Опыт реформирования муниципальных органов власти.
Основным аргументом реорганизации местных органов власти является увеличение объемов и усложнение структуры местного хозяйства при имеющейся нехватке финансовых ресурсов, что приводит к финансовой несостоятельности и банкротству.
В основе реформирования органов местной власти в большинстве стран лежат финансово-экономические проблемы.
Выделяют следующие основные методы реорганизации муниципальных образований:
а) объединение – территориальное соединение муниципальных образований, в результате которого образуется новое муниципальное образование;
б) присоединение – территориальное присоединение одного муниципального образования к другому, в результате чего присоединяющееся муниципальное образование становится частью другого муниципалитета;
в) разделение – территориальное разделение муниципальных образований на две или более территории;
г) выделение – территориальное выделение из муниципального образования одного или нескольких входящих в него территориальных образований, в результате чего последние приобретают статус муниципальных образований;
д) преобразование – изменение статуса муниципального образования.
В зависимости от особенностей и традиций, структуры органов местной власти каждой стране присущи свои направления реорганизации органов власти. Выделяют несколько основных направлений проведения реформы местных органов:
- пересмотр числа и размеров местных единиц;
- перераспределение задач и функций между уровнями управления;
- финансовая реформа.
Консолидация местных органов власти реализуется через:
1) укрупнение местных единиц путем их слияния в целях повышения их доходной достаточности, способности нести полную ответственность за сбалансирование местных нужд и источников;
2) объединение и создание различного рода муниципальных ассоциаций.
Например, в Дании парламентским актом (Local Government Reform Act) от 1 апреля 1970 года общее число местных единиц было сокращено более чем на 80%: муниципалитетов - с 1400 до 275, округов - с 25 до 14.
Целью являлось формирование «жизнеспособных» местных единиц, обладающих количеством жителей, достаточным для создания адекватной инфраструктуры и налоговой базы. До настоящего времени в Дании продолжаются споры по сокращению и слиянию округов и муниципалитетов. (Первый вариант консолидации)В Дании оформилось три основных типа межмуниципальной кооперации - кооперация нескольких небольших муниципалитетов с одним крупным; кооперация в целях общего руководства определенными сферами деятельности; кооперация в виде компаний. (Второй вариант консолидации).
В ФРГ в результате реформы за 15 лет число городов и других местных единиц сократилось с 24.500 до 8.600, округов - с 425 до 235. (первый вариант консолидации)
Так, в ФРГ существуют несколько типов ассоциаций общин: районы (являющиеся общинными союзами и территориальными образованиями), союзы общин (земля Нижняя Саксония), объединения общин (Рейнланд Пфальц), административные объединения (Бавария) и др. Они преимущественно осуществляют планирование землепользования, а также бюджетные, расчетные и кассовые операции для очень мелких общин. Во многих землях существуют региональные ассоциации, объединяющие обычно не более 10 маленьких городов и деревень и сформированные в виде своеобразной добровольной федерации, члены которой предписывают передачу определенных публичных служб и услуг тому члену сообщества, который мог бы их обеспечить. (Второй вариант консолидации)
В США также возможно объединение органов местной власти. Основной проблемой являются финансовые трудности. Финансовые проблемы с одной стороны проявляются, когда расходы на предоставление услуг населению постоянно растет, а, с другой, возможно сокращение налоговых поступлений, что может привести к дефициту бюджета.
Основные причины объединения муниципалитетов:
а. дублирование функций служб
б. дорогостоящее содержание органов власти
в. неэффективное использование имеющихся ресурсов
Укрупнение местных правительств не приводит к значительной экономии для налогоплательщиков сливаемых юрисдикций без сокращения расходов на дорогостоящие услуги.
Пять самых дорогих функций в пяти самых крупных муниципалитетах округа Брум поглощают более 50% всех затрат каждого из правительств. В основном это главные услуги местных правительств США, такие как полиция, пожарная охрана, вода и канализация, дополнительные льготы и долговые услуги. Местные органы власти, подлежащие процедуре слияния или укрупнения, должны обсудить новые трудовые соглашения со своими сотрудниками, а также пересмотреть налоговые ставки и коммунальные платежи для жителей. Если, например, муниципалитеты округа Брум сливаются, возможно, возникнет необходимость заменить департаменты пожарной охраны Юниона и Вестала, работающие на общественных началах, профессиональными штатными пожарными. Такой результат не приведет к экономии денег налогоплательщиков, но сможет обеспечить лучшую пожарную охрану.В США присутствует такое направление реформирования местных органов власти как процесс регионализации, т.е. образование организаций, ассоциаций по решению конкретных проблем муниципальных органов власти.
Образование региональных организаций явилось вынужденной мерой в условиях ограниченности территориальных границ местных единиц, когда проблемы муниципалитетов выходили за рамки юрисдикции и физической способности отдельной единицы по их разрешению.
Их цель - обеспечение межмуниципального сотрудничества, идентификация проблем и работа по разрешению возникших проблем. Цели осуществляются путем планирования, координации, получения грантов, представительства местной администрации в правительстве штата.
Так, в США в 1970-е годы довольно быстрыми темпами шло формирование региональных организаций, и особенно многоцелевых добровольных ассоциаций управления (в 1981 году существовало уже около 600 многоцелевых и 1200 специально-целевых региональных советов, обслуживающих около 250 метропольных и 350 неметропольных территорий).
В Канаде создан достаточно гибкий и надежный механизм, обеспечивающий координацию усилий всех уровней власти, позволяющий в случае необходимости учитывать различные местные особенности и условия.
В последние десять лет в муниципальном секторе всех канадских провинций наблюдается стремление к увеличению доли финансирования из собственных источников и снижению роли грантов от властей провинций, сопровождаемое усилиями провинций по реструктуризации муниципалитетов, включая их объединение или слияние в некоторых провинциях, а также выраженный или подспудный интерес к слиянию муниципалитетов в остальных провинциях. В частности, наибольший всплеск активности наблюдается в провинции Онтарио, с менее значительными инициативами в провинциях Нью-Брансуик, Новая Шотландия и, в самое последнее время, в Квебеке. Исследования в области реструктуризации были также проведены в Эдмонтоне и Калгари (провинция Альберта), и в Ньюфаундленде, где были созданы новые региональные зоны обслуживания.
Хотя слияния и объединения муниципалитетов уже происходили и раньше, последние тенденции являются куда более масштабными, чем процессы, наблюдаемые в 50-х, 60-х и 70-х годах. Инициативы тех лет, как правило, являлись ответом на резкое ускорение темпов урбанизации и, как следствие, проблем с местными расходами и финансированием. Результатом тех более ранних реформ явилось уменьшение числа муниципалитетов путем их слияния, а также образование региональных или окружных органов власти. Наиболее часто упоминающиеся реформы включают в себя слияние в 1968 году тринадцати муниципалитетов низшего уровня с вышестоящим органом власти, приведшее к созданию Большого Торонто, включавшего в себя шесть районных муниципалитетов и региональное правительство; слияние четырнадцати муниципалитетов с целью создания города Лаваль в Квебеке в 1965 году; и объединение двенадцати муниципалитетов низшего уровня с вышестоящим органом власти, приведшее к появлению нового города Виннипег в 1972 году. Между 1965 и 1967 годами правительство провинции Британская Колумбия создало ряд региональных округов по всей провинции, включавших те районы, которые не входили в какой-либо муниципалитет. Самым известным региональным округом Британской Колумбии является Региональный Округ Большого Ванкувера, который был создан в 1967 году.
Здесь за ряд функций отвечали несколько специальных организаций.Рассмотренные механизмы реформирования местных органов власти вносят существенные изменения в численность и размеры вновь создаваемой территории.
В Великобритании местные органы власти функционируют в достаточно жестких рамках, т.е. только в пределах прямо предоставленных законом полномочий.
Французская структура местных органов практически не изменялась. Различные реформы по сокращению числа местных единиц часто проваливались.
Франция пошла по пути функциональной реформы: все расходы бюджета были поделены на 4 категории в соответствии с территориальным признаком: нация, регион, департамент и коммуна. Фонды, касающиеся последних трех, передаются региональной администрации, которая затем перераспределяет денежные средства между департаментами и коммунами, также региональным властям была передана часть надзорных функций.
Законом от 2 марта 1982 года начался этап реформы под лозунгом децентрализации, основными направлениями которой явились:
- регионы, которые около 30 лет существовали как административные институты, формально были трансформированы в местные правительства с налоговыми полномочиями и прямо избираемым советом;
- исполнительным органом департамента как местного коллектива перестал быть префект;
- ослаблена жесткость центрального контроля над решениями местных властей;
- некоторые функции переданы от центрального правительства к местным органам;
- переданы на места некоторые налоги.
Новый этап реформ связан с принятием законов от 7 января и 22 июля 1983 года о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами и разделении источников финансирования, а также последующих законов: 1984 года о коммунах, 1986 года о регионах, 1988 года о развитии децентрализации, с внесением в августе 1990 года законопроекта об основных установках, относящихся к местной администрации. Однако, несмотря на проведенные реформы, система местного управления во Франции остается одной из наиболее жестко централизованных.
Муниципальные образования, функционирующие по «европейской» модели, практически не могут обанкротиться. Как поясняет Алан Нортон, в Германии до конца 80-х гг. прошлого столетия – к этому периоду и относятся исследования Нортона – власти федеральных земель никогда не использовали законодательно закрепленное право на управление бюджетом города в кризисной финансовой ситуации, так как такие действия были бы «политически некорректными». Он поясняет:
«Одной из причин (такого положения) является тесное взаимодействие между сотрудниками органов управления федеральных земель и местных властей. В критических ситуациях представители федеральных земель и местного самоуправления детально прорабатывают пути выхода из кризиса, полностью учитывая местные политические реалии. Другая причина – тесное взаимодействие между политиками на региональном и муниципальном уровне. Как правило, внутри партийной машины всегда находятся средства для выработки взаимоприемлемого решения». В Германии используется принцип: планируемые операционные (текущие) излишки должны превышать планируемые капитальные затраты, при этом необходимо перевести их в разряд капитальных.
Большинство стран разрешают заимствования на местном уровне для капитальных вложений, но при возврате кредита через год.
В Сербии, Хорватии и Словении муниципальные заимствования строго регулируются.
В Великобритании правительством устанавливаются кредитные лимиты и максимальные размеры займа. Все источники выплаты долга, в том числе и на местном уровне контролируются правительством. Такие же условия присутствуют и в Ирландии.
Правительством Дании муниципальные займы не разрешены. Бюджеты должны быть сбалансированы, ежегодно устанавливаются ограничения на размер заимствований.
Австрийские муниципалитеты самостоятельно и индивидуально устанавливают собственные наборы ограничений, которые должны быть одобрены вышестоящим уровнем власти.
Во Франции операционные излишки и сбережения прошлых лет должны превышать бремя долговых выплат. Других ограничений по муниципальному заимствованию нет. Что касается Франции, Нортон отмечает: «В прошлом имели место случаи банкротства муниципальных образований». Однако, учитывая тесное взаимодействие органов местного самоуправления и федеральных органов власти Франции, представляется, что банкротство французского муниципального образования – весьма специфическое явление. Если во Франции муниципальное образование не может погасить имеющуюся задолженность, кредитор вправе предъявить требование об оплате, обратившись в соответствующую правовую инстанцию. Если после поступления такого обращения муниципальное образование по-прежнему не желает или не имеет возможности погасить долги, к ситуации подключается префект и принимает все необходимые меры для корректировки бюджета муниципального образования с целью производства требуемых выплат».
Законодательство Франции в области банкротства не распространяется на государственные структуры. Региональные и местные органы власти обязаны выполнять все свои обязательства, включая обязательства по эмитированным облигациям и гарантийные обязательства, однако в случае невыполнения муниципалитетами своих финансовых обязательств принадлежащие им активы не могут передаваться кредиторам. Центральное правительство Франции не гарантирует обязательства нижестоящих органов власти. Практика помощи государства муниципальным органам, выражающаяся в предоставлении необходимого кредитования, за последнее время становится все менее распространенной.
В других странах существуют многообразные механизмы вмешательства, которые приводятся в действие вышестоящими органами исполнительной власти. Институт федерального вмешательства существует в различных странах, но пределы вмешательства различны.
В Мексике федеральные власти вмешиваются только в случае восстания или внутреннего беспорядка, но только при соблюдении следующих условий: просьба законодательных органов власти или исполнительных (при этом законодательный орган не в состоянии осуществлять свои полномочия).
Конституция Аргентины разрешает вмешательство вышестоящих органов власти в дела провинций, но только в двух случаях, если: произошло вторжение извне или нападение другой провинции. В первом случае – это гарантия республиканской формы правления, во втором случае – вмешательство осуществляется только по просьбе властей провинции.
В Бразилии федеральное вмешательство регулируется главой IV «Вмешательство» Конституции. Вмешательство федерации осуществляется в следующих случаях:
1) сохранения целостности государства;
2) иностранной интервенции или интервенции одного субъекта федерации в другой;
3) серьезного нарушения общественного порядка;
4) обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах федерации;
5) реорганизации финансов субъекта федерации, который прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последовательных года, за исключением случаев форс - мажорных обстоятельств;
6) обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения;
7) обеспечения следующих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетности правительства.
В Индии к ведению федеральных органов власти относятся:
1) образование новых штатов;
2) изменение их границ и названий (вплоть до ликвидации);
3) обеспечение единства и конституционности государственного управления на всей территории страны;
4) охрана территории от внутренних беспорядков.
В том случае, если федеральные органы власти издают правовой акт, объявляющий любую отрасль промышленности национально значимой, то она становится полностью подконтрольна им.
В Германии осуществляется федеральный надзор, который осуществляется в форме слежения за соблюдением действующего законодательства.
Первым инструментом вмешательства федерации в Германии можно назвать систему административных судов, осуществляющих судебный контроль за органами власти земель. Вторым инструментом является парламентский контроль на уровне земель. Но в этом случае существуют несколько ограничений: отсутствует возможность снятия с должности премьер-министра земли, вызова его для отчета, делать замечания относительно его политики.
Например, в Северном Рейне-Вестфалии земля надзирает за законностью управления общинами и союзами общин, принимает законодательные предписания о праве на надзор и дает указания при выполнении обязательных задач.
Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Лицо, возглавляющее данный орган - ревизор - является местным служащим и подчиняется непосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти), при этом его назначает представительный орган, и только он (представительный орган) вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главе исполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет, рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либо пользоваться услугами ревизионного управления сопредельной общины.
Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Внешний финансовый контроль также является постоянным. Для этого в каждой земле создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Например, в Баден-Вюртемберге существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого проверяют правомерность финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать соответствующие меры.
Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. Данный вид контроля не является постоянным.
Процедура контрольных и санкционирующих мероприятий строго регулируется законами земли; тем не менее, во всех землях присутствуют общие этапы проведения процедуры:
- порицание - первая мера, которую может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при принятии незаконного решения;
- в случае если аргументы органа самоуправления не убеждают орган контроля в законности принятого решения, последний официально требует отмены незаконного решения либо - при необходимости - принятия противоположного решения, в строго установленный срок;
- в случае невыполнения органом самоуправления решения контрольного органа, последний сам принимает необходимое решение, выполняемое как решение органа самоуправления;
- наконец, в крайних ситуациях орган контроля может отправить в отставку главу исполнительной власти (в некоторых землях - распустить представительный орган) и назначить уполномоченного, который будет осуществлять все функции органа самоуправления до назначаемых тут же внеочередных выборов.
Но на практике при проверке законности нормативно-правовых актов органов местного самоуправления процедура ревизии редко заходит далее первого этапа.
В Испании сенат играет исключительно важную роль в принятии решения относительно того, выполнила ли автономная община конституционные и прочие юридические обязательства, либо она находится в противоречии с общественными интересами, если таковые предъявляются правительством. Законом определяется, что, если независимая община не справляется с выполнением своих обязанностей либо серьезно нарушает общественные интересы, правительство может принять меры к тому, чтобы обязать такую общину выполнить свои обязательства. Для принятия таких мер правительство должно либо получить согласие президента общины, либо получить всеобъемлющее большинство в Сенате. Другая форма контроля исходит из финансирования независимых общин. Кроме Страны Басков и Наварры общины в большой степени зависят от передачи налогов от центрального правительства в соответствии с Законом «О финансировании независимых общин».
В Латвии, Швейцарии и федеральных землях Германии проводятся мероприятия по созданию чрезвычайного бюджета и восстановлению финансового равновесия на местном уровне. В этих странах не поощряются различные соглашения между кредиторами и должниками.
В Швейцарии и Великобритании существуют процедуры, практически равные банкротству, т.е. для наблюдения, контроля за реорганизацией, планом погашения муниципальных долгов назначаются управляющие. Чешское и Польское правительство даже не рассматривают возможности процедуры урегулирования долга, все конфликтные ситуации разрешаются с помощью гражданского законодательства, кредитных договоров и контрактов.
В Голландии вопросы надзора за региональными и местными финансами регулируются двумя законами: Законом о провинциях и Законом о муниципалитетах. Региональная система финансов находится под контролем центрального правительства, а именно, под контролем Министерства финансов и Министерства внутренних дел. В соответствии с Законом о муниципалитетах муниципальная система финансирования, в принципе, должна находиться под контролем региональных органов власти, хотя при этом между провинциями и муниципалитетами практически не существует каких-либо финансовых отношений.
Согласно закону, исполнение бюджета должно контролироваться квалифицированными ревизорами, прошедшими специальную регистрацию. Их - вовремя представлять региональным органам власти для контроля основная задача – контролировать законность расходования средств, а эффективность их использования их мало интересует. Кроме того, муниципальные финансы находятся под контролем региональных служб. Голландское законодательство различает два типа контроля: основной и расширенный контроль. Основной контроль подразумевает отслеживание регионом того, насколько точно муниципалитет исполняет главное требование планируемый и исполненный бюджеты, а также законодательное требование – иметь сбалансированный бюджет. Если муниципалитет выполняет эти требования, то региональные органы власти не предпринимают больше никаких дальнейших шагов по контролированию его финансовой деятельности. По сути, это заявительная система контроля. Но если хотя бы одно из перечисленных требований не выполняется, региональные власти могут установить расширенный контроль за муниципалитетом, который означает для последнего необходимость согласования с регионом всех своих действий, связанных с расходованием средств. Иными словами, над муниципалитетом устанавливается надзор. В принципе, центральные органы власти страны не принимают участия в мониторинге муниципальных финансов.
Однако существует особая группа муниципалитетов, финансовая деятельность которых может стать предметом контроля со стороны не только соответствующего региона, но и со стороны национального Министерства внутренних дел. Такие муниципалитеты еще называют «муниципалитетами, живущими по 12 статье», в соответствии со статьей Закона о муниципалитетах, в которой регулируется этот вопрос. В эту группу входят муниципалитеты, получившие дополнительную финансовую помощь на преодоление финансовых трудностей структурного характера, вызванных внешними факторами, лежащими вне сферы влияния данных муниципалитетов.
Правительство Эстонии только рассматривает возможность урегулирования долгов с использованием Венгерской модели.