности спроса па частные (а) н общественные (б) блага

Если для обеспечения эффективной организации производства смешанных благ необходимо государственное регулирование, то тем более это необходимо в отношении общественных благ

Во-первых, чисто общественные блага неисключаемы, поэтому классический рыночный механизм без участия государства, то есть посредством купли-продажи, просто не сможет мобилизовать ресурсы для производства. Исключение потребителей-неплательщиков из процесса потребления экономически нецелесообразно, поскольку предельные издержки удодлетворения потребностей дополнительного потребителя, как мьі видели, равны нулю Оно ведет к снижению эффективности экономики по критерию Парето,

Во-вторых, общественнвіе блага, предназначенные для коллективного потребления, не продаются на рынке для отделвных потребителей Поэтому они не имеют адекватной рыночной оценки Рыночный механизм не может самостоятельно, без участия государства соизмерять, оценивать и регулировать эффективность производства общественных благ.

В-третьих, рыночный механизм, не имея собственных адекватных и достаточных критериев для оценки полезности и эффективности производства общественных благ, не может без участия государства эффективно распределять экономические ресурсы внутри общественного сектора, а также между общественным и рыночным секторами.

В-четвертых, либо производство, либо распределение общественных благ (либо то и другое вместе) должно быть обобществлено, централизовано При частном, рьіночном производстве обобществление этих функций ведет к монополизму, а следовательно, к потере потребительского излишка, к проявлениям Х-неэффективности в производстве и использовании экономических ресурсов, а также к искусственному ограничению производства по отношению к общественным потребностям.

Наконец, в-пятых, рыночный механизм в общественном секторе сам по себе не обладает необходимой целостностью. Как мы видели, он не может самостоятельно формировать адекватные рыночные цены, несущие в себе асю полноту рыночной информации, не формирует достаточных сия конкуренции, независимых от общества механизмов распределения и перераспределения экономических ресурсов по законам рынка, то есть в соответствии с эффективностью их использования. Этот механизм не производит самостоятельно принудительного отбора эффективных распорядителей ресурсов, эффективных методов организации использования экономических ресурсов.

Таким образом, рыночный механизм в общественном секторе экономики, предоставленный сам себе, не в состоянии эффективно решать характерные для классического рыночного механизма экономические задачи. В том числе такие как.

• автоматическое поддержание экономического равновесия,

• мобилизация временно неиспользуемых либо недостаточно эффективно используемых экономических ресурсов и перераспределение их в сферы и места наиболее эффективного применения,

• формирование условий и необходимых факторов для обеспечения экономического развития;

• обеспечение автоматической корректировки структуры производства в соответствии с изменением потребностей населения и лр

Государственное управление, планирование, прогнозирование, регулирование экономики общественного сектора призваны компенсировать внутренне присущие этому сектору недостатки рыночного механизма Однако это компенсирование отнюдь не сводится к простой замене недостающих элементов рынка элементами системы государственного управления. Государственное упрааление само по себе в принципе не может заменить собой рынка, характерных действий, функций саморегулируемой экономической системы.

Поэтому для обеспечения эффективного действия законов рынка, законов саморазвивающихся экономических систем внутри общественного сектора экономики государство вынуждено встраивать в применяемые им экономические методы и инструменты управления: государственный бюджет, специальные внебюджетные фонды, государственный кредит, государственное страхование, налоговую систему, методы финансирования организаций общественного сектора и т п — элементы организации рыночной системы либо такие элементы управления, которые в совокупности с уже применяемыми рыночными элементами обеспечивают своеобразное моделирование характерных действий рыночного механизма

Например, государство встраивает в организацию бюджетной системы и бюджетного процесса такие элементы организации, благодаря которым внутри них появляются элементы полуавтоматической экономической оценки результатов экономики общественного сектора, увязки распределения ресурсов с этими результатами, гибкого изменения формулировок общественных задач в соответствии с изменением потребностей населения и перераспределения экономических ресурсов в соответствии с изменением структуры и общественной значимости решаемых задач. В итоге бюджет постепенно становится функциональным, гибко результативно подчиненным решению наиболее важных задач общественного развития.

Другим примером может быть придание налоговой системе элементов необходимой гибкости, способности полуавтоматически обеспечивать эффективную и рациональную реакцию участников рынка на изменение фаз экономических циклов, на проявление различного рода экономических и финансовых кризисов либо на последствия перегрева экономики в результате чрезмерно бурного роста Нвлоговую систему можно также настроить на формирование и поддержание оптимальных пропорций распределения ресурсов между рыночным и общественным секторами, на выявление и обеспечение ресурсами приоритетного развития наиболее перспективных сегментов инновационной экономики, на стимулирование и оптимизацию течения инвестиционного и инновационного циклов

Еще одним примером может быть конструирование таких методов государственного финансирования объектов общественного сектора, которые обеспечивают имитацию рыночной конкуренции за ресурсы, корректирующим образом воздействуют на спрос и предложение определенных товаров

Перечень примеров можно продолжить. Во асех этих примерах государство с той или иной степенью успеха адаптирует применяемые им методы и инструменты упрадления к требованиям организации рынка, функционирования и развития экономических систем различного типа. Государство создает необходимые обшиє условия (правовые, социальные, политические, культурные, организационные) для наиболее рационального и адекватного природе экономических систем действия законов и механизмов рынка внутри экономики общественного сектора.

Но точно так же государство может действовать и в рыночном секторе, когда оно максимально приближает к природе рыночных экономических механизмов свои корректирующие воздействия Б сфере пров слов рынка И в том и в другом случае государство фактически создает либо совершенствует, повышает качество и общественную полезность общественных благ аторого рода В разделе 1.4 мы ввели подразделение общественных благ на общественные блага первого и второго рода.

Общественные блага первого рода связаны с производством конкретных товаров и услуг, потреблаемьіх совместно, но формирующих те или иные (б принципе варьируемые, в некоторых пределах изменяемые) условия для индивидуальной жизни либо экономической деятельности отдельных людей

Общественные блага второго рода связаны с формированием, поддержанием и совершенствованием некоторых необходимых общих условий совместного существования и экономической деятельности множества людей

Пример общественного блага первого рода — качественное образование (точнее, это благо — смешанное) Образовательные услуги, обеспечивающие качественное образование в престижном вузе, потребляются совместно, но ориентированы на индивидувльньіе запросы, соответствующие природным склонностям и общественным амбициям отдельных людей. Другой пример — определенный, достаточно высокий уровень экологической чистоты окружающей среды. Это локальное общественное благо, произведенное в соответствии с предпочтениями большинства избирателей в некотором муниципальном образовании и соответствующее индивидуальным предстадлениям этого большинства людей об обеспеченной и комфортной жизни Еше одним примером может быть законодательный акт, обеспечивающий улучшение правовой защиты земельных собственников той или иной страны Он выражает интересы определенной социальной группы людей, улучшая условия их жизни, создавая предпосылки для повышения уровня благосостояния каждого отдельного собственника

Разновидностью общественного блага первого рода может быть также конкретный оборонный проект, улучшающий качество вооруженной зашиты населения страны от угроз потенциального противника Во всех названных случаях общественные блага соответствуют предпочтениям некоторой (большей или меньшей) части населения страны, тем иди иным образом улучшают, повышают качество индивидуальной жизни этой части населения.

Общественные блага второго рола выражают некоторые обшиє для всего населения условия его существования, условия обеспечения определенного уровня экономического и социального развития общества, определенного типа социально-экономического роста, условия решения некоторой общезначимой для всего населения задачи общественного развития. Один из примеров общественных благ второго рода — достижение такой организации системьі образования в обществе, которая способна обеспечить инновационный характер развития экономики. Еще пример — создание такой системы национальной безопасности, при которой страна может утвердить свою экономическую и политическую независимость.

Разновидностью общественного блага второго рода можно также назвать создание такой системы правовой защиты в стране, при которой все важнейшие аспектьі прав собственности граждан адекватно выражены и защищены, неконтролируемые внешние соци- вльные эффекты практически сведены к нулю. Поэтому рыночный механизм приобретает способность обеспечить интенсификацию экономического развития страны (при наличии и иных необходимых для этого условий). Еше одной разновидностью общественного блага второго рода является разработка и реализация системы мер, предотвращающая наступление глобальной экологической катастрофы.

Во всех названных случаях общественные блага второго рола выражают условия жизни, деятельности, экономического развития, которые обладают следующими признаками-

■ существенны для всего населения региона, страны, человечества;

• имеют пороговое, критическое значение для достижения некоторой общественной цели либо решения общезначимой проблемы;

• предполагают для своего воплощения достижение общена- ішонального осмысления проблемы либо задачи и понимания ее значимости значительной частью населения,

• предполагают широкую региональную, общенациональную либо международную координацию действий;

• повышают уровень социвльного единства людей- формируют новые социвльные связи между людьми либо усиливают уже действующие связи, в рамках которых они осознают единство своих интересов и действуют исходя из этого единства.

Усиление роли государства в современной экономике не следует отождествлять с повышением роли прямого государственного упрааления, ростом величины и доли государственной собственности, увеличением масштабов прямого государственного вмешательства в развитие рыночного сектора экономики Такие проявления увеличения роди государства некоторыми экономистами воспринимаются как противоречащие либеральной экономической доктрине

На самом деле роль государства в современной экономике действительно усиливается Но это проядляется, прежде всего, в расширении сферы и повышении качества выполнения государством таких функций, как формирование, распределение и контроль использования ресурсов для производства общественных благ первого рода, спецификация технических условий производства и потребительских качественных характеристик частичных продуктов и услуг, в совокупности предстадляющих общественное благо как комплексную услугу, формирование, размещение и контроль исполнения генерального заказа на производство комплексного общественного блага, формирование общих условий повышения эффективности производства как в рыночном, так и в общественном секторе на основе создания и повышения качества общественных благ второго рода

При этом сфера и масштабы государственной собственноеги, прямого государственного упрадления, административного регулирования рыночного сектора могут циклически увеличиваться или уменьшаться в отдельные периоды.

Значительное количество общих условий повышения эффективности экономики и общего уровня благосостояния населения (общественных благ второго рода) связано с формированием и совершенствованием качественных характеристик человеческого капитала, с которыми в решающей степени связан прирост производительности современного производства

Однако создание и совершенствование формирования общественных благ второго рола на деле означает углубление адаптации структуры и функций государства к внутренним законам рынка, развитие экономических систем. Повышение роли государства в выполнении вываленных характерных функций означает не ограничение сферьі и меры адекватности реализации законов рынка, а совсем напротив — более глубокое и адекватное распространение законов экономики на ее оба сектора. Соответственно механическое сокращение активности государства в экономике вовсе не обязательно означает расширение сферы экономической свободы агентов рынка. Если со- іфащение активности происходит за счет свертывания либо заведомого снижения качества создаваемых общественных благ второго рода, снижения уровня организации и контроля качества производства общественных благ первого рода, это снижает уровень организации всей экономики, снижает ее эффективность, препятствует тому, чтобы законы рынка получили более широкую сферу и более влекватную форму проявления во всей экономике

Достижение эффективного равновесия в обоих секторах экономики, осуществление множества Парето-улучшений в распределении экономических ресурсов, быстрая, гибкая и достаточно полная мобилизация временно свободных финансовых ресурсов и их эффективная трансформация в инвестиции и перспективные инновации — эти и другие специфические эффекты, присущие современной инновационной экономике, формируются на основе системного, целенапраалейного и адекватного применения государством финансовых (в том числе денежно-кредитных) методов и инструментов управления современной экономикой.

В частности, для достижения равновесия на рынке общественных Благ при благоприятных для членов общества условиях помимо взаимодействия спроса и предложения требуется участие особого финансово-бюджетного механизма государства. При этом бюджетное равновесие основывается на равенстве социальных затрат и социальных выгод, строится на принципе учета совокупного эффекта от пользования общественным благом асеми заинтересованными сторонами, а отношения, формирующие финансовую сбалансированность, строятся на командных, директивных началах. Финансирование же осуществляется по принципу «большого котла» — собранные в бюджете средства перемешиваются и используются для финансирования, как правило, без увязки с конкретными источниками доходов. Причем между оплатой населением общественных благ с помощью налогов и использованием этих благ существует значительный рчзрыв во времени. Граждане ведут себя так, будто общественные блага доста

ются бесплатно, они нередко не увязывают количество получаемых общественных благ с уплачиваемыми налогами.

Все названные особенности формирования равновесия на рынках общественных благ определяют необходимость применения особых финансово-бюджетных инструментов для достижения равновесия на этих рынках.

Наше дальнейшее рассмотрение экономики общественного сектора связано с параллельным исследованием того, как важнейшие задачи и проблемы этого сектора решаются на основе применения государством методов и инструментов управления финансами.