Глава 7 ФОРМИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ЦЕЛЕВЫМ КАПИТАЛОМ В РОССИИ

Вопросы финансовой устойчивости учебных заведений в условиях повышения автономии и хозяйственной самостоятельности приобретают особую актуальность. Для того чтобы создать новые механизмы, нацеленные на решение этих вопросов, в 2006 г.

История вопроса

Модель многоканального финансирования образовательных организаций в последние годы стала доминирующей во многих странах. Во всем мире финансовая поддержка образования основывается на сочетании бюджетных и внебюджетных источников. Именно такое сочетание позволяет обеспечить творческую автономию и экономическую самостоятельность образовательных организаций. В условиях многоканального финансирования и экономической самостоятельности ключевую роль приобретает вопрос обеспечения финансовой стабильности организаций в сфере образования. Одним из эффективных финансовых инструментов, обеспечивающих стабильность, является эндаумент (endowment) или целевой капитал, как его назвали в России.

В западных странах эндаумент — вклад, взнос, определенный объем финансовых средств, откладываемый в пользу некоммерческой организации на определенных условиях. Это может быть пожертвование или специально собранный целевой взнос, иногда дополненный собственными накоплениями образовательной организации. Как правило, эндаумент формируется и пополняется на протяжении многих лет. Таким образом, в западных странах эндаумент — это неделимый инвестиционный актив в виде денег, ценных бумаг, а возможно, недвижимого и иного имущества, передаваемых некоммерческим организациям юридическими или физическими лицами в качестве благотворительной помощи.

Во многих странах данный вид дохода некоммерческой организации рассматривается как благотворительность, поэтому доход от эндаумента не облагается налогом на прибыль. Кроме того, сами благотворители — доноры эндаумента — имеют налоговые льготы на прибыль: взносы в счет эндаумента вычитаются из сумм, подлежащих налогообложению, таким образом, соблюдаются интересы благотворителей. Подобная система финансирования шире всего распространена в США, чему способствует законодательство о налогообложении, несколько менее — в других экономически развитых странах. Доходы от эндаумента используются для финансирования некоммерческих организаций в сфере образования, науки, здравоохранения, культуры и искусства, а также в других секторах социальной сферы.

Эндаумент, или дарственный фонд, постоянно ограничен чистыми активами, а основная сумма защищена. Доход может тратиться только под контролем либо установленных донором ограничений-условий, либо совета управляющих. Существует также квазиэндаумент, основной капитал и проценты которого тратятся по усмотрению совета управляющих. Обычно ежегодно можно расходовать 5% стоимости доверительного фонда, предоставленного в виде пожизненной ренты. Промежуточным условием является предоставление на таких условиях капитала в форме финансовых активов или недвижимости не менее чем на 10 лет.

Полученные от благотворителей активы нередко передаются организациями образования в управление фондам, специализирующимся на операциях с эндаументами. Такие фонды профессионально вкладывают полученные образовательными организациями средства в ценные бумаги, иные активы, приносящие стабильный доход, дополняющий основной источник финансирования организации образования (бюджетный или внебюджетный). Доходы от эндаументов используются строго целевым образом, чаще всего предусмотренным либо донором-благотворителем, либо управляющим, либо наблюдательным советом.

Таким образом, эндаумент действительно является целевым капиталом, как его официально назвали в России. Он позволяет аккумулировать финансовые ресурсы различных доноров, которые становятся долгосрочным стабильным источником дохода для некоммерческих организаций.

Законодательные основы

Сегодня созданы законодательные условия, чтобы целевой капитал как источник финансирования некоммерческого сектора начал активно развиваться в России. 30 декабря 2006 г. принят Федеральный закон № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Вопрос приобрел повышенную общественную актуальность, о целевом капитале говорилось и в послании Президента Федеральному Собранию в 2006 г. Д.А. Медведев, будучи первым заместителем председателя Правительства РФ, курировал работу над законопроектом о целевом капитале и неоднократно подчеркивал в своих выступлениях в прессе, что «эндаумент само по себе явление — не российское и даже не романо-германское, а появившееся в англосаксонском праве, поэтому нелегко адаптируемое к условиям современного российского правового порядка». «Документ непростой, поскольку идет вразрез с отдельными, традиционными для нашей сегодняшней жизни постулатами финансовой активности». Тем не менее он назвал новый закон многообещающим, поскольку с точки зрения возможностей получать дополнительные источники финансирования и с точки зрения возможных льгот ничего подобного еще не принималось.

Принятый после широкой общественной дискуссии Закон имеет ряд ограничений, которые были введены в конструкцию Закона, чтобы на начальной стадии избежать целого ряда злоупотреблений, которые могли бы дискредитировать саму идею целевого капитала в России. Остановимся на некоторых из них подробнее.

Основная идея Закона — обеспечить комплексный подход к регулированию процесса формирования и использования некоммерческими организациями, в том числе государственными и муниципальными учреждениями, имущества, которое может служить источником стабильного дохода указанных организаций, необходимого для обеспечения их уставной деятельности.

В принятом Федеральном законе № 275-ФЗ дано определение целевого капитала некоммерческой организации как части имущества некоммерческой организации, сформированной за счет пожертвований, внесенных жертвователем (жертвователями) в виде денежных средств и переданной некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций, в порядке, предусмотренном анализируемым Федеральным законом.

Как любое определение, в котором законодатель хочет обеспечить точность, определение целевого капитала выглядит несколько громоздким. Вместе с тем подчеркнем, что из законодательного определения следует, что целевой капитал обладает всеми необходимыми признаками правового института:

б предметной направленностью (дополнительное финансирование некоммерческих организаций);

б наличием принципов регулирования (назначение средств, использование благотворительных средств в некоммерческой сфере);

'б наличием юридической конструкции (субъектный состав правоотношений, особые условия субъектных правоотношений).

Обратим внимание, что Федеральный закон № 275-ФЗ ограничивает закрытым исчерпывающим перечнем цели формирования целевого капитала и области использования доходов, полученных от целевого капитала.

Необходимо отметить, что в соответствии с Законом № 275-ФЗ целевой капитал может быть сформирован только в виде денежных средств. На стадии обсуждения законопроекта не раз поднимался вопрос о возможности формирования целевого капитала в виде ценных бумаг или недвижимости. Тем не менее пока формирование целевого капитала за счет ценных бумаг или недвижимости в Правительстве РФ посчитали преждевременным.

Действительно, рынки ценных бумаг и недвижимости в России подвержены сильным колебаниям. Можно предположить, что включение их в процесс формирования целевых капиталов окажет заметное влияние на сами рынки ценных бумаг и недвижимости в Москве и других городах России. Так, приток дополнительных денег на эти рынки (или даже «запах» этих денег) может еще больше их «надуть» и привести к новому витку роста цен. Например, некоторыми экспертами отмечается, что даже ожидание притока финансовых средств на рынки недвижимости за счет национального проекта «Доступное жилье» уже приводит к росту цен.

Другой важный момент состоит в том, что анализируемым Федеральным законом № 275-ФЗ не предусматривается возможность формирования целевых капиталов некоммерческих организаций за счет бюджетных средств. Возможность инвестировать в целевой капитал бюджетные средства обсуждалась в процессе подготовки законопроекта. Понятно, что такая возможность имеет как плюсы, так и минусы. Все-таки чашу весов пока перевесили опасения злоупотреблений бюджетными средствами, а также усиленного контроля со стороны налоговых органов за использованием целевых капиталов, если в них будут бюджетные средства, который начнет тормозить процесс эффективного управления целевыми капиталами.

Однако Закон № 275-ФЗ не закрывает возможность привлечения бюджетных средств для формирования целевого капитала в будущем. Так, в части 1 ст. 1 анализируемого Закона указывается, что особенности формирования целевого капитала некоммерческих организаций за счет бюджетных средств и особенности доверительного управления им в этом случае могут устанавливаться иными федеральными законами. Таким образом, можно считать, что инвестирование бюджетных средств в целевой капитал станет следующим шагом на этом пути, если процесс формирования и использования целевого капитала эффективно заработает с частными средствами.

Отличия целевого капитала и разовых пожертвований

Подчеркнем, что Федеральный закон № 275-ФЗ регулирует отношения, связанные с формированием и управлением именно целевым капиталом, а не разовыми пожертвованиями и благотворительностью. Действие этого закона не распространяется на отношения, связанные с получением некоммерческими организациями пожертвований, а также с приносящей доход деятельностью некоммерческих организаций, если некоммерческие организации не формируют целевой капитал.

Разовые пожертвования сразу и непосредственно направляются на благотворительные цели и расходуются на их достижение. Целевой капитал тоже направляется на благотворительные цели, но не расходуется сразу и непосредственно. За счет пожертвований благотворителей формируются инвестиционные активы, которые передаются в доверительное управление для получения регулярного дохода на долгосрочной основе (не менее 10 лет), используемого для финансирования деятельности самой некоммерческой организации (или иных некоммерческих организаций), в соответствии с требованиями благотворителя и уставом некоммерческой организации. При этом законодательство устанавливает правила, которые обеспечивают сохранность такого капитала, использование его по назначению и без прямого участия учредителя.

До принятия Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» осуществлялось различное налогообложение в случае предоставления разовых пожертвований и в случае появления регулярного источника финансовых средств для некоммерческой организации. И в том, и в другом случае источник этих средств не имел налоговых льгот.

Однако получение разового пожертвования не считается прибылью для большинства некоммерческих организаций, если пожертвование получено (и использовано) на содержание организации и ведение уставной деятельности. Иначе, до принятия Федерального закона № 275-ФЗ, обстояло дело с получением имущества или денежных средств на формирование капитала, служащего источником финансирования некоммерческой организации, так как извлечение дохода предполагает осуществление операций с ценными бумагами, имущественными правами и иные операции, т.е. в терминологии налогового законодательства — предпринимательскую деятельность. Следовательно, получение такого имущества признается внереализационным доходом и при фактическом отсутствии внереализационных расходов (так как оно получается безвозмездно) налог на прибыль необходимо уплатить со всей суммы. Кроме того, в составе внереализационных доходов облагаются также и доходы, полученные от операций с имуществом такого рода.

Налоговый кодекс РФ при определении налоговой базы некоммерческой организации не учитывает (и не облагает налогом на прибыль) имущество и имущественные права, полученные в виде членских, вступительных взносов (вкладов). Однако если лицо, желающее пополнить капитал некоммерческой организации, не входит в состав ее учредителей, то такие взносы включаются в состав внереализационных доходов, которые подлежат налогообложению налогом на прибыль. Для исключения этих средств из состава внереализационных доходов возможно оформление взносов в виде целевого финансирования (гранта), что далеко не всегда является возможным. Налоговый кодекс РФ предусматривает требование о том, что грант должен быть направлен на поддержку конкретных программ и конкретных исследований.

Вместе с тем предполагается, что целевой капитал формируется не только с целью его расходования на финансирование уставной деятельности некоммерческой организации, но и с целью получения дохода от инвестирования целевого капитала, что подразумевает невозможность во многих случаях оформления взноса на формирование целевого капитала в виде гранта.

В связи с введением института целевого капитала Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ внесены изменения в гражданское и налоговое законодательство для гармонизации законодательных норм и установления налоговых льгот.

Так, были внесены изменения в налоговое законодательство в отношении некоммерческих организаций, формирующих целевой капитал, и использующих доходы от его инвестирования для финансирования своей уставной деятельности. Теперь некоммерческие организации освобождены от уплаты налога на прибыль:

• в случае доходов, получаемых от благотворителей на формирование (пополнение) целевого капитала;

• в случае на доходов от инвестирования целевого капитала.

Налоговые льготы для целевого капитала

Для создания целевому капиталу режима благоприятствования введены налоговые льготы. В частности, поправками, внесенными в Налоговый кодекс РФ, предусмотрено, что

• передача денежных средств на формирование целевого капитала не облагается НДС;

• получение денежных средств на формирование целевого капитала не облагается налогом на прибыль НКО;

• не облагаются налогом на прибыль НКО доходы от использования целевого капитала, в том числе НКО — получателей доходов.

Других дополнительных налоговых льгот для благотворителей (жертвователей) пока не предусмотрено. С этой точки зрения пакет законов о целевом капитале и соответствующих изменений в налоговом законодательстве не обеспечивает мер по дополнительному экономическому стимулированию жертвователей.

Целевой капитал государственных и муниципальных учреждений. Ключевой вопрос, который оказался в фокусе внимания многих заинтересованных руководителей и специалистов после принятия анализируемого закона: каким образом могут участвовать в процессе формирования и управления целевым капиталом государственные и муниципальные учреждения?

Действительно, доля государственных и муниципальных учреждений во всех секторах социальной сферы в России очень высока: в сфере

образования бюджетных учреждений около 97%, в здравоохранении — более 94%, а в культуре — более 88%. Федеральным законом № 275-ФЗ фактически введена следующая схема.

Государственные и муниципальные учреждения могут быть получателями дохода от целевого капитала. Так, в части 7 ст. 2 ФЗ №-275 предусмотрено, что получатели дохода от целевого капитала — некоммерческие организации, за исключением государственных корпораций, политических партий и общественных движений. Государственные и муниципальные учреждения являются некоммерческими организациями, поэтому на них распространяется приведенное определение.

Вместе с тем государственные и муниципальные учреждения не могут быть собственниками целевого капитала. Согласно части 4 ст. 2 ФЗ №-275, собственником целевого капитала может быть только некоммерческая организация, созданная в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации. Таким образом, Закон устанавливает закрытый исчерпывающий перечень некоммерческих организаций, которые могут быть собственниками целевого капитала, государственное и муниципальное учреждения в этот перечень не входят.

Действительно, правовая конструкция учреждения устроена так, что не предусматривает права собственности на имущество. Все имущество учреждения находится в собственности учредителя. Следовательно, и целевой капитал стал бы собственностью учредителя. Задача Закона о целевом капитале состояла в том, чтобы обеспечить комплексное регулирование процесса формирования и эффективного управления на долгосрочной основе привлеченными внебюджетными частными средствами в интересах развития организаций социальной сферы с соблюдением интересов жертвователей и под контролем попечительского совета.

Схемы формирования и использования целевого капитала. Сохраняемый в российском праве имущественный режим оперативного управления обусловливает разные схемы формирования и использования целевого капитала для разных форм НКО. Юридическим лицам, для имущества которых установлен режим оперативного управления (в той или иной разновидности права оперативного управления), гражданское законодательство не позволяет иметь какое-либо имущество на правах собственности.

Таким образом, анализируемый Федеральный закон № 275-ФЗ предусматривает две схемы формирования целевого капитала.

1. Некоммерческая организация формирует для себя целевой капитал, т.е является собственником целевого капитала и единственным получателем дохода от этого целевого капитала. Такая схема предусмотрена только для некоммерческой организации, наделенной правом собственности на имущество, созданной в организационно-правовой форме фонда, автономной некоммерческой организации, общественной организации, общественного фонда или религиозной организации. Получателем дохода от целевого капитала некоммерческой организации — собственника целевого капитала, не являющейся специализированной организацией управления целевым капиталом, является только данная некоммерческая организация.

2. Создается специализированная организация управления целевым капиталом в пользу иных получателей доходов от целевого капитала. Такой специализированной организацией может быть только некоммерческая организация — собственник целевого капитала, созданная в организационно-правовой форме фонда. Она сама не может быть получателем дохода от целевого капитала и создается исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала в порядке, предусмотренном анализируемым Федеральным законом. Такая схема установлена для некоммерческих организаций, не наделенных правом быть собственником какого-либо имущества. Это организации в форме учреждений любых типов и видов: государственных (муниципальных) бюджетных или автономных и частных учреждений.

Частью 2 ст. 6 Федерального закона № 275-ФЗ предусмотрено, что некоммерческая организация — собственник целевого капитала, за исключением специализированной организации, вправе осуществлять только определенные Правительством Российской Федерации виды платной деятельности. Перечень видов разрешенной таким некоммерческим организациям платной деятельности определен распоряжением Правительства РФ от 13 сентября 2007 г. № 1227.

Кроме того, Федеральным законом № 275-ФЗ предусмотрено, что в течение двух месяцев со дня, когда сумма полученных некоммерческой организацией денежных средств на формирование целевого капитала составит 3 млн руб., некоммерческая организация обязана передать денежные средства в доверительное управление управляющей компании. Со дня передачи таких денежных средств в доверительное управление управляющей компании целевой капитал считается сформированным.

Особенности статуса специализированного фонда

В соответствии с Федеральным законом № 275-ФЗ специализированная организация — собственник целевого капитала может создаваться только в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала в пользу иных получателей дохода от целевого капитала. Следовательно, единственными уставными видами деятельности специализированного фонда могут быть:

1) формирование целевого капитала;

2) использование целевого капитала;

3) распределение дохода от целевого капитала.

Каких-либо иных видов деятельности фонд осуществлять не может. Такой фонд не вправе пользоваться и распоряжаться денежными средствами формируемого целевого капитала за исключением помещения этих средств на банковский депозит на период до передачи их в доверительное управление управляющей компании.

В течение двух месяцев со дня сформирования капитала, т.е. со дня аккумулирования на счете фонда 3 млн руб., фонд обязан передать средства целевого капитала в доверительное управление управляющей компании. Управляющими компаниями могут быть исключительно коммерческие организации в организационно-правовых формах хозяйственного общества (ООО, ОДО, ЗАО или ОАО), профессионально занимающиеся инвестиционной деятельностью на рынке, т.е. имеющие лицензию на управление ценными бумагами или лицензию на управление инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами.

Для контроля над использованием целевого капитала предусмотрено обязательное создание в фонде в период формирования капитала специального органа управления — Попечительского совета, состоящего из представителей жертвователей, получателей дохода от инвестирования целевого капитала, общественности и иных лиц.

Численность и состав совета определяются высшим органом управления фонда. В функции Попечительского совета могут входить распределение доходов от инвестирования целевого капитала; контроль за целевыми расходами средств капитала и доходами от его инвестирования; а также иные вопросы, связанные с формированием и использованием целевого капитала.

Фонд обязан вести обособленный бухгалтерский учет всех операций, связанных с получением денежных средств на формирование целевого капитала, передачей средств капитала в доверительное управление управляющей компании, а также с использованием (распределением) дохода от целевого капитала. Для этого открывается отдельный банковский счет.

Фонд вправе использовать на административно-управленческие расходы не более 15% дохода от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, либо не более 10% дохода от целевого капитала, поступившего за отчетный год. Различие состоит в том, что в понятие «доход от целевого капитала» входит «доход от доверительного управления» капиталом плюс часть самого капитала в размере не более 10% от его балансовой стоимости. Расходование 10% целевого капитала допускается, если это не запрещено условиями договоров пожертвования (завещаний) и предусмотрено финансовым планом некоммерческой организации — собственника целевого капитала.

Допускается расходование этих сумм на оплату аренды, приобретение основных средств и расходных материалов, проведение аудита, выплату зарплаты работникам, управление фондом или его структурными подразделениями, приобретение услуг по управлению фондом (его подразделениями).

Требования к получателям дохода от целевого капитала

Обратим внимание, что Федеральный закон № 275-ФЗ устанавливает требования, предъявляемые к получателю дохода от целевого капитала. Эти требования распространяются на государственные и муниципальные учреждения, если они являются получателями дохода от целевого капитала.

Так частью 1 ст. 7 ФЗ №-275 предусмотрено, что расходы получателя дохода от целевого капитала, финансируемые за счет дохода от целевого капитала, и расходы, финансируемые из других источников, подлежат раздельному бухгалтерскому учету Если доход от целевого капитала, полученный в течение отчетного года, составляет более 5 млн руб., то бухгалтерский учет и отчетность организации—получателя дохода подлежат обязательному ежегодному аудиту (часть 2 ст. 7 ФЗ №-275). Эти требования призваны обеспечить целевое использование средств и защитить интересы жертвователей. Для государственных и муниципальных учреждений соблюдение этих требований будет препятствовать процессу замещения бюджетного финансирования доходами от целевого капитала.

Условия формирования целевого капитала

Согласно Федеральному закону № 275-ФЗ целевой капитал могут составлять только денежные средства, полученные исключительно на цели его формирования от жертвователей либо по завещанию.

Для обеспечения целевого назначения денежных средств Федеральный закон № 275-ФЗ устанавливает дополнительные требования к договору пожертвования и к завещанию. При организации публичного сбора денежных средств на пополнение уже сформированного целевого капитала, некоммерческие организации — собственники целевого капитала должны использовать стандартный договор пожертвования, форма и содержание которого утверждаются высшим органом управления некоммерческой организации. При этом лица, желающие внести средства на пополнение капитала, могут сделать это только на условиях стандартного договора путем присоединения к договору.

В этих документах обязательно должно быть определено в качестве общего назначения передаваемых денежных средств «формирование целевого капитала». Дополнительно могут предусматриваться:

• конкретное назначение или цели использования дохода от целевого капитала;

• срок, на который формируется целевой капитал;

• определены получатели дохода от целевого капитала, если деньги передаются специализированному фонду.

Если в договоре (завещании) указано только общее назначение, но не определены перечисленные выше условия, то конкретное назначение или цели использования дохода, срок формирования целевого капитала и получатели дохода определяются специальным органом управления некоммерческой организации — Попечительским советом.

Если в договоре пожертвования (завещании) совсем отсутствует общее указание на то, что денежные средства передаются именно на формирование целевого капитала, то в этом случае полученные деньги не могут направляться на формирование капитала, а используются в общем порядке как обычные пожертвования или имущество, полученное по завещанию.

Минимальный срок формирования целевого капитала составляет 10 лет, если иное не установлено Федеральным законом № 275-ФЗ. Указанным законом же установлено право жертвователей (завещателей) определять в договоре (завещании) срок, на который формируется целевой капитал. Кроме того, целевой капитал может быть расформирован досрочно, например при ликвидации организации-собственника, снижении стоимости активов целевого капитала на рынке и по другим причинам.

Установлен минимальный размер целевого капитала — 3 млн руб. Эта сумма должна быть собрана некоммерческой организацией в течение одного года со дня первого поступления на банковский счет денежных средств, предназначенных для формирования целевого капитала. В этот же срок в некоммерческой организации должен быть создан Попечительский совет по использованию целевого капитала. Если эти условия не будут выполнены, то собранные деньги возвращаются жертвователям либо используются по иному назначению, определяемому жертвователями в условиях договора.

Основные правила управления целевым капиталом управляющей компанией

Согласно ст. 15 Федерального закона № 275-ФЗ денежные средства, составляющие целевой капитал, в том числе иностранная валюта, могут быть размещены управляющей компанией:

• в государственные ценные бумаги Российской Федерации и субъектов федерации, облигации иных российских эмитентов;

• акции российских ОАО;

• государственные ценные бумаги иностранных государств, соответствующие требованиям, предъявляемым при размещении средств Стабилизационного фонда Российской Федерации;

• облигации и акции иных иностранных эмитентов;

• ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• инвестиционные паи закрытых паевых инвестиционных фондов, если правилами фонда предусмотрена выплата дохода не реже одного раза в год;

• инвестиционные паи интервальных паевых инвестиционных фондов;

• инвестиционные паи открытых паевых инвестиционных фондов;

• объекты недвижимости;

• депозиты в рублях и иностранной валюте в кредитных организациях.

Требования ст. 17 Федерального закона № 275-ФЗ о соблюдении

принципов надежности и диверсификации при инвестировании целевого капитала очевидно привязывают размеры финансового обеспечения конечных получателей доходов к среднерыночной доходности.

Так, принцип надежности ориентирует управляющую компанию на вложение средств целевого капитала либо в банковские депозиты, уровень доходности которых явно не достаточен, либо в акции крупных занимающих доминирующее положение на рынке компаний, направляющих прибыль в первую очередь на развитие и капитализацию, а не на выплату дивидендов, и часто пренебрегающих интересами миноритарных акционеров.

Требование диверсификации направлено на обеспечение сохранности инвестиций в условиях стабильного рынка. В условиях падения рынка потери от диверсифицированных портфелей будут стремиться к средним потерям рынка.

Оценка принципов и правил, установленных Федеральным законом № 275-ФЗ для использования целевого капитала управляющими компаниями, позволяет сделать вывод, что целевой капитал служит не только источником дополнительного финансирования некоммерческих организаций, но также источником дополнительных вливаний средств, собранных благотворителями, в фондовый рынок, рынки ценных бумаг, недвижимости, в банковский капитал, инвестиционные фонды.

При этом Федеральный закон № 275-ФЗ практически запрещает рискованные операции с целевым капиталом, ставит возможности финансового обеспечения некоммерческих организаций за счет доходов от целевого капитала в зависимость от состояния рынка и преследует цели как развития рынка, так и финансирования некоммерческих организаций. Соответственно и реальность получения гарантированных доходов, и возможности долгосрочного планирования финансово-хозяйственной деятельности получателей доходов от целевого капитала будет находиться в зависимости от состояния рынка.

Условия расформирования целевого капитала

С законодательными ограничениями, установленными для формирования целевого капитала, контрастируют правила расформирования целевого капитала, предоставляющие большие возможности для его прекращения и направления оставшихся средств на нужды финансирования получателей доходов «в соответствии с финансовым планом некоммерческой организации».

Согласно ст. 14 Федерального закона № 275-ФЗ расформирование целевого капитала влечет за собой передачу оставшейся части составляющего его имущества на цели, определенные в договорах пожертвования (договорах присоединения) и в завещаниях. Но если договорами (завещаниями) не определен порядок распоряжения средствами на случай расформирования капитала, то цели определяются решением органов управления некоммерческой организации — собственника целевого капитала.

Целевой капитал подлежит расформированию в следующих случаях:

•S достижения целей или наступления условий, предусмотренных договором пожертвования (завещанием);

•S истечения срока, на который был сформирован целевой капитал, в соответствии с договором пожертвования или завещанием;

•S решением совета по использованию целевого капитала в случаях, установленных Федеральным законом № 275-ФЗ;

•S принятия решения о реорганизации некоммерческой организации — собственника целевого капитала, если некоммерческие организации, создаваемые в результате реорганизации, не соответствуют требованиям Федерального закона № 275-ФЗ;

•S принятия решения о ликвидации некоммерческой организации — собственника целевого капитала;

•S если стоимость чистых активов в результате доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, снизилась по результатам трех следующих подряд завершенных отчетных лет более чем на 30% без учета расходования денежных средств, предусмотренных частью 4 ст. 13 Федерального закона № 275-ФЗ;

•S если стоимость чистых активов в результате доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, снизилась по результатам одного отчетного года более чем на 50% без учета расходования денежных средств, предусмотренных частью 4 ст. 13 Федерального закона № 275-ФЗ.

Правила расчета стоимости чистых активов, находящихся в доверительном управлении управляющей компании по договору доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, утверждены приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 14 июня 2007 г. № 07-67/пз-н.

Помимо перечисленных, существуют и другие основания для расформирования целевого капитала. Кроме того, условия расформирования могут быть прописаны в условиях договоров пожертвования на стадии формирования капитала, например в условиях о сроке, на который формируется капитал, в условиях о достижении определенной цели и т.п. При этом решение некоммерческой организации о расформировании капитала является также достаточным основанием для досрочного расторжения в одностороннем порядке договора с управляющей компанией.

Анализ показывает, что действующее законодательство предоставляет большие возможности для реализации разного рода схем расформирования целевого капитала в целях последующего использования составляющего его имущества для финансирования некоммерческой организации — получателя дохода. Формами использования оставшегося после ликвидации имущества может быть, например, продажа активов и направление вырученных средств на финансирование некоммерческой организации — получателя доходов, либо передача активов для использования на иные нужды некоммерческой организации, что разрешено автономному учреждению. При этом основания для реализации схем расформирования целевого капитала могут быть заложены заранее в условиях договоров пожертвований, либо в положениях устава специализированного фонда.

Регулирование использования доходов от целевого капитала государственными и муниципальными учреждениями

Особый интерес представляет анализ возможностей финансирования за счет доходов от целевого капитала государственных и муниципальных учреждений. Возможности использования доходов от целевого капитала бюджетных учреждений и автономных учреждений существенно различаются.

Автономные учреждения вправе использовать доходы по своему усмотрению, которое ограничивается только их уставными целями и планами финансово-хозяйственной деятельности. Возможности бюджетных учреждений в части самостоятельного расходования денежных средств заметно уже возможностей автономных учреждений.

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что все расходы бюджетного учреждения должны осуществляться в соответствии со сметой, а учреждение вправе осуществлять расходы денежных средств строго по перечню расходов, предусмотренному в ст. 70 указанного кодекса.

С 1 января 2008 г. введены жесткие ограничения на использование бюджетным учреждением доходов, полученных от использования имущества, от собственной деятельности и от пожертвований. Из кодекса исключено использование словосочетания «средства из внебюджетных источников», а также право самостоятельного распоряжения бюджетным учреждением средствами, полученными из внебюджетных источников (ст. 161 БК РФ в редакции от 26 апреля 2007 г.).

Со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг и безвозмездных поступлений, в соответствии со ст. 41 Кодекса в новой редакции средства безвозмездных поступлений, и от приносящей доход деятельности при составлении, утверждении и исполнении бюджета включаются в состав доходов бюджета. Расходование этих бюджетных средств определяется главным распорядителем кредитов и осуществляется по смете и по статьям бюджетной классификации. Изменяется само наименование сметы доходов и расходов учреждения на «бюджетную смету». При этом никаких оговорок в отношении особого правового режима использования доходов от целевого капитала законодатель в Бюджетном кодексе РФ не установил.

Принятие специального федерального закона, определяющего особенности использования средств от оказания услуг и безвозмездных поступлений, предусмотрено ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. До принятия такого закона бюджетное учреждение может использовать средства от оказания услуг и безвозмездных поступлений только на основании специального документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указывались источники образования и направления использования указанных средств, устанавливающие их нормативные правовые акты, а также положения устава бюджетного учреждения. При этом каких-либо исключений из названных правил для доходов от целевого капитала Бюджетный кодекс РФ не содержит.

Заключение

Стратегия развития образования ставит задачу повышения доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов. Сегодня усилия направлены на стимулирование инноваций за счет стремления учебных заведений к поддержанию и постоянному повышению качества и конкурентоспособности, роста возможностей образовательного выбора, повышения автономии учебных заведений и оптимизации бюджетных расходов. Реализация этих задач предполагает активный переход на нормативное подушевое финансирование в системе образования, сопряженный с передачей образовательным учреждениям всех финансовохозяйственных функций, предусмотренных законодательством.

Модернизация образования происходит в условиях бюджетной реформы, что накладывает дополнительную ответственность на органы управления образованием при внедрении моделей нормативно-подушевого финансирования. Бюджеты всех уровней с 2005 г. формируются с применением новой бюджетной классификации, обеспечивающей большую самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе исполнения бюджетов. Ключевым направлением в этих условиях является построение эффективных способов и механизмов финансирования, нацеленных на повышение качественных результатов деятельности образовательных учреждений, выявление и ликвидацию существующих неэффективных расходов, и использование высвободившихся средств для решения актуальных проблем отрасли, прежде всего на повышение заработной платы работников образования.

Оптимизация механизма управления бюджетными ресурсами сводится к переходу от ассигнований на текущее содержание учреждений образования к финансированию оказываемых ими услуг на основе задания учредителя. Задание должно обеспечивать увязку показателей объемов и качества предоставляемых образовательными учреждениями услуг (выполнения работ) с размерами направляемых на эти цели средств бюджета соответствующего уровня.

Анализ норм Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), а также поправок в Бюджетный кодекс, вступивших в силу с 1 января 2008 г. и с 1 января 2009 г., показывает, что эти нормы дают правовые основания государственным и муниципальным органам определять объемы заданий как бюджетным, так и автономным учреждениям в зависимости от качества оказываемых ими услуг. Включение в бюджетные законы и бюджетные муниципальные решения норм о показателях (критериях) качества и об учете этих показателей при формировании государственных и муниципальных заданий позволит создавать конкурентную среду.

В частности, частью 1 ст 69.2 БК РФ предусматривается, что государственное (муниципальное) задание должно содержать, помимо прочего, «показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг», а также «порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания». Эта норма позволяет включать показатели качества не только в само задание, но и проверять их в порядке контроля, показывать в отчетности и, в случае несоответствия, например, по качеству, досрочно прекращать задание. Право на досрочное прекращение задания подразумевает и право на его сокращение в любое время, в том числе при планировании на новый период. Для реализации таких прав необходимо, чтобы требования к качеству и условия прекращения (сокращения) задания были прописаны в задании и в бюджетных законах (решениях).

Статья 69.1 БК РФ относит к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг как ассигнования на обеспечение функций бюджетных учреждений, так и предоставление субсидий автономным учреждениям. Формирование государственного (муниципального) задания будет осуществляться в порядке, установленном (соответственно принадлежности учреждений) Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и местной администрацией, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период с возможным уточнением при составлении проекта бюджета. Таким образом, Правительство РФ, субъекты федерации и местные администрации будут иметь возможность планировать бюджет с использованием заданий, сформированных с учетом качества услуг, что оказывает определяющее влияние на последующие решения об объеме финансирования.

Детальная спецификация предоставляемых образовательных услуг заменяет детальную регламентацию расходов бюджетного учреждения. Предоставление высокой степени финансовой самостоятельности образовательным учреждениям при переходе на принципы нормативноподушевого финансирования обеспечивается точной спецификацией бюджетного задания. Наряду с основной деятельностью в спецификацию включается и подлежит финансированию деятельность по выполнению функций администрирования и регулирования. Для этого применяется система стандартов и нормативов качества бюджетных услуг. Форма заданий утверждается теми же органами исполнительной власти, на которые возложены функции нормативно-правового регулирования. Задание включает в себя и положение о контроле за его исполнением и требования к отчетности.

Учредитель перечисляет подведомственному учреждению средства на выполнение задания по предоставлению соответствующего вида услуг (выполнения работ). Фактически объемы финансирования в новых условиях бюджетного законодательства определяются подушевыми нормативами, умноженными на количество обучающихся по образовательным программам в соответствии с государственными стандартами. Это и означает переход на формирование бюджетов на нормативно-подушевой основе.

В ходе исследования были проверены гипотезы о нелинейном характере влияния прямых и косвенных форм государственного финансирования высшего профессионального образования. Выявленный характер влияния прямых и косвенных форм государственного финансирования высшего профессионального образования позволяет определить оптимальное сочетание механизмов финансирования, на основании которых разработаны дифференцированные предложения в отношении разных групп вузов. Методические подходы, используемые в рамках исследования, базировались на сочетании теоретических разработок в области экономико-правового регулирования и финансирования с современными концептуальными положениями о взаимосвязи факторов, влияющих на эффективность прямых и косвенных форм государственных вложений в высшее образование, практико-ориентированных технологий и методов, включая авторские разработки.

В качестве второй гипотезы проверке подлежала различная эффективность использования механизмов нормативного финансирования. По результатам проведения модельных расчетов выявлены оптимальные соотношения атрибутивных характеристик, влияющих на величину норматива финансирования высшего профессионального образования по разным направлениям подготовки в зависимости от рассматриваемых факторов.

В ходе работы были проанализированы зарубежные теоретические и прикладные исследования в области экономики финансирования высшего образования. По результатам исследования представлен аналитический обзор как теории, так и современного состояния в области государственного финансирования отечественного высшего профессионального образования, а также результаты анализа проводимых реформ в области оптимизации финансирования.

В целях оптимизации механизмов бюджетного финансирования высшего профессионального образования проводилась оценка взаимосвязей между источниками финансирования вузов и качеством предоставляемых ими образовательных услуг Специфическая взаимосвязь между количественными и качественными параметрами финансовых механизмов в сфере высшего профессионального образования оценивалась при определении источников, форм и условий предоставления бюджетных средств вузам, а также при их распределении между видами деятельности, программами, направлениями подготовки (специальностями) в рамках как высшего профессионального образования в целом, так и отдельных вузов. Представлены разработки интегрированной модели государственного финансирования высшего профессионального образования.

Подготовлена информационная база для проведения необходимых расчетов, обеспечивающая апробирование результатов для оптимизации механизмов бюджетного финансирования в сфере высшего профессионального образования, создан программно-информационный модуль, позволяющий собирать и обрабатывать необходимые для дальнейшего анализа и проведения расчетов данные.

Развитие настоящего исследования может быть связано с двумя направлениями. Во-первых, исследование оптимального сочетания государственных и частных источников финансирования высшего профессионального образования, развитие частно-государственного партнерства в этой сфере, включая средства семей, предприятий, кредитных и страховых компаний, фондов. Во-вторых, моделирование перспективных финансовых механизмов, учитывающих возможности внедрения целевого капитала как фактора финансовой стабильности университетов, активизации научных исследований и разработки инновационных образовательных программ в условиях эффективного развития автономии университетов.