Формы общественных расходов и их связь с организацией производства

Общественные расходы помимо финансирования социальных проблем направляются на финансирование производства общественных, смешанных и частных благ. Иногда государство непосредственно организует производство.

В целом участие государства в финансировании производства обусловлено провалами (несовершенствами) рынка Рынок не может в сиду неисключаемости и неконкурентности общественных благ мобилизовать ресурсы в необходимом количестве для их производства, поэтому это должно сделать государство. Вмешательство государства в экономику связано с необходимостью непосредственного либо регулирующего участия государства в организации производства общественных и смешанных благ

Наличие значительных положительных внешних эффектов (экстерналий) при производстве частных и смешанных благ предполагает частичное участие государства в финансировании этих благ для того, чтобы увеличить производство этих благ до оптимальных для всего общества объемов. Наоборот, наличие отрицательных внешних эффектов для общества при производстве частных и смешанных благ предполагвет ограничительную деятельность государства в целях уменьшения производства до оптимальных для всего общества объемов

Непосредственная организация производства государством в общественном секторе возможна, если: 1) это производство общественных благ, 2) имеет место общественная монополия либо информационная асимметрия, 3) существует сильная іависимость экономики от предприятий, находящихся в сгГіере поовалов оынка. 4) рынок капитала недоразвит.

Неэффективность рынка капитала, и в частности рынка ионных бумаг, проявляется в его незрелости, неспособности привлечь достаточные деньги для финансирования производства на долгий срок Рынок ценных бумаг может вообще не отреагировать должным образом на потребность в долгосрочных вложениях

Государство может заниматься организацией производства частных благ, тогда их необходимо продавать за деньги {а не распределять бесплатно), причем возможность при этом покрыть затраты и получить прибыль зависит от нвличия и величины положительных внешних эффектов Если они есть, тогда для обеспечения оптимального с точки зрения общества объема производства, покрытия затрат и получения нормвльной прибыли необходимо дополнительное финансирование государства либо осущесталение альтернативно возможных форм поддержки, не связанных с прямым финансированием, но способствующих уменьшению затрат частных предприятий на производство либо увеличению их выгод.

• снижение уровня административных барьеров для регистрации и ведения частного бизнеса;

• предоставление экономической или иной необходимой информации для бизнеса;

• обеспечение политической поддержки бизнеса в других странах;

• совершенствование «правил игры» для бизнеса и надзора за их соблюдением, что способствует уменьшению рисков частного бизнеса, уменьшению транзакционных издержек, а следовательно, в конечном итоге — повышению эффективности бизнеса

Непосредствен нал организация производства государством имеет свои внутренние недостатки-

• занятые этой функцией чиновники могут привлекать государственные средства на покрытие фактических затрат, поэтому не заинтересованьі в их достаточно экономичном использовании;

• в организацию производства неизбежно привносятся узко- корпортгивные интересы чиновников и политические интересы государства;

• имеет место неравенство в получении экономической информации- люди с высокими доходами лучше осведомлены и лучше организован ьі, поэтому могут реализовать свои интересы в ущерб интересам большинства;

• в деятельности чиновников смешиваются хозяйственные функции организаторов производства и функции представительства интересов потребителей (избирателей) — все это снижает эффективность производства;

■ некоторые решения политиков, принимаемые в популистских целях, оказываются несовместимы во времени;

• существуют различного рода внутренние и внешние лаги между возникновением явлений или проблем в сфере государственного управления, принятием и фактической реализацией принятых решений, которые снижают эффективность последних;

• количество целей и задач государственного управления, кото- рые могут быть одновременно и эффективно реализованы при данном наборе средств, ограниченно Поэтому многие конкретные цели и задачи общества и его граждан могут быть достигнуты лишь за пределами государственного управления.

В то же время собственно общественным благом, для организации предоставления которого необходимо вмешательство государства, может быть какая-либо комплексная услуга, например обеспечение национальной безопасности, для предоставления которой необходимо множество отдельных товаров и услуг (производство отдельных видов техники, обмундирования, электроэнергии, горюче-смазочных материалов, продовольствия, предоставление услуг связи и т.д)

В ряде случаев эти отдельные товары и услуги, входящие в единый комплекс общественного блага, сами по себе могут быть частными либо смешанными благами.

Такой контроль обеспечивается на основе системы контрактации и квазирынков (то есть орган из ац ион ных отношений, формируемых государством, но имитирующих рыночные отношения). Правит ел ьственные организации выступают в роли заказчиков, представляя интересы населения Это представительство при заключении контрактов с частными фирмами эффективно тогда, когда при этом удается сформировать рыночные структуры, способные выразить интересы потребителей, когда можно эффективно проконтролировать реализацию интересов потребителей, необходимые свойства товаров. Организация квазирьінков предполагает дополнительные транзакционные издержки на ведение переговоров, организацию торгов.

Эффективное представительство интересов потребителем зависит также от технической возможности зафиксировать в контракте требования заказчика к уровню качества, надежности, эксплуатационным характеристикам товара. Система контрактации по сравнению с непосредственной организацией производства государством связана с более высоким риском несоответствия характеристик поставляемого товара общим требованиям комплексной услуги — общественного блата. Система контрактации может Оказаться неэффективной и тогда, когда на рынке окажется единственный производитель товара или услуги

Наконец, представительство интересов налогоплательщиков государством при заключении контракта эффективно, если само общественное благо состоит из комплекса товаров и услуг, потребляемых частным образом.

В системе контрактации могут использоалться различные виды контрактов. Обычно они заключаются на продолжительный срок, связаны с неопределенностью и риском непредвиденного изменения условий производства, непредвиденНЬ[Х неполадок в нем, изменения цен на продукцию поставщиков, общей инфляцией, удорожанием кредитов И Т д.

Современная теория контрактов различает классические и неклассические виды контрактов. Для классических контрактов характерны признаки дискретности и презентативности. Такие контракты, как правило, заключаются на не слишком продолжительные сроки Объектами этих контрактов яаляются неспецифические товары — продукция либо услуги общего назначения, производимые на основе использования общих распространенных технологий, которыми располагает масса конкурирующих между собой производителей Степень неопределенности в отношении обстоятельств теких контрактов невелика, поэтому сумма условий контрактов может быть четко определена в договоре заранее.

Эта система условии и определенный порядок исполнения договора «дискретны» и не требуют последующего вмешательства для обеспечения исполнения договора- Презентативность означает «усилия, направленные на то, чтобы «зафиксировать или представить настоящее во времени и пространстве; воспринимать и оценивать будущую ситуацию с позиции ее сегодняшнего понимания»[28].

Однако во многих случаях государственная контрактация используется в отношении достаточно сложных товаров либо услуг, сроки реализации контрактов значительны, а условия контрактов содержат существенные элементы неопределенности В таких случаях контракты попадают в разрад неклассических Определение первоначальных условии в контракте является недостаточным для его выполнения С высокой степенью вероятности прогнозируется наступление событий, которые потребуют дополнительных согласований порядка действия сторон в новых обстоятепьствах Контракт из дискретного становится непрерывным Формальное право, на основе которого были определены первоначальные условия контракта, в изменившихся обстоятепьствах оказьівается малоэффективным, поскольку требуется заключение дополнительных соглашений, характер, само содержание и условия которых с позиции настоящего времени предстааляются вероятностными.

Исполнение неклассических контрактов связано с повышенным риском, ибо любой из участников первоначальной сделки может в будущем отказаться заключить дополнительное соглашение В этих обстоятельствах особое значение приобретают неформальные отношения, приверженность участников контрактных отношений некоторым общим принципам и правилам, на основе которых осуществляется последующее управление реализацией контракта в изменившихся обстоятепьствах

Ситуацию усложняет то, что во многих случаях объектами контрактов либо условиями их реализации становятся специфические товары, услуги либо технологии. Специфические товары, услуги, ресурсы либо технологии требуют дополнительных затрат на внедрение, обеспечивают повышение производительности ресурсов либо достижение функциональных характеристик продукта, недос- тижимьіх в рамках применении обычных продуктов, ресурсов, технологий.

В некоторых случаях регулируемые контрактом отношения могут содержать в себе существенный элемент оппоргунизма. Под оппортунизмом понимается «преследование личного интереса с использованием коварства. Подобное поведение включает такие его более явные формы, как ложь, воровство и мошенничество, но едва ли ограничивается ими. Намного чаще под оппортунизмом подразумеваются более тонкие формы обмана... В более общем случае оппортунизм означает предостааление неполной иди искаженной информации, особенно когда речь идет о преднамеренном обмане, введении в заблуждение, искажение и сокрытие истины или других методах запутывания партнера»1.

Возможные альтернативы управления неклассическим контрактом — вертикальная интеграция, то есть включение участников контрактных отношений в состав одной организации на основе объединения собственности, а также двустороннее управление контрактом, в пределах которого обе стороны сохраняют свою самостоятельность «По сравнению с вертикальной интеграцией внешние закупки способствуют поддержанию мощной мотивации и ослаблению бюрократических искажений функционирования организации»[29] [30].

В конечном итоге выбор способа управления неклассическим контрактом зависит от уровня транзакционных издержек, го есть совокупных затрат на управление контрактами. Выбор системы упрааления, основанной на вертикальной интеграции. Базируется на факторах частоты возобновления контрактов, степени неопределенности содержания и условий реализации контрактов, степени склонности участников контрактных отношений к оппортунизму, степени специфичности активов, поддерживающих реализацию контрактов

Чем чаше возобновляются контракты, чем выше степень неопределенности и оппортунизма, связанных с реализацией контрактов, чем Более специфичны активы, поддерживающие осуществление контрактов, тем выше степень предпочтения вертикальной интеграции как способу реализации контрактов При названных характеристиках контрактов, скорее всего, именно вертикальная интеграция обеспечит минимизацию транзакционных издержек по сравнению с альтернативно возможным вариантом

Вертикальвая интеграция реализуется путем создания единого предприятия, включающего в свой состав участников контрактных отношений на правах подразделений либо участников организации Предприятие может быть создано на базе государственной, муниципальной либо смешанной формы собственности с государственным участием и контролем. Если названные факторы выражены менее сильно, предпочтение может быть отдано двусторонней организации управления реализацией контрактов с сохранением самостоятельности каждой из участвующих сторон.

В этом последнем случае характер управления контрактами зависит от первоначального распределения ответственности и рисков между сторонами В этом отношении возможны различные комбинации распределения рисков и ответственности.

Риск может быть целиком переложен на производителя, когда в контракте указвівается фиксированная цена. Но это побуждает производителя добиваться включения в цену контракта некоторой надбавки за риск Контракты типа «издержки плюс прибьіль», наоборот, перекладывают весь риск удорожания зттрат на заказчика, который должен оплачивать все фоктические затраты, сколь бы велики они ни Были, а также оговоренный процент прибыли. Такие контракты побуждают производителей не экономить на затратах Контракты с разделением дополнительных (непредвиденных) затрат между производителем и заказчиком уменьшают риск производителя и побуждают его к экономии затрат

Если конкретный состав будущих услуг, например медицинских, оказываемых пациентам, заранее предвидеть нельзя, в контракте может быть зафиксирована цена на отдельные виды услуг исходя из их фактического объема Чтобы предотаратнть рост затрат вследствие искусственного увеличения количества фактически оказываемых пациентам услуг (когда в них нет прямой необходимости). может применяться блочный контракт, в котором предусматривается фиксированная усредненная величина оплаты за каждого пациента за определенное время независимо от состава фактически оказаннвіх услуг. Чтобы при этом не произошло снижения качества обслуживания, может применяться контракт типа «издержки в расчете на услугу», в котором оговариваются некоторые обязательные параметры обслуживания. За обслуживание в пределах оговоренных минимальных количественных и качественных параметров устанавливается усредненнал оплата, за дополнительные услуги расходы возмещаются дополнительно на основе оценки фактических затрат

В организации производства общественных благ могут быть задействованы различного рода организации- коммерческие частные и государственные, некоммерческие частные и государственные организации.

Коммерческие государственные предприятия используются там, где провалы рынка велики, существуют значительные внешние эффекты либо когда необходимо поставить под контроль производство товаров, имеющих отрицательную полезность (алкогольные напитки, сигареты и т.п.). Копи при этом помимо общего контроля государство интересует коммерческий результат, предприятия могут быть организованы по типу частных, например акционерных

Если в силу особенности производимых товаров их качество, условия предоставления должны жестко контролироваться, может возникнуть необходимость ослабить ориентацию предприятия на чисто коммерческие результаты Это достигается приданием предприятию статуса некоммерческой организации.

Государство заинтересовано в создании частных некоммерческих организаций, так как при этом организаторы не ориентируются на получение прибыли, чем достигается приверженность решению важных общественных задач. При этом государство экономит на затратах по созданию аналогичных государственных организаций. Поэтому для стимулирования такого рода частных организаций государство применяет различного рода нвлоговые льготы

6.2.