Проблемы повышения эффективности управления бюджетными расходами

До сих пор мы рассматривали различные формві и методы осущест- аления расходов государства сами ио себе и вне свази с бюджетным процессом. С одной сторонні, это было обусловлено тем, что финансирование некоторых видов государственных расходов осуществляется не из бюджета, а из других источников, например из специальных внебюджетных фондов, С другой стороны, мы рассматривали отдельные методы и инструменты финансирования расходов.

В бюджетном же процессе все эти методы и инструменты представлены комплексно Комплексное применение разнообразных методов и инструментов финансирования расходов из бюджета имеет свои особые проблемы и задачи, которые имеет смыл рассмотреть специально.

Применение системы методов и инструментов финансирования бюджетных расходов, или бюджетный механизм финансирования расходов государства, целесообразно рассмотреть в аспекте обеспечения его эффективного функционирования. Эффективное функционирование механизма финансирования бюджетных расходов связано с решением целого ряда проблем.

Прежде всего, распределение бюджетных расходов — это вопрос приоритетности и уровня удовлетворения различных потребностей общества. Следовательно, с одной стороны, это вопрос государственно-политический, который необходимо решать политическими методами. Однако, с другой стороны, распределение государственных финансовых ресурсов в соответствии с потребностями населения — это важнейшее средство достижения эффективности в общественном секторе экономики, а также средство содействия достижения эффективности в рыночном секторе. Поэтому распределение бюджетных расходов — это также вопрос экономический Рассмотрим возможные пути решения этого вопроса сначала в политическом, а затем и в экономическом аспектах.

Представители государства, распределяющие общественные финансовые ресурсы, могут использовтгь свои властные полномочия либо для удовлетворения своих частных интересов, либо для удовлетворения потребностей избирателей.

Это достигается на основе

■ выработки обществом институциональных правил повеления для политиков, жестко ограничивающих их возможности использования аласти и положения в личных целях;

• последовательного разграничения полномочий всех ветвей аласти. представительной (законодательной), исполнительной, судебной, информационной — и недопущения положения, при котором какая-либо из ветвей власти может самостоятельно определять и изменять свой статус, материальное положение, функции и порядок их применения независимо от других ветвей аласти;

• применения судебной и административной ответственности за нарушение представителями разных ветвей аласти выработанных и закрепленных законодательством правил поведения,

• осуществления выборной власти на основе механизма политической конкуренции между различными партиями и политическими движениями, стремящимися выразить интересы различных классов и групп населения;

• формирования механизмов подотчетности и ответственности представителей государственной власти перед своими избирателями за фактическое исполнение своих полномочий и предвыборных обязательств,

■ выработки действенных механизмов общественного контроля, не допускающего безнаказанного произвола представителей различных ветвей аласти в отношении населения.

Когда указанная необходимая предпосылка применения политической власти в интересах населения достигнута, возникает задача обеспечения такого единства интересов представителей государства и населения, при котором эти представители смогут удовлетворить потребности и предпочтения населения.

Возможны два основных способа обеспечения единства интересов представителей различных ветвей аласти государства и населения — при том, что необходимая названная выше предпосылка для этого достигнута

Первый способ основан на том, что население и государство образуют некоторое единство, в рамках которого благосостояние населения зависит От того, насколько хорошо государство выполняет свои функции, создавая условия для экономического, социального, культурного развития общества Положение же, полномочия и материальные потребности представителей государственной власти зависят, в свою очередь, от того, насколько богато, многочисленно и умело население, насколько полно и последовательно реализованы его интересы в процессе общественного развития.

Органическая связь интересов и потребностей государства и населения существовала всегда с момента возникновения первых государств в истории человечества. Именно в силу наличия этой связи государства существовали как некоторые целостные экономические и политические образования. С ослаблением этой связи они распадались, с усилением — упрочивались. В процессе исторической эволюции цивилизаций взаимная зависимость положения и интересов государства и населения ослаблялась и усиливалась, качественно развивалась на основе развития разнообразных общественно-экономических институтов, формирующих различные ограничения и правила, в силу которьіх менялась теснота, степень опосредованности

и интенсивности указанной зависимости Именно в этой зависимости выражается и через нее проявляется так называемый общий, общенациональный интерес, на основе которого в конечном итоге можно объяснить общенациональную экономическую, финансовую, социальную политику, сам процесс формирования и использования общественных финансовых ресурсов, при котором сохраняется и воспроизводится экономическое и социальное единство общества

Значение органической связи (положения и интересов) представителей государства и населения как одного из оснований и важнейшего фактора финансово-экономической политики в современной обществе не уменьшается, а, наоборот, усиливается.

Однако такого рода органическая связь между государством и населением, во-первых, неполна, ибо тождество интересов существует в рамках существенных различий частных интересов представителей населения и государства Во-аторых, указанная органическая взаимная зависимость осуществляется лишь в длительном историческом развитии, поскольку взаимные ал няни я изменений социально-экономического положения представителей государства и населения друг на друга реализуются через различного рола опосредующие механизмы в течение относительно длительных периодов.

Но органическая связь интересов государства и населения — необходимое условие для выработки адекватной и эффективной долгосрочной государственной стратегии социально-экономического развигия общества, для реаяизации стратегии государственного управления в интересах населения Для того чтобы правильно определить приоритеты развития и способы их реализации в соответствии с потребностями населения, представители системы государственного управления должны глубоко понимать истоки, движущие силы, условия и основные факторы реаяизации интересов основных социальных групп населения страны Чтобы этого достичь, необходимо хотя бы и ограниченное, но тождество интересов представителей государства и населения

Второй способ достижения единства интересов населения и государства — косвенный, основанный на действии рыночных механизмов Чтобы представители госуварства оперативно и гибко реагировали на изменения условий жизни в обществе, его внешней и внутренней среды, необходимо, чтобы общественный интерес в их действиях был представлен как их собственный частный интерес, реализацию которого санкционирует само общество. Это осуществимо на основе политического рынка, механизма общественного выбора, вынуждающего политиков ориентироваться на голоса избирателей Должным образом организованный политический рынок, меланизм общественного выбора дает покупателям услуг представителей государства (избирателям) реальные права и возможности проверять качество приобретаемого товара и свободно осуществлять свой выбор наилучших из возможных альтернатив политических стратегий и ориентиров развития, связанных с конкретными партиями и политическими персоналиями.

Разработка теории политического рынка, механизма общественного выбора осуществляется в настоящее время в первую очередь в рамках западных экономических школ и традиций, для которых характерно приоритетное внимание к рыночным механизмам и институтам. Последние противопоставляются традиционным связям и ценностям По этой причине, а также в силу приверженности западной экономической мысли методологии экономического индивидуализма исследованию органической связи населения и государства и ее алияния на экономические и финансовые процессы в обществе не придается должного внимания Между тем для современной России эта связь и ее алияние на финансово-экономические процессы в обществе могут оказаться более значимыми для обоснования и формирования модели современного инновационного развития.

Поскольку для обеспечения социально-экономического развития общества необходимо формирование действенных и результативных механизмов как краткосрочного, так и долгосрочного распределения и использования ограниченных общественных ресурсов в интересах населения, постольку в обществе необходимы постоянно осуществляемые меры по обеспечению краткосрочной и долгосрочной ориентации интересов представителей государства на интересы различных групп населения Следовательно, в современной смешанной жономике необходимо постоянное и одновременное совершенствование механизмов обеспечения непосредственного органического единства интересов государства и общества и механизмов обеспечения косвенного единства этих интересов, то есть политического рынка

Текущая ориенгация распределения финансовых ресурсов на потребности населения, формируемая политиками, определяется возможностями избирателей алиять на статус, материальное положение и саму возможность осуществлять властные функции представителями государства Чем полнее и теснее выражена зависимость статуса, материального положения, полномочий представителей государства от того, как они влияют на благополучие, жизнь.

степень удовлетворения потребностей избирателен, гем в большей степени представители государства заботятся об удовлетворении потребностей избирателей.

Текущая ориентация распределения финансовыя ресурсов на потребности населения в России может быть усилена за счет демократизации избирательного процесса- организации избирательной кампании преимущественно за общественный счет; введения сначала ограничения, а затем и запрета принятия на себя значительной доли расколов (позволяющей влиять на исходы выборов) отдельными лицами либо организациями при осущесталении выборов; введения и фактического осуществления процедуры обязательной отчетности депутатов перед своими избирателями, а также процедуры отзыва депутатов, не сумевших удовлетворительно отчитаться перед своими избирателями.

Однако управление бюджетными расходами — это вопрос не только политический, но и экономический. Степень удовлетворения потребностей населения зависит от того, насколько рационально распределяются, комбинируются ограниченные ресурсы для удовлетворения каждой отдельной потребности общества. Для эффективного решения экономического вопроса необходима профессиональная организация управления с применением принципов эффективного менеджмента.

«Современное экономическое общество может быгъ понято лишь как синтез групповой индивидуальности» Эффективное управление в современном обществе достигается за счет того, что «знания самых обыкновенных людей, имеющих узкую и глубокую подготовку, в рамках и с помощью соответствующей организации объединяются со знаниями других специально подготовленных, но таких же рядовых людей. Тем самым снимается необходимость в особо одаренных людях»[31]. Объединение специалистов обеспечивает повышение производительности коллективного труда, но в то же время создает интерес у организаторов коллективного трупа специалистов к увеличению размеров организаций и объемов привлекаемых ими ресурсов независимо от конечного результата коллективной деятельности.

Если в системе государственного управления специализированных работников их объединяет непосредственный политический интерес, то этот интерес становится нал интересом населения, представители же системы государственного управления (и местного самоуправления) неэффективно решают хозяйственные и производственные вопросы. Чтобы эффективно сочетать государствен но- политические и хозяйственные функции в системе государственного упрааления, необходимо следующее-

• функции государственно-политические сосредоточить на высшем уровне государственного управления, относительно небольшой и постоянный слой высших упрааленцев на разных уровнях государственного управления должен осуществлять стратегическое управление ресурсами для достижения основных поставленных целей. Текущее же управление ресурсами в рамках определенных стратегическим уровнем управления приоритетов должен осуществлять специально нанимаемый и мобильный слой управленцев-профессионалов, нацеленных на решение конкретных упрааленческих задач. Тогда у этого сдоя не будет соблазна и возможности подчинить процесс государственного управления своим собственным целям;

• оценку и контроль эффективности осуществления функций текущего (производственно-хозяйственного) управления сосредоточить на высшем уровне исполнительной власти, заинтересованном и ответственном за реализацию определенных приоритетов и ключевых задач в системе государственного упрааления Высший уровень исполнительной аласти на практике может изменять акценты а реализации поставленных целей н задач, в некоторых пределах изменять порядок применения выделенных финансовых ресурсов,

• представительные органы аласти должны определять общие пропорции распределения финансовых ресурсов между отдельными направлениями расходов, определять сравнительную значимость отдельных направлений расходов, увязывать потребности в финансовых ресурсах и источники их покрытия. Они должны контролировать то, как установленные приоритеты, цели и задачи в условиях ограниченности ресурсов реализуют исполнительные органы аласти.

Одновременное эффективное решение политических и экономических вопросов возможно только на основе четкой дифференциации структуры упрааления бюджетными расходами. Задачу распределения финансовых ресурсов по конкретным направлениям бюджетных расходов необходимо решать политическими методами на основе выяалекия предпочтений населения и эффективного контроля за расходованием выделенных финансовых ресурсов, исходя из интересов граждан государства, то есть налогоплательщиков, в процессе разработки, рассмотрения, утверждения и контроля за исполнением бюджетов разных уровней. Таким образом, эта задача решается в ходе бюджетного процесса

Социально-экономическое развитие общества может быть успешным только при условии налаживания постоянного и динамич- ного процесса выработки, своевременной корректировки и реализации эффективной стратегии социально-экономического развития обшества, обеспечения систематического адекватного и результативного стратегического управления экономикой и всем общественным развитием

Задачу организации эффективного долгосрочного использования ограниченных ресурсов необходимо решать экономическими и оргинизационно-упрааленческиыи методами, оптимизируя соотношение зттрчт и результатов, максимизируя величину полезных эффектов при данном объеме используемых ресурсов иди заданной величине затрат и, главное, формируя качественно новые, более эффективные, чем прежде, комбинации факторов производства. «С технической или экономической точки зрения производить — значит комбинировать имеющиеся в нашем распоряжении вещи и сиды. Каждый метод произаодства означает определенную комбинацию. Разные методы производства могут различаться только по характеру и способу, каким они составляют комбинацию, т.е либо по объектам комбинирования, либо по соотношению их количеств*[32]

В современной постиндустриальной экономике инновационного типа именно государство формирует важнейшие условия для развития ключевых инноваций в экономике и социально-культурной сфере общества.

Во-первых, именно государство может направить недостающие ресурсы и сформировать в достаточных объемах те элементы социально-культурной инфраструктуры, которые являются определяющими для развития человеческого капитала — ключевого ресурса современной постиндустриальной экономики Эти элементы, необходимые для развития науки, образования, здравоохранения, культуры, искусства, облапают признаками общественных либо смешанных благ Поэтому рынок не может самоегоятельно обеспечить их воспроизводство. Напротив, государство может использовать рынок и рыночные механизмы для формирования этих элементов в необходимом объеме.

Во-вторых, осуществление всего цикла инноваций — от ведения фундаментальных и прикладных исследований и разработок до обеспечения их максимально полного и разностороннего применения на межотраслевом или народно-хозяйственном уровне — требует объединения человеческих усилий и ресурсов в громадных масштабах, координации их использования в общенациональных интересах. Без участия государства, использования государственных ресурсов такая координация не может быть достаточно полной и эффективной, учитывая множество частных и локальных интересов

В-третьнх, для осуществления постоянных инноваций в экономике необходимо налаживание эффективного взаимодействия и сотрудничества между различными общественными классами и социальными группами как на уровне всего общества, так и на уровне отдельных предприятий Непосредственные различия интересов этих классов и социальных групп могут быгь сняты на основе разработки общегосударственной стратегии развития, которая может стать своеобразной идеологией для обоснования наиболее рациональных способов распределения ресурсов и доходов в целях максимизации выгод для всего общества.

В-четвертых, государство призвано непосредственно формировать либо направлять формирование новых институниоиальных правил поведения участников рынка (общественных благ второго рода), которые делают возможным достижение сотрудничества и продуктивного взаимодействия между различными группами людей и звеньями экономики на качественно более высоком уровне, требуемом в современной экономике.

Для того чгобы государство оказалось в состоянии выполнить ключевую роль в организации инновационной модели развития экономики, в России необходимо обеспечить новый, качественно более высокий уровень органического единства интересов представителей веек ветвей аласти государства и населения Помимо формирования надежного и действенного механизма, блокирующего использование государственных ресурсов и полномочий представителями государственной власти (и управления) в их собственных частных интересах, такое новое качество единства интересов общества и государства может быть обеспечено за счег:

• обеспечения реального равенства веек представителей власти и населения перед законом, устранения либо первоначально существенного снижения уровня иммунитета представителей аласти в отношении ответственности за допускаемые правонарушения;

• устранения разнообразиьіх привилегий и льгот представителей аласги, предоставляемых за счет государства, обеспечения возможностей получения дополнительных личных услуг представителями аласти за счет их более высоких личньіх доходов,

■ устранения возможностей получения иных форм доходов представителями различных ветвей аласти, кроме доходов от их основной деятельности, и соответственно устранения возможности использования предоставленных государством полномочий и ресурсов для получения побочных доходов;

• нормативно регулируемой увязки статуса и уровня доходов различных представителей власти со средним (либо минимальным) уровнем дохода и благосостояния соответственно населения страны, региона, муниципального образования;

• формирования кодекса правил повеления представителен власти, делающего несовместимым с их статусом открытое и явное пренебрежение интересами населения, использование предостааленных властных полномочий в личных целях

На основе постепенно формируемого более полного долгосрочного единства интересов населения и государства в перспективе следует ожидать существенного увеличения доли и значения перспективно и инновационно мыслящих и действующих представителей всех ветвей государственной власти, способных воспринимать, оценивать, творчески осмысливать и реализовывать стратегические интересы развития страны, региона, муниципального образования и соответствующих категорий населения.

Дли реализации объективно усиливающихся возможностей государства влиять на ключевые ориентиры и приоритеты развития необходимы такие меры, как:

• формирование системы стратегического государственного планирования и управления;

• формирование государственной идеологии стратегического развития, способной объединить интересы всех категорий населения ради достижения общенациональных целей;

• развитие институтов и инструментов политической демократии, обеспечивающих расширение возможностей участия населения в управлении государством и в осуществлении кввлифицироваиного общественного контроля за лигитим- ностью действий всех ветвей аласти и соблюдением интересов населения;

• увеличение мобильности в системе государственной аласти, расширение возможностей привлечения на конкурсной основе лучших представителей населения для замещения должностей представителей государственной аласти и общественного самоу праален и я.

Для совершенствования текущего использования государственных финансовых ресурсов в России целесообразно применить меры, активизирующие косвенные методы обеспечения единства интересов населения и государства и соответствующие им рыночные методы упрааления бюджетными ресурсами. В числе этих методов следует назвать-

• формирование цивилизованного политического рынка, на котором население может реально обменивать свои голоса на лучшие из возможньіх альтернатив государственной политики и персоналий кандидатов в представители аласти, способных к ее осуществлению, обеспечивая при этом гарантии качества и характера приобретаемых государственных услуг;

• переход к гибкой системе упрааления общественными расходами, при которой каждое направление расходов соотносится с конкретной функцией либо задачей государственного управления, имеющей конкретные установленные сроки реализации и обеспеченной необходимыми финансовыми ресурсами;

• формирование системы объективных оценок эффективности государственного управления соогветственно достигаемым конечным результатам, используемых для оценки этих результатов показателей;

• становление и развитие механизмов конкурсного, конкурентного распределения и перераспределения ограниченных государственных финансовых ресурсов в зависимости от сравнительной оценки эффективности использования выделенных финансовых ресурсов,

В настоящее время проводимое в России реформирование бюджетного процесса и бюджетной системы включает в себя следующие основные направления-

• переход к трехлетнему среднесрочному бюджету как основной форме бюджетного планирования,

• существенное увеличение роли и значения централизованных финансовых резервов государства (прежде всего. Резервного фонда, Фонда будущих поколений и др.) для обеспечения стабильности, минимизации рисков финансовой системы;

• демократизация бюджетного процесса, развитие финансовых основ местного самоупрааления;

■ повышение эффективности управления бюджетными средствами на основе модели «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного бюджетного планирования» (БОР). Это означает переход от распределения бюджетных ресурсов по ранее сложившимся затратам к распределению по достигнутым конечным результатам;

■ совершенствование налоговой системы в целях стимулирования экономического роста и обеспечения непбходимого уровня доходов бюджетной системы;

• совершенствование управления бюджетными расходами на основе разграничения бюджетов вействуюших и бюджетов принимаемых расходов, внедрения в российскую практику элементов международной классификации и международного учета бюджетных доходов и расходов,

• повышение уровня прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны,

• оптимизация размеров и методов управления государственным долгом.

Эти меры могут быгь успешно реализованы и получить дальнейшее развитие на основе совершенствования реализации прямых и косвенных методов обеспечения единства ингересов государства и населения в процессе управления государственными финансовыми ресурсами.

Контрольные вопросы

I. Чем обусловлено участие государства в финансировании производства’

2 В каких случаях экономически целесообразна непосредственная организация государством производства'’ В каких случаях выгоднее для общества участие государства в финансировании производства частных благ’ Связано ли это финансирование только с положительными внешними эффектами?

3. Каковы недостатки непосредственной организации производства государством? Как можно хотя бы частично компенсировать эти недостатки?

4 В чем преимущества системы контрактации и квазирынков? В каких случаях экономически целесообразно применение этой системы?

5. Чем квазирынки отличаются от обычных рынков?

6 Чем обусловлено разнообразие форм контрактов в системе контрактации’

7 Как факторы специфичности активов и проявления оппортунизма влннют на выбор формы контрактации’

8. Чем можно объяснить рациональный выбор между применением контрактной системы и вертикальной интеграции’

9. Как контракты могут распределять риски? Когда такое распределение может устроить обе стороны — государственные органы и фирму-контрактанта?

|0 Какие организации могут производить общественные блага’

11 Когда производство общественных благ целесообразно поручить частным, а когда государственным предприятиям’

12 В каких случаях некоммерческие организации — производители общественных благ должны быть государственными’

13 Покажите на примере, как приверженность цеди получения прибыли может препятствовать достижению общественных целей. Совместимы ди б принципе общественные цели и коммерческая прибыль? Можно ли их сочетать в одной организации’

14, В чем специфика сопоставления затрат и результатов в общественном секторе?

13. Как измерить затраты и результаты на производство блага при наличии внешних эффектов?

|6. Когда при сопоставлении затрат и результатов целесообразно применять теневые цены?

17 Каковы критерии оценки затрат и резутътатов в общественном секторе’ Как они между собой взаимосвязаны’

18. Совпадают ли критерии экономичности и эффективности’ Поясните свой ответ Как соотносятся экономичность и эффективность, производительность и результативность?

19. Как оценить выгоды от использования общественного и смешанного блага? Может ли наличие потребительского излишка быть необходимым и достаточным критерием для оценки целесообразности производства общественного іибо смешанного блага’

20- Предположим, что, оптимизируя цену сбора за проезд через мост, мы сопоставаяем предельные выгоды и предельные издержки- Являются ли предельные издержки — государства или компании, обслуживающей мост, — на один дополнительный проезд, равными нулю’

21- Предположим, что затраты по обслуживанию моста оплачиваются обществом, так что плата за проезд чераз мост с конкретных владельцев машин не взимается. Будет ли в таком случае число проездов через мост оптимальным? Предложите экономически целесообразный и справедливый механизм сбора общественных средств на содержание моста.

22. Можно ди для учета фактора времени при сопоставлении выгод и издержек в общественных и частных проектах использовать одну и ТУ же ставку дисконтирования’ Поясните ваш ответ

23- Какие критерии используются для оценки эффективности общественных капиталовложений’

24. Какие основные проблемы возникают при оценке государственных инвестиций’

25- Как можно оценить риск при оненке государственных капиталовложений’

26- В чем выгода государства от частных инвестиций? Каким образом можно определить экономически целесообразные предельі поддержки государством частных инвестиций?

27- Как государство может повлиять на оценку риска частными инвесторами’

28- Может ди государство способствовать увеличению эффективности частных инвестиций’

29- Какими способами государство может повлиять на приток частных инвестиций в отдельные отрасли и к реализации крупных инвестиционных проектов?

30. Как соотносятся коммерческая (финансовая), бюджетная и народно-хозяйственная эффективность частных инвестиций’

31 Совпадают ли для общественных капиталовложений финансовая и бюджетная эффективность’

32- Если финансовая эффективность частных инвестиций отражает эффективность вложений для частного инвестора, а бюджетная — эффективность вложений для государства, можно ли считать, что народно-хозяйственная эффективность суммирует соответственно результаты и затраты в рамках финансовой и бюджетной зффек- тивности и затем показывает соотношение тех и других’ Могут ли появиться при определении народно-хозяйственной эффективности какие-либо другие затраты и результаты, не перекры- пас мыс составом затрат и результатов в рамках финансовом к бюджетной эффективности?

33. От каких факторов зависит эффективность упрааления общественными финансовыми ресурсами?

34. Каким образом ага эффективность зависит от характера взаимосвязи интересов населения и государства в процессе управления финансовыми ресурсами’

35. В чем различие экономического и политического аспектов управления бюджетными расходами’

36. В чем состоит различие механизмов текущего и долгосрочного упрааления финансовыми ресурсами государства’

37. Каковы основные направления повышения эффективности упрааления финансовыми ресурсами государства?

38. В чем основное содержание реформирования бюджетного процесса и бюджетной системы России?

39. Можно ли говорить о том, что в рамках реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в них переносятся отдельные элементы организации финансовых рынков, обеспечивающие повышение эффективности использования экономических и финансовых ресурсов’ Поясните ваш ответ

Задания для самостоятельной работы [33] [34] [35] [36]