Процедура урегулирования долга муниципальных образований в Венгрии

С введением в 1990 г. Закона о местном самоуправлении, более трех тысяч венгерских муниципальных образований стали независимыми субъектами, подчиняющимися только Парламенту, без какого либо промежуточного уровня власти или управления (округа, районы и пр.), который мог бы одобрять их действия, вмешиваться в них или контролировать их.

Закон об урегулировании муниципального долга был одобрен Венгерским Парламентом 26 марта 1996 г. 84 процентами голосов против 16%. Закон вступил в силу в июне 1996 г. С тех пор только 18 муниципальных образований обратились с просьбой об урегулировании долга, а последний процесс по урегулированию муниципального долга был начат в 2001 г.

Создание закона об урегулировании долга преследовало следующие цели: обеспечить предоставление основных услуг общественного характера, защитить должников, кредиторов и государственный бюджет, а также дать четкое представление о том, что произойдет в случае муниципального дефолта. Вместо жесткого регулирования венгерское правительство решило, что и кредиторы, и заемщики должны нести ответственность за свои решения, а правительство должно создать механизм, обеспечивающий исполнение обязательных функций местной власти.

В процессе создания закона об урегулировании долга разработчики из Министерства финансов и Министерства внутренних дел, а также эксперты, приглашенные для усовершенствования законопроекта, определили цели закона. На рисунке 15, представлена группировка целей.

Рисунок 15 – Основные цели Закона об урегулировании долга

Урегулирование муниципального долга в сочетании с профилактической реорганизацией, сокращением бюджета и вспомогательным государственным финансированием рассматривалось как способ прекращения практики безответственных заемных операций на муниципальном уровне.

Муниципалитеты, в отношении которых проводится процедура урегулирования долга, не имеют доступа к субсидиям на строительство или на развитие, поэтому стремление сохранить потенциальный доступ к этим средствам заставляет местные органы власти сокращать текущие расходы и избегать процедуры урегулирования долга.

Закон успешно выполняет превентивную функцию. Редко цитируемый параграф 18 гласит, что при формировании чрезвычайного бюджета должны быть проанализированы данные о нагрузке муниципальных учреждений, предоставляющих услуги в области здравоохранения, образования и социальной защиты. В частности, чрезвычайный бюджет не может финансировать те учреждения, которые загружены менее чем на половину своей мощности, если только это учреждение не является единственным учреждением подобного типа в данном населенном пункте. Другими словами, если в деревне есть два детских сада, которые почти не используются, то их придется объединить, но если в деревне детский сад только один, то его можно продолжать финансировать из чрезвычайного бюджета. Еще одним показателем является то, превосходят ли среднедушевые затраты на данное учреждение общенациональные нормы, установленные для населенных пунктов данного типа, на 30%. Существуют факты, свидетельствующие о том, что эти две нормы, содержащиеся в Законе об урегулировании долга, применяются муниципалитетами в качестве мер предотвращения кризиса.

Превентивное действие Закона об урегулировании долга не может быть подтверждено каким-либо реестром муниципальных образований, испытывающих финансовые затруднения. Если муниципальное образование не обращается за субсидиями на покрытие дефицита, и пресса не кричит о его финансовых трудностях, то других надежных источников информации, на основе которой можно было бы оценить количество и тип муниципальных образований, близких к ситуации дефолта, просто не существует.

В целом, все муниципальные образования Венгрии испытывают трудности, пытаясь сохранить сбалансированный бюджет и поддерживать определенный уровень услуг, не меняя при этом количество и штат своих учреждений. Более того, отсутствие центрального и общедоступного архива муниципальных бюджетов, ежегодных финансовых отчетов и других форм раскрытия информации не только тормозит развитие рынка капитала, но и сильно затрудняет возможность определения числа муниципальных образований, находящихся в состоянии «близком к банкротству».

Закон дает четкое определение того, когда именно муниципальное образование должно подать ходатайство об урегулировании долга и при каких условиях такое ходатайство может подать кредитор. Однако Закон не содержит никаких требований, касающихся раскрытия информации или регистрации до процедуры урегулирования долга. В целом, имеются лишь косвенные и бессистемные свидетельства предотвращения процедуры урегулирования, какими бы убедительными они ни казались, примеры же некоторых муниципальных образований, ведущих переговоры с кредиторами и резко сокращающих расходы бюджета, показывают, что кредиторы и, очевидно, все муниципалитеты стремятся избежать процедуры урегулирования долга. Даже уровень муниципального долга может быть оценен только постфактум на основе планируемых показателей, содержащихся в резолюции о бюджете, и годовых отчетов, которые составляются через 6 месяцев после окончания календарного года. Оба источника информации не подходят для того, чтобы в реальном времени оценить зарождающиеся трудности с обслуживанием долга.

Необходимость процедуры урегулирования долга и ограничений на заемные операции была обусловлена следующими рисками, представленными на рисунке 16.

Рисунок 16 – Риски, связанные с неплатежеспособностью муниципальных образований

Венгерская процедура урегулирования долга состоит из 7 основных стадий, которые представлены на рисунке 17:

Рисунок 17– Основные стадии процедуры урегулирования долга

Процесс долгового регулирования в муниципальных образованиях Венгрии представлен на рисунке 18.

Суд должен без промедления опубликовать свое не подлежащее обжалованию постановление о начале процедуры урегулирования долга в Enterprise Gazette.

Своим постановлением о начале процедуры урегулирования долга суд назначает Управляющего.

Управляющий:

а) рассматривает управление финансовой деятельностью муниципального образования и выявляет причины, приведшие к возбуждению процедуры урегулирования долга;

б) может проверять любые документы, касающиеся активов муниципального образования;

в) в качестве советника посещает открытые и закрытые заседания местных органов власти и комитетов, на которых рассматриваются вопросы, касающиеся активов муниципального образования;

г) выступает с предложениями по урегулированию долга, которые должны быть рассмотрены представительными органами и комитетами в первую очередь;

д) инициирует взыскание по обязательствам, срок погашения которых наступил;

е) информирует кредиторов, по их просьбе, об активах муниципального образования и о процедуре урегулирования долга;

ж) информирует главу округа/Офис государственного управления в Будапеште в случае, если представительный орган не выполняет свои обязанности, предусмотренные настоящим Законом;

з) в течение 90 дней с момента начала процедуры урегулирования долга, Управляющий может путем подачи иска от имени местных органов власти в суд общей юрисдикции опротестовать контракты и заявления, оформленные муниципальным образованием или его бюджетным органом в течение года до начала процедуры урегулирования долга, если предметом контракта или заявления является безвозмездное отчуждение муниципальной собственности, или необоснованный компромисс, обременяющий муниципальную собственность, или сделка, представляющая собой «несправедливый контракт».

Интересное условие закона состоит в том, что в пределах 90 дней с начала процесса инициирования банкротства, управляющий может подавать прошение в суд для аннулирования контрактов, подписанных администрацией муниципалитета в течение года, предшествующего регистрации ходатайства о начале процедуры банкротства.

После начала процедуры урегулирования долга муниципалитет не может:

- брать на себя дополнительные долговые обязательства;

- учреждать предприятия;

- приобретать доли в предприятиях;

- выполнять ранее возникшие финансовые обязательства.

Рисунок 18– Процесс долгового регулирования в Венгрии

В течение 30 дней после начала процедуры урегулирования долга мэр должен передать Управляющему следующее:

- отчет о финансировании и существующих способах выполнения обязательных и необязательных бюджетных услуг, оказываемых муниципалитетом, и осуществлении обязательных и необязательных полномочий местных органов власти;

- опись всего муниципального имущества и активов и годовой финансовый отчет за прошедший год с указанием всех категорий активов и обоснованием отнесения активов к той или иной категории. Такие категории активов включают в себя:

а) основные, не подлежащие переуступке активы;

б) имущество, необходимое для выполнения государственных функций, предусмотренных нормативными актами;

в) имущество, которое может быть использовано для удовлетворения требований кредиторов;

- проект резолюции о чрезвычайном бюджете;

- справка обо всех судебных исках и других судебных процедурах, проводящихся в отношении муниципалитета;

- все заключенные не ранее чем за 1 год до начала процесса урегулирования долга контракты, предметом которых являются активы муниципалитета, и другие документы, касающиеся обязательств муниципалитета;

- подробная характеристика всех предприятий, в деятельности которых принимает участие муниципалитет;

- подробный отчет о финансовом состоянии, задолженностях, имуществе, всех муниципальных учреждений;

- любые другие документы, необходимые Управляющему.

Через 8 дней после начала процесса урегулирования должен быть сформирован комитет по урегулированию долга в составе мэра, нотариуса, председателя комитета финансов (в случае отсутствия комитета финансов – представителя местных органов власти) и представителя местных органов власти. Председателем комитета должен быть Управляющий.

Нотариус, главный нотариус (далее – просто нотариус) должен подготовить проект резолюции о кризисном бюджете в течение 30 дней с момента начала процедуры урегулирования долга. Кризисный бюджет включает операционные расходы на предоставление основных услуг населению и осуществление основных полномочий.

Если городской совет не утверждает резолюцию о кризисном бюджете в течение 60 дней с момента начала процедуры урегулирования долга, Управляющий обязан сообщить об этом суду, который должен принять постановление о продолжении процедуры урегулирования долга и переходе к фазе ликвидации активов должника.

После того как городской совет утверждает резолюцию о кризисном бюджете, комитет по урегулированию долга создает программу реорганизации и проект мирового соглашения.

Помимо подробного описания финансового положения муниципального образования, программа реорганизации включает предложения по утилизации активов, которые могут быть использованы для урегулирования долга, а также предложения, касающиеся мер, облегчающих работу по урегулированию долга (например, кредиты), с указанием уровня доходов, которые эти меры могут принести муниципальному образованию.

Процедуры, предписанные законом, комплексно изображены на рисунке 19.

Рисунок 19 - Процедура урегулирования муниципального долга в Венгрии

Таким образом, после изучения процедуры урегулирования долга, можно выделить методы, которыми можно воспользоваться при предотвращении процедуры урегулирования долга в муниципальных образованиях:

1) Договоренность со всеми кредиторами и поставщиками о реструктуризации долга и кредиторской задолженности;

2) Сознательная рационализация и реорганизация сети муниципальных учреждений, направленная на исключения параллельных функций, путем закрытия, слияния и перевода в ведение округа;

3) Введение местной казны для сокращения краткосрочных заимствований и контролирования процентного дохода всего муниципального образования в целом, включая учреждения и другие бюджетные организации;

4) Сокращение штатов на всех уровнях на основе тщательной внутренней проверки функционирования;

5) Сокращение необязательных муниципальных услуг;

6) Подача заявки на чрезвычайные операционные субсидии заставляет проводить проверку использования мощностей, затрат на душу населения, а также возможностей объединения;

7) Более строгое применение правил внутреннего контроля и мониторинга долга.