2.5 Правовые режимы использования муниципальной собственности
Управление муниципальной собственностью. Правомочия собственника имущества в отношении вещи ограничены, если у лиц, не являющихся собственниками, имеются другие вещные права на эту же вещь.
Как правило, все вещные права в отношении муниципальной собственности возникают на основании решения собственника. Исключение составляют так называемые сервитуты - обременения недвижимого имущества, которые состоят в праве ограниченного пользования объектом недвижимости другого собственника.Сервитут может устанавливаться для удовлетворения нужд собственника, которые нельзя реализовать без обременения объекта другого собственника. Сервитуты устанавливаются, например, для обеспечения прохода и проезда на соседний участок, прокладки и эксплуатации коммуникаций и других сопоставимых целей. Согласие собственника на обременение сервитутом не требуется.
Во всех остальных случаях, муниципальное образование, передавая имущество на одном из вещных прав иному лицу, добровольно ограничивает свои права. Круг вещных прав назван самим законом. Лицо не вправе создавать новые разновидности вещных прав. Помимо прав, установленных ст. 216 ГК РФ (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, сервитуты, право хозяйственного ведения, право оперативного управления) и права собственности, к вещным правам относятся также право залога, право учреждения по распоряжению имуществом, полученным в результате разрешенной хозяйственной деятельности. Переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество.
В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима (п. 3 ст. 215 ГК РФ):
- хозяйственное ведение,
- оперативное управление,
- режим муниципальной казны.
Хозяйственное ведение. Субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Муниципальное имущество по решению собственника может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию (МУП). Учредитель (собственник) МУП - это муниципальное образование, которое, наделяя муниципальное унитарное предприятие необходимыми материальными ресурсами (имуществом), не утрачивает прав собственности на это имущество, и является собственником МУП. МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определенных в соответствии с ГК РФ.Фактически из триады полномочий собственника при хозяйственном ведении исключается лишь право самостоятельного (допускается лишь с согласия собственника) распоряжения недвижимым имуществом. Возможность и порядок отчуждения имущества, находящегося в хозяйственном ведении, самим унитарным предприятием, регулируется законодательством и уставом предприятия и имеет ряд ограничений.
При согласии муниципального предприятия (отказ от имущества) изъятие имущества из хозяйственного ведения оформляется заявлением уполномоченного органа муниципального унитарного предприятия об отказе от права хозяйственного ведения на данное имущество и решением уполномоченного органа местного самоуправления о принятии данного имущества в муниципальную казну. При отказе от имущества, входящего в уставной фонд, и уменьшении при этом уставного фонда, необходимо уведомление кредиторов. При неизменном размере уставного фонда такое уведомление не требуется. При несогласии предприятия с изъятием имущества собственник может принять решение о ликвидации или реорганизации предприятия. При этом требуется также уведомление кредиторов о таком решении. При неисполнении обязательств самим МУП и его банкротстве возможно обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении данного предприятия. В этом случае муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество.
Прекращение права хозяйственного ведения в соответствии с нормами ГК РФ и Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» возможно также в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника.
Но, ни ГК РФ, ни Закон не указывают, какие случаи квалифицируются как правомерное изъятие собственником имущества. На основе анализа норм законодательства можно сделать вывод о правомерности изъятия имущества при ликвидации предприятия и уменьшении уставного фонда. Таким образом, собственник может восстановить все свои права на объекты муниципальной собственности, переданные МУП на праве хозяйственного ведения, только в ограниченных случаях. При реорганизации предприятия его имущество может быть перераспределено.Оперативное управление. Второй наиболее распространенный режим использования муниципальной собственности - оперативное управление. Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения, а круг полномочий собственника по распоряжению переданным имуществом, значительно шире. Пределы правомочий хозяйствующих субъектов, основанных на праве оперативного управления, очерчены не только законом, предметом и целями деятельности, но и заданиями собственника и назначением имущества. Это позволяет использовать данный правовой режим чаще и с меньшими для собственника потерями правомочий.
На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия - коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации, созданные собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Учредительными документами учреждения, согласно ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» являются решение собственника о его создании и устав. Собственник имущества казенного предприятия и учреждения, кроме прав собственника унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, также имеет право:
- изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество во внесудебном порядке;
- доводить до казенного предприятия и учреждения обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
- утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия, муниципального учреждения.
Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением исполнения функций учредителя (создание, определение целей деятельности, финансирование по смете, передача имущества, изъятие неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, назначение руководителя, утверждение устава, реорганизация и ликвидация). Как и у МУП, руководство учреждениями осуществляют назначаемые руководители, а не органы или должностные лица местного самоуправления. Учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением. Иной характер, в соответствии со ст. 298 ГК РФ, носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Если, в соответствии с учредительными документами, учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение (не в собственность) учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Дополнительную особенность права оперативного управления составляет субсидиарная ответственность собственника по долгам казенного предприятия или учреждения.
Режим муниципальной казны. Третий правовой режим, на котором следует остановиться – нахождение имущества в муниципальной казне. В соответствии со ст. 215 ГК РФ, имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет наряду со средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального образования. Законодательство не содержит каких-либо норм, регулирующих правовое положение имущества, находящегося в казне.
К такому имуществу в полной мере применяются все положения гражданского законодательства о праве собственности. Собственник может любым не запрещенным законом способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны.Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования. Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании.
Муниципальная казна принадлежит муниципальному образованию и должна учитываться как собственность муниципального образования. Этим целям служит ведение реестра объектов, составляющих муниципальную казну. Ведение такого реестра, учет, хранение правоустанавливающих документов должно быть поручено органу местного самоуправления (структурному подразделению органа), осуществляющему от имени муниципального образования все или часть правомочий собственника муниципального имущества. Данный орган не имеет и не может иметь каких-либо вещных прав на имущество казны. Он только осуществляет от имени собственника управление имуществом.
Имущество не должно закрепляться за органом местного самоуправления или учреждением на праве оперативного управления. Передача в оперативное управление автоматически исключает имущество из муниципальной казны. Управление имуществом казны могут осуществлять не только органы местного самоуправления, но и доверительный управляющий, или специально созданное для осуществления управленческих функций учреждение. Такое учреждение может управлять объектами муниципальной собственности и без права распоряжения ими, например, вести реестр муниципального имущества, обеспечивать проведение его оценки, заключать договоры на обслуживание имущества, в т. ч. его охрану (или самостоятельно осуществлять эти функции), готовить решения органов местного самоуправления по вопросам сдачи муниципального имущества в аренду, передачи в пользование, хозяйственное ведение, оперативное управление, организовывать конкурсы на право аренды и т.п.
Продуманные решения по вопросам управления муниципальной собственностью, выбор наиболее подходящего правового режима использования муниципальной собственности может способствовать достижению целей деятельности местного самоуправления, эффективному муниципальному управлению, снижению издержек, экономии бюджетных средств, созданию благоприятной среды для экономической деятельности в муниципальном образовании.