Понятие и условия возникновениярасходных обязательств

Государственные расходы непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием. Именно государственные расходы обеспечивают структурную перестройку экономики, модернизацию и техническое переоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народнохозяйственные нужды, проводимую социальную политику.

Именно через расходы бюджетов государство оказывает воздействие на социально-экономическое состояние общества. Поэтому состав и структура расходов бюджетов в значительной мере отражают структуру государственного управления, поскольку именно в системе властных органов государственного управления воплощаются функции государства по регулированию экономики и социальной сферы.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии со ст. 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В соответствии с Методическими рекомендациями Минфина России, нормативное правовое регулирование расходных обязательств состоит в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти, требующей определенных бюджетных расходов. Нормативное правовое регулирование осуществляется в двух формах:

1) введение расходного обязательства - определение функций и задач органов власти, общих принципов финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств. Соответствующие правовые акты определяют основания, указывают на необходимость того или иного действия и/или мероприятия;

2) установление расходного обязательства - определение содержания расходного обязательства, порядка его исполнения, нормативов и объемов расходования бюджетных средств. Установление любых расходных обязательств может осуществляться исключительно путем принятия правовых актов и заключения в их развитие соответствующих договоров (соглашений).

Распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации определяется на законодательном уровне. Оно зафиксировано в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 31 декабря 2005 г. № 184 и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131.

Таким образом, расходное обязательство бюджета возникает в том случае, когда:

- соответствующее направление расходов относится к предметам ведения соответствующего бюджета, расходование средств бюджета на другие цели не допускается;

- органы государственной власти или местного самоуправления принимают нормативный акт, заключают договор или соглашение, предусматривающее осуществление соответствующих расходов.

БК РФ (в редакции Федерального закона № 63-ФЗ) предусмотрены следующие виды расходных обязательств.

К расходным публичным обязательствам относятся обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Расходные публичные нормативные обязательства – это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности РФ (должности муниципальной службы), работников бюджетных учреждений, военнослужащих и приравненных к ним лиц, учащихся (воспитанников) государственных (муниципальных) образовательных учреждений.

Таким образом, особенностями публичных нормативных обязательств является то, что они принимаются с момента вступления в силу соответствующего закона (акта) и не требуют ежегодного подтверждения, исполняются в денежной форме путем выплат конкретным гражданам, не требуют доведения лимитов бюджетных обязательств, ассигнования на их исполнение не включаются в состав бюджетных смет (устанавливаются бюджетом и росписью), перераспределение экономии не допускается.

Расходные обязательства по оказанию государственных (муниципальных) услуг (гражданско-правовые обязательства) возникают в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и бюджетными учреждениями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов) либо установления иных условий предоставления бюджетных средств на возмездной основе при осуществлении возложенных на них функций.

К правовым основаниям возникновения расходных обязательств по оказанию государственных (муниципальных) услуг относятся:

- законы и (или) вытекающие из их положений решения высших исполнительных органов государственной власти (местного самоуправления) (включая нормативные правовые акты об утверждении положения о соответствующем органе власти (местного самоуправления), установлении предельной численности государственных (муниципальных) служащих, перечня подведомственных бюджетных учреждений, предельной численности их работников и т.п.);

- утвержденные высшими исполнительными органами государственной власти (местного самоуправления) целевые программы (подпрограммы целевых программ);

- нормативные правовые акты (решения) об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты соответствующих форм собственности (за исключением объектов целевых программ);

- закон (решение) о бюджете (в части, касающейся предоставления субвенций, субсидий и бюджетных кредитов юридическим лицам);

- иные нормативные правовые акты (решения) высших исполнительных органов государственной власти (местного самоуправления).

Расходные обязательства по предоставлению межбюджетных трансфертов возникают и исполняются в соответствии с законом (решением) о бюджете, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти (местного самоуправления).

Расходные обязательства по погашению и обслуживанию государственного (муниципального) долга возникают и исполняются в соответствии с договорами и соглашениями, документами, определяющими условия привлечения заемных средств.

На основе данных понятий реализуются все этапы бюджетного процесса муниципального образования в части осуществления расходов бюджетов, от возникновения расходных обязательств, планирования бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год и принятия решения о бюджете до его исполнения.

Вместе с тем необходимо отметить, что принятые расходные обязательства сами по себе не являются расходами бюджетов. Прежде всего расходные обязательства должны быть включены для исполнения в решение о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год, став тем самым бюджетным обязательством.

Принципиальная схема разграничения расходных обязательств по уровням государственной власти и местного самоуправления приведена в таблице 1.

Таблица 1 - Принципиальные схемы разграничения расходных обязательств

Сокращения: РФ — Российская Федерация, СФ — субъекты Российской Федерации, МСУ — органы местного самоуправления.

Самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении расходов зависит от того, к какой категории относится то или иное расходное обязательство. Можно выделить следующие категории расходных обязательств:

1) переданные на муниципальный уровень отдельные государственные полномочия. В этом случае введение, частично - установление и финансовое обеспечение расходных обязательств осуществляются федеральными и региональными органами государственной власти, а исполнение (и, частично, установление) - органами местного самоуправления муниципального образования. Самостоятельность органов местного самоуправления в сфере финансирования таких полномочий минимальна.

Однако, если органы местного самоуправления используют собственные материальные и финансовые средства для осуществления переданных государственных полномочий, случаи и порядок подобного использования должны быть установлены в уставе муниципального образования. Другими словами, регулирование финансирования подобных полномочий на уровне Российской Федерации либо субъекта Федерации дополняется регулированием на уровне муниципального образования.

Например, на уровне субъекта Федерации может быть установлено, что жилищные субсидии выплачиваются семьям, уровень расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в которых превышает 20% семейного дохода. Исходя из этого стандарта, устанавливается объем субвенций на данные цели, выделяемых муниципальному образованию. Однако орган местного самоуправления может предусмотреть выделение дополнительных средств на финансирование переданного полномочия и установить соответствующий порог на уровне не 20, а 15% семейного дохода. Однако в этом случае из местного бюджета полностью должны компенсироваться дополнительные расходы, возникающие в связи с установлением собственного стандарта в данной сфере;

2) вопросы местного значения, закрепленные за соответствующим типом муниципального образования. Введение данных расходных обязательств осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти, а установление, финансовое обеспечение и исполнение - органами местного самоуправления муниципального образования. Подавляющая часть этих расходных обязательств введена Федеральным Законом 131-ФЗ. На протяжении переходного периода введение расходных обязательств вновь образованных поселений будет осуществляться субъектами Федерации, которые ежегодно будут принимать региональные законы, определяющие порядок решения этими поселениями вопросов местного значения (в рамках перечня, предусмотренного Законом 131-ФЗ).

Применительно к данным расходным обязательствам степень свободы органов местного самоуправления гораздо более высока. Как уже отмечалось выше, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Однако столь широкой самостоятельностью обладают лишь бездотационные муниципальные образования. В дотационных муниципалитетах данные параметры устанавливается не выше предельных значений, определенных законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления также устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Нормативы расходов местных бюджетов могут включать, например, нормативы финансирования кружков и секций в клубах и домах культуры в расчете на одного посещающего;

3) иные вопросы, полномочия по решению которых установлены в уставах муниципальных образований дополнительно к перечню вопросов местного значения, определенному федеральным законодательством. И введение, и установление расходных обязательств в данном случае осуществляется органами местного самоуправления муниципального образования самостоятельно;

4) полномочия, переданные на основе соглашения между поселением и муниципальным районом. В данном случае нормативные акты, вводящие и устанавливающие расходные обязательства, будут различаться для муниципального образования, передающего и принимающего полномочия. Для муниципалитета, передающего полномочия, введение расходного обязательства осуществляется Федеральным законом 131-ФЗ, а установление – собственными нормативными актами муниципального образования (устанавливающими, например, нормативы финансирования данного полномочия, качественные и количественные характеристики оказываемых услуг и т.п.) и соглашением, заключенным между поселением и районом, в части регулирования субвенций, предоставляемых на финансирование данного полномочия. Для муниципалитета, принимающего полномочие, введение расходного обязательства осуществляется Федеральным законом 131-ФЗ и нормативными актами муниципального образования, передающего полномочия, а установление - соглашением, заключенным между поселением и районом, в части принятых им на себя обязательств.