Особенности оценки затрат и результатов в общественном секторе
Эффективная организация использования общественных средств предполагает выработку четких критериев оценки результатов, методик сопоставления затрат и результатов В общественном секторе сопоставление затрат и результатов имеет свою специфику В частном, рыночном секторе результаты, как и затраты, имеют четкую рыночную, денежную оценку
В общественном секторе оценка затрат и результатов должна быть дана с позиции всего общества, даже когда эта оценка затрат и результатов может быть определена на основе сведения эффекта общественного блага к сумме обеспечивающих это благо частных, рыночных благ.
В результатах использования общественного блага или в затратах на его получение могут присутствовать внешние эффекты. Некоторые из компонентов общественных затрат и результатов могут вообще не иметь рыночной оценки, когда сами общественные блага не могут бьіть сведены к сумме частных благ. Тогда для оценки такого рода затрат и результатов необходимо применять условные расчетные, или теневые, ценьі, которьіе должны отражать предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Сложность адекватной оценки затрат и результатов в общественном секторе состоит в том, что государство нередко действует в сфере проввлов рынка, поэтому нередко рыночные оценки являются искаженными.В некоторых случаях результат общественных инвестиции, то есть вложений общественных средств на относительно длительные сроки (как минимум превышающие один год), не имеет адекватной рыночной оценки, поскольку продукты либо услуги, предоставляемые на основе реализации финансируемых проектов, не реализуются на свободном рынке Возможно, что этот результат вообще не имеет цены Тогда результат можно оценивать по величине произведенных затрат Но это не вполне продуктивно, поскольку для оценки эффективности общественных инвестиций затраты необходимо сопоставлять с результатом Если же то и другое выражены затратами, эффективность определить невозможно.
В таких случаях необходимо искать иные способы выражения результатов общественных инвестиций.Например, общественно значимые результаты инвестиций в улучшение экологической обстановки могут быть определены по сумме отдельных общественно полезных эффектов, для каждого из которых необходимо найти соответствующее денежное выражение К числу такого рода эффектов в данном конкретном случае можно отнести увеличение продолжительности жизни населения, проживавшего ранее на загрязненной территории, уменьшение продолжительности болезней жителей, расходов на медицинское обслуживание населения, увеличение продолжительности производительного труда работоспособных жителей территории в течение года. Кроме того, увеличение продолжительности трудоспособного возраста, увеличение произвшитетьности труда работающих вследствие общего улучшения состояния их здоровья, увеличение рыночной стоимости жилых домов и квартир населения данной территории вследствие увеличения общего количества жителей и уменьшения количества смертей и т.п. Для всех этих эффектов можно разработать различные методики для получения денежной оценки результатов.
Когда результат, полученный на основе общественных инвестиций, не имеющий точной рыночной оценки, можно определить на основе теневых цен (то есть цен рынка на аналогичные товары и услуги, если они производятся в рыночном секторе), такая оценка по сравнению с экспертной, как правило, является предпочтительной Цены, хотя и определенные на основе условий рыночного сектора, являются более объективным и полным носителем экономической информации по сравнению с экспертными оценками.
Сложность оценки затрат и результатов определяет необходимость применения нескольких критериев оценок: экономичности, производительности, результативности, эффективности и др.
Экономичность означвет стремление к получению минимально возможного уровня затрат на достижение некоторого результата
Производительность — это результат, выраженный в натуральной или денежной форме, в соотношении с затратами ресурсов, выраженными в натуральной или денежной форме Например, производительность труда — это количество продуктов, созданных в единицу времени, на рубль заработной платы, стоимость выпущенной продукции на рубль заработной платы.
Результативность означает соответствие достигнутых результатов поставленным общественным целям, в том числе и в области ограничения затрат.
Эффективность общественных расходов означает достижение наиболее полного удовлетворения потребностей общества при использовании ограниченных экономических ресурсов Нсобхолимьім условием и наиболее общей формой выражения эффективности является превышение экономической оценки результатов нал оценкой затрат.
Названные критерии оценки использования общественных расходов необходимо применять во взаимной увязке между собой. Эффективность — это общее условие принятия того или иного варианта общественных расходов. Результативность связывает этот вариант с конкретными целями и задачами экономической политики, относительно которых оценивается результат Когда направление экономической политики выбрано и определено и в нем, следовательно, должен выражаться результат, тогда главным условием достижения эффективности в конкретных условиях становится экономичность, то есть минимизация затрат на достижение планируемого результата Наконец, как конкретная экономичность, так и общая эффективность общественных расходов могут быть достигнуты за счет производительности использования определенных видов ресурсов.
Экономическую эффективность, то есть превышение экономической оценки выгод над затратами, можно определить как обший критерий для оценки инвестиций Результативность, производительность можно определить как частные, или вспомогательные, критерии для оценки
Однако помимо чисто экономического критерия эффективности общественных инвестиций необходимо применять и стратегический управленческий критерий эффективности Для представителей государственной или муниципальной власти, принимающих решения об инвестициях общественных средств, важна не только разница между оценкой общественных результатов и затрат, но и оценка того, в какой мере постааленные стратегические и тактические цели развития страны или отдельной территории были достигнуты и как поставленные цели соотносятся с затратами.
Рассмотрим теперь последовательно сначала проблемы оценки результатов — общественных (нерыночных) товаров, а затем затрат — общественных расходов.
Как оценить выгоду от появления того блага, на создание которого финансировались общественные расходы9
На рис 6 1 DK — кривая компенсированного спроса на проезд потребителей через мост. Она показывает спрос на количество проездов при изменении пены проезда государством, причем при уменьшении цены с индивида получают такой доход (сбор), при котором добавочная чистая выгода (то есть превышение выгоды от поездки нвд затратами) одна и та же при разном числе проездов.
Рис. 6.1 Определите общественно значимого результата использования моста
Предположим, что сначала цена на проезд складывается на рынке, S — предложение потенциальных услуг моста в зависимости от сбора на проезд Причем предельные издержки эксплуатации моста зависят только от затрат, связанных с взиманием платы за проезд. Е — точка равновесия на рынке. Полезность моста в ее рыночной опенке — потребительский излишек, равный площади фигуры DEL, при условии, что будет построен мост с числом проездов — 4 и сбором за услуги — 4 Потребительский излишек — это превышение суммарной опенки полезности всех проездов нші затратами по рыночной цене за оплату этих проездов В условиях рыночной организации эксплуатации моста потребитепьский излишек, как это нетрудно подсчитать по рисунку, равен 6 единицам
Предположим теперь, что государством мост уже построен и его пропускная способность в настоящее время выше уровня спроса при нулевой цене. Поскольку предельные издержки использования моста равны нулю, общественная цена, при которой максимизируются выгоды от использования моста для обществу, равна нулю.
Суммарная выгода для общества от использования моста равна площади фигуры под кривой компенсированного спроса DK при числе проездов, равном 6 Гри отсутствии взимания платы за проезд предельные издержки эксплуатации моста равны нулю.
Кривая предложения, если предложение регулируется обществом, займет положение S'. В этом случае сумма потребительского излишка составит 15 единиц. Гри общественном регулировании эксплуатации моста эффективность его использования для нужд общества существенно повыситсяТаким образом, выгоды от использования общественных расходов можно измерить суммой потребительского излишка, если эта выгода превышает затраты на использование моста (за весь период его службы). Сложности, связанньіе с применением критерия общественной эффективности при оценке общественных расходов, состоят в том, что далеко не все издержки и выгоды формируются рынком.
Как оценить эффективность общественных расходов, увеличивающих продолжіггельность жизни, свободное время? Густъ, например, применяемая в городе система дополнительной очистки воды и воздуха обеспечивает увеличение средней продолжительности жизни жителей в городе на 1 год Тогда полезность применяемой системы дополнительной очистки можно измерить той суммой, которую люди города могли бы заработать дополнительно, если бы остались живы еше на один год Дополнительно зарабатываемый доход можно определить по среднему заработку лиц с соответствующей профессией Другой метод оценки — определить, сколько денег нужно дополнительно затратить на заработную плату, чтобы люди согласились нести дополнительный риск умереть в среднем на год раньше «нормвльного» срока. Люди соглашаются на более опасную работу, желая получить больший доход.
При оценке расходов, связанных с увеличением продолжительности свободного времени (например, в результате совершенствования транспортных систем), в точке равновесия индивид расценивает час работы и час досуга равноценно. Следовательно, час досуга стоит в среднем одну единицу почасовой ставки индивида
При определении суммы затрат (при расчетах общественных расходов) необходимо первоначально оценить сравнительную эффективность издержек Например, при исследовании системы защиты от шума нужно выявить различные варианты затрат, связанные с введением разных стандартов, то есть разных уровней защиты от шума Высокий стандарт определяет предельные валовые затраты по числу рабочих мест, которые система защиты уберегает от потери слуха.
Более низкий стандарт определяет чистые предельные издержки на защиту дополнительных рабочих мест от потери производительности от чрезмерного шума Далее определяют чрезмерные затраты, необходимые для того, чтобы уберечь дополнительного работника от потери или ухудшения слуха при разных уровнях зашиты от шума — высоком, среднем и низком Предельные затраты можно сопоставить с предельной выгодой — дополнительной чистой прибылью, которую можно получить на защищенных рабочих местах.При сравнении выгод и издержек проектов, финансируемых полностью или частично государством, могут возникнуть сложности, связанные с тем, что результаты анализа не имеют адекватной рыночной оценки В таком случае необходимо оценить готовность налогоплательщиков заплатить определенную сумму денег, эквивалентную предполагаемым выгодам от использования проекта, и сопоставить ее с затратами на его реализацию. Если разница положительна, проект следует принять. Выгоду от реализации проекта можно определить также как компенсацию, которую налогоплательщики согласны были бы получить за отказ от исполнения проекта.
При оценке проектов необходимо также учесть положительные и отрицательные внешние эффекты (экстерналии) Некоторые внешние эффекты лишь перераспределяют выгоды и издержки от одних производителей и потребителей к другим. Например, строительство нового автовокзала взамен старого в городе перераспределит выгоды от одних владельцев мелких магазинов и киосков (на старом месте) к другим (на новом месте). Такие эффекты можно определить в денежной форме, но для совместного (общественного) потребления или производства они существенного значения не имеют, их называют де нежны ми экстерналиями.
Те внешние эффекты, которые имеют значение дли населения страны, региона, города, района, некоторой территории, то есть эффекты, обладающие свойствами положительного иди отрицательного общественного блага, называют реальными экстерналиями Но часто именно потому, что результаты инвестиций обладают в той или иной степени свойствами общественного блага (положительного или отрицательного) и рынок самостоятельно не формирует (либо формирует далеко не в полной мере) ресурсов для организации их производства, они и не имеют адекватной денежной оценки. То есть адекватной денежной оценки не имеют ни затраты, ни результаты производства общественных днбо смешанных бдаг, ни связанные с этим производством внешние эффекты. Но их необходимо учитывать при определении и сопоставлении выгод и издержек от реализации проекта
В некоторых случаях рыночные цены — например, в силу наличия внешних эффектов, эффектов в монополизации рынков, резких конъюнктурных колебаний на рынках и т-л. — могут неадекватно отражать реальные средние и предельные издержки, а также предельные и средние выгоды (предельньій доход и средний доход) В таких случаях экономисты пытаются подсчитать реальные предельные издержки или предельные выгоды, оперируя ими в дальнейшем как «общественными» или «теневыми» ценами
Определение реальных, общественных или теневых цен, достаточно полно отражающих действительные выгоды и издержки, позволяет рассчитывать оптимальные, с точки зрения общества, объемы производства благ, оптимальные комбинации использования ресурсов, оптимальные цены, действительно полные выгоды и затраты при организации производства и использовании бдаг.
Вместе с тем определить теневые цены достаточно еложно — различные эксперты могут использовать разные методики; опенки влияния основных искажающих рыночные ценьі факторов могут несколько различаться. Государственные чиновники, которые по характеру своей веятельности могли бы заниматься оценками и расчетами теневых цен, далеко не всегда заинтересованы и умеют это делать достаточно профессионально и объективно и т.л Поэтому применение теневых цен не получило пока достаточно широкого распространения
6.3.