Финансово-экономические основы и механизмы использования выгод объединения субъектами Федерации

В предыдущих разделах мы рассмотрели финансовые отношения и инструменты, которые используюгея для децентрализации функций государственного управления и общественного самоуправления.

Однако выгоды как асему обществу в целом, так и территори- вльным образованиям несет и рациональная централизация государственных функций Поэтому целесообразно рассмотреть, в чем состоит эта выгода, как она может быть реализована посредством применения финансовых методов управления государством, при каких необходимых условиях, при использовании каких финансо- до-экономических методов управления экономические выгоды от централизации будут максимальными

Итак, рассмотрим, какие выгоды несет обществу рациональная централизация государственных функций.

1 Каждое из объединившихся в единое государство государственных территориальных образований выигрывает от расширения границ рынка, формирования единого рыночного пространства В едином государстве нег таможенных границ, таможенных пошлин в системе внутренней торговли, используется единая валюта, применяются единые правила торговли, налогообложения, регулирования денежного и валютного рынка, одинаковые механизмы кредитования Для хозяйствующих субъектов увеличиваются и становятся более благоприятными возможности привлечения дополнительного капитала и дополнительной рабочей силы Единое государство, как правило, лучше обеспечиваег защиту внутреннего рынка от недобросовестной иностранной конкуренции и защищает интересы отечественных производите пей на международных рынках

Расширение границ рынка способствует увеличению масштабов производства и развитию конкуренции Происходящие при втом снижение транзакционных издержек, универсализация правил торговли, налогообложения, экономического регулирования, расширение возможностей приалечения дополнительных экономических и финансовых ресурсов ведут к снижению удельных издержек и увеличению прибыли.

2 В едином государстве, если централизация государственных функций осуществляется обоснованно и в оптимальных размерах, объединившиеся территориальные образования могут получить выигрыш от относительного уменьшения затрат на осуществление высших государственных функций на единой территории. Сокращается количество центральных министерств и ведомств, уменьшаются в расчете на душу населения затраты на их содержание. Увеличение масштабов деятельности и относительное улучшение финансового обеспечения центральных ведомств в целом способствуют тому, что централизованные государственные функции осуществляются более профессионально и более эффективно Это также дает выигрыш населению и бизнесу как в виде относительного уменьшения налоговой нагрузки в части обеспечения потребностей бюджета в финансировании функций государства, которые прежде не были централизованы, так и в виде выгоды от повышения эффективности, результативности деятельности централ изованн ьіх ведомств.

Возможность получения описанных выгод населением и бизнесом объединяющихся территорий способствует их экономической и политической интеграции Однако возможны и негативные последствия объединения, которые будут сдерживать процесс объединения, уменьшать величину и масштабы получаемых выгод, снижать обший уровень достигнутого единства и даже порождать в отдельных случаях разъединительные тенденции.

Рассмотрим, в чем могут состоять эти негативные последствия.

I. В результате объединения может быть создана такая новая структура государственного управления, в рамках которой не будет достигнуто относительной экономии при объединении функций государственного управления, общая численность аппарата управления в центре и в субъектах Федерации можег даже возрасти, а эффективность управления — снизиться.

Это может произойти, если политические мотивы при организации федеративного государства получат абсолютное преобладание нал экономическими мотивами, так что при распределении функций государственного упрааления, полномочий и ресурсов, необходимых для их осущесталения, не будут должным образом учитываться соображения экономической целесообразности Подобные последствия могут также иметь место, если гтавной и последовательно реализуемой целью этих преобразований будет на деле не конечная выгода населения от преобразовании государства, а личные цели и политические амбиции тех лиц, под руководством которых будут происходить государственные преобразования.

2 В процессе объединения права некоторых из объединяющихся сторон могут быть нарушены, права и выгоды некоторых других сторон могут получить неадекватно большее вырпжение за счет остальных участников объединения В таком случае федеративное образование не будет прочным, его будут ослаблять политическая борьба и противоречия между участниками, наличие которых будет мешать эффективному решению экономических проблем.

Рассмотренные негативные последствия первого и второго рода могут быть предупреждены при соблюдении некоторых общих принципов формирования и функционирования федеративных государств, К числу общих принципов государственного федерализма в частности можно отнести

■ политическое равенство всех государственных образований, вошедших в состав Федерации;

• нвлнчие общих интересов у членов Федерации и их представительство в высших органах власти Федерации;

■ распределение функций государственного упрааления между центральными органами управления Федерации и ее субъектами, исходя из интересов участников объединения в целях максимизации получаемых от объединения экономических и политических выгод.

3 Дальнейшее развитие наиболее экономически развитых субъектов Федерации может сдерживаться в сиду необходимости привлечения финансовых ресурсов для преодоления различий в уровнях экономического развития субъектов Федерации. Естественно, что относительно большую долю финансовых средств, используемых для достижения целей выравнивания развития территорий, выделяют более развитые территории — через общий бюджет Федерации либо специальные фонды. При этом мобилизованные средства используются для финансовой поддержки отстающих в развитии территорий. Получается, что в любом случае экономически развитые субъекты Федерации финансируют развитие отстающих

В известном смысле такой способ финансирования развития экономически неразвитых территорий противоречит принципам организации рынка, в силу которых экономические ресурсы должны перераспределяться в пользу того участника рынка, который способен их использовать более эффективно

Финансирование развития отстающих регионов и территорий за счет передовых приводит к падению заинтересованности передовых регионов в дальнейшем повышении эффективности использования экономических ресурсов.

Таким образом, мы установили, что федеративные отношения, с одной стороны, могут формировать дополнительные выгоды и преимущества для населения и хозяйствующих субъектов единого государства, с другой стороны, они могут становиться фактором, сдерживающим развитие отдельных территорий, препятствующим дальнейшему повышению вллокаиионной эффективности произ- двдетва Поэтому возникает естественный вопрос, каким образом можно с максимальной выгодой использовать федеративные финансово-экономические отношения для стимулирования экономического развития страны, повышения эффективности использования экономических ресурсов9

Очевидно, прежде асего, необходимо ввести отношения и механизмы финансирования развития отстающих регионов и территорий за счет успешно развивающихся в экономически рациональные границы. Это означает, что баланс дополнительно получаемых выгод и дополнительных затрат и потерь от функционирования в рамках федерации должен быть положительным для всех субъектов Федерации.

Требование достижения положительного баланса соотношения выгод, с одной стороны, издержек и потерь — с другой, для всех участников Федерации можно назвать универсальным принципом эффективности вхождения в Федерацию для всех ее участников.

Если этот принцип соблюдаться не будет, то вхождение некоторых государственных образований в состав Федерации будет для них экономически невыгодным Полноценного сотрудничества с этими образованиями не получится, внутри Федерации обнаружатся противоречия и, возможно, даже стремления к отделению.

Если исключить дополнительные издержки и потери, связанные с очевидным нарушением общих принципов образования Федерации (потери и издержки первых двух рассмотренных типов), тогда для соблюдения универсального принципа эффективности вхождения в Федерацию необходимо, чтобы положительный баланс дополнительных выгод и дополнительных затраг и потерь соблюдался для экономически развитых субъектов Федерации. Ведь отстающие субъекты Федерации не имеют потерь третьего типа.

Соблюдение универсального принципа эффективносги вхождения в Федерацию требует максимизации положительного баланса выгод, с одной стороны, и издержек и потерь — с другой, для развитых членов Федерации Однако решение задачи выравнивания экономического развития территорий объективно {при использовании любых механизмов бюджетного финансирования отстающих) приводит к ухудшению структуры этого баланса и может даже привести к превышению издержек и потерь от объединения в развитых регионах нал выгодами. Как разрешить это противоречие?

Если масштабы решения задачи экономического выравнивания развития территорий велики, то для решения этой задачи предпочтительнее применять финансовый механизм централизованного финансирования отстающих регионов из федерального бюджета по сравнению с механизмом горизонтального выравнивания При использовании последнего развитые регионы и территории перечисляют из своих бюджетов средства в специально создаваемые межбюджетные фонды, применяемые для финансирования задач выравнивания развития отстающих территорий. Механизм централизованного финансирования отстающих в развитии субъектов Федерации с использованием трансфертов иди регулирующих налогов делает приоритетное участие финансовых ресурсов развитых регионов в решении задачи финансовой поддержки отстающих регионов не столь очевидным, как при использовании механизмов горизонтального выравнивания через специальные межбюджетные фонды

При применении централизованного финансирования непосредственным источником средств для оказания финансовой помощи отстающим в развитии субъектам Федерации служит федеральный бюджет.

Для менее развитых регионов более высокие налоги частично компенсируются выплатами финансовой помощи, для развитых регионов этой компенсации нег Следовательно, по существу развитые регионы все равно финансируют развитие отстающих, хотя формально непосредственным источником финансирования является федеральный бюджет.

Таким образом, проблема минимизации негативного влияния финансирования задачи выравнивания экономического развития территорий на экономику развитых регионов для своего решения требует иньіх подходов вместо простого изменения механизмов финансирования отстающих регионов. Хотя применение механизма централизованного финансирования все-таки может обеспечить получение относительно лучших результатов по сравнению с применением механизма горизонтального выравнивания

Решение проблемы минимизации негативного влияния выравнивания экономического развития территорий на развитие развитых регионов может быть осуществлено посредством нахождения ответов на следующие ключевые вопросы.

1 Можно ли использовать альтернативные бюджетным механизмам методы решения проблемы выравнивания развития территорий, чтобы уменьшить размеры прямой финансовой помощи отстающим регионам9

2 Какие способы оказания финансовой помощи отстающим территориям цедесооб|Гізно использовагь для того, чтобы долговременный эффект такой помощи оказался максимальным?

3. Могут ли развитые регионы получить косвенную экономическую выгоду от финансирования развития отстающих регионов, и если да, то как можно максимизировать эту выгоду при фиксированных размерах помощи отстающим?

Попытаемся последовательно ответить на поставленные допросы

1 Альтернативой прямому бюджетному финансированию развития отстающих регионов является использование механизмов рынка В экономически неразвитых либо депрессивных регионах образуется относительный избыток рабочей силы и недостаток капитала. В силу относительного избытка рабочей силы ее стоимость 6улет низкой Если в неразвитом регионе имеется квалифицированная рабочая сила, природные ресурсы, нерационально используемые производственные мощности, которые при соответствующих инвестициях могут быть перепрофилированы с получением коммерческой выгоды, то возможности экономического развития будут решающим образам связаньі с притокам капитала из других, развитых регионов.

Решающим же условием притока капитала во многих случаях может бьіть формирование производственной, транспортной, технологической, рыночной, социальной инфраструктур в зонах потенциально дозможного притока капиталов. Вложения в объекты инфраструктуры требуют больших затрат. Но поскольку эти объекты в большинстве случаев обладают признаками общественных или смешанных благ, постольку выгоды от их использования не могут быть рационально локализованы. Поэтому частный бизнес и не будет финансировать создание либо увеличение этих объектов в достаточном объеме.

В долгосрочном аспекте оказание государством финансовой помощи отстающим регионам целесообразно в первую очередь не в виде социальной поддержки малообеспеченным, а в виде финансирования создания либо расширения объектов разнообразных видов инфраструктуры в зонах потенциального притока капитала. В этом случае государственньіе инвестиции вызовут существенный мультипликационный эффект роста занятости и инвестиций в смежных отраслях, а также будут способствовать притоку дополнительного капитала из других регионов или из-за границы

Если преобладающая доля средств будет использована государством на инвестиции в объекты инфраструктуры, доходы граждан не будут существенно повышены, исходная цена рабочей силы останется низкой, что будет стимулировать приток капитала из-за пределов региона В этом случае значительные первоначальные вложения государства в развитие инфраструктуры вызовут в перспективе усиливающиеся притоки капитала, увеличение занятости населения. Причем постепенный рост доходов населения, обусловленный возрастающей потребностью дополнительно аложенных капиталов в дополнительной рабочей силе, будет оплачен в основном частным бизнесом в результате повышения заработных плаг Таким образом, прямое бюджетное финансирование развития отстающих регионов можег выгодно сочетаться с использованием ресурсов рыночного сектора экономики

Если же основная часть прямой финансовой помощи будет использована на повышение доходов населения, это лишит регион надежд на существенный приток капитала, ибо при неразвитой инфраструктуре предприниматели больших денег в развитие экономики вкладывать не будут. К тому же стимул для притока капитала в виде наличия относительно дешевой рабочей силы будет ослаблен

2 При анализе и оценке альтернативно возможных вариантов оказания отстающим регионам финансовой помощи необходимо выбирать такие способы финансовой помощи, которые, по возможности, сопровождаются аффектами мультипликации занятости и частных инвестиций, создают дополнительные мотивы и благоприятные возможности для притока частного капитала.

Помимо прямого финансирования государством вложений в объекты инфраструктуры возможны создание предприятий со смешанным капиталом дли увеличении производительности объектов инфраструктуры, создание финансовых компаний со смешанным капиталом для финансирования капиталовложений в объекты инфраструктуры. Для мобилизации капитала государство может использовать выпуск и размещение долговых обязательств.

3Развитые регионы могут получить косвенные экономические выгоды от финансирования государством развития депрессивных территорий. Выгоды состоят в том, что частный бизнес развитьи регионов может приобрести дополнительные рынки сбыта для своей продукции, получить возможности привлечения относительно более дешевой рабочей силы, расширить производство либо увеличить объемы коммерческой деятельности за счет создания новых предприятий, филиалов и представительств на развивающихся территориях

Объемьг косвенной экономической выгоды для бизнеса развитых территорий могут быть увеличены, если представители бизнеса вступят в переговоры с представителями администраций отстающих регионов и заключат долгосрочные контракты на производство работ, поставку материалов, а также будут приадечены для кредитования, страхования и оказания других коммерческих услуг для развивающихся видов деятельности

В результате интенсивного использования рыночных механизмов для решения проблемы оказания помощи отстающим регионам масштабы экономической деятельности в этих регионах будут постепенно возрастать, объемы налогов, собираемых в развивающихся регионах, будут увеличиваться В некоторой степени возрастут также налоговые доходы в развитых регионах, организации которых будут сотрудничать с администрациями и хозяйствующими субъектами депрессивных регионов.

Расширение производственной и коммерческой деятельности организаций развитых регионов в связи с развитием экономических связей с отстающими регионами, несомненно, будет способствовать экономическому развитию не только отстающих, но и развитых регионов, ловьинению уровня благосостояния всего населения той или иной страны.

Таким образом, минимизация негативных последствии политики выравнивания для развитых экономических регионов связана.

• с установлением количественных границ финансовой помощи отстающим регионам на таком уровне, при котором соблюдается принцип универсальной эффективности вхождения в состав Федерации всех ее субъектов, то есть для каждого субъекта баланс выгод от вхождения или пребывания в составе Федерации, с одной стороны, издержек и потерь — с другой, остается положительным (либо, по крайней мере, не- отриштел ьн ым);

• с институционализацией процедур финансовой поддержки, определением масштабов, форм, источников финансовой помощи на долгосрочной основе, позволяющей увязать процедуры поддержки с активностью самих отстающих регионов, эффективностью использования ими собственных источников ресурсов для достижения стратегических целей развития; при этом целесообразно сделать так, чтобы непосредственными источниками финансовой поддержки отстающих регионов стали финансовые ресурсы вышестоящих бюджетов или специальных фондов, тогда оказание финансовой поддержки отстающим регионам будет адекватно представлено как направление общенационвлькой политики, а не навязанная обеспеченным регионам обременительная для них повинность, которую они обязаны выполнять «всклалчину» через специально созданные фонды горизонтального выравнивания;

• с постепеннь[м замещением прямой финансовой помощи отстающим регионам, направленной на поддержку доходов населения, формами помощи, нацеленной на обеспечение ускоренного развития этих регионов, содействие притоку частного капитала, максимизации производительного использования местных экономических ресурсов, в том числе ранее невостребованной в сфере экономической деятельности рабочей силы;

• с выбором таких способов участия в финансировании развития инвестиционных процессов, при которых государство заполняет только остающиеся непривлекательными для частного бизнеса ниши в формируемой общей системе участия (государства и частного бизнеса), связанные с производством общественных и смешанных благ;

• с максимальным привлечением частного капитала к выгодному для него участию в инвестиционных процессах, в котором государство через систему государственных заказов, торгов, закупок формирует эффекты мультипликации инвестиций и занятости;

• с использованием механизмов рынка, направляющих инвестиции в те сферы или звенья экономики, в которых формируются наиболее привлекательные для частного бизнеса комбинации капитала, предпринимательства, рабочей сильг и минимальным вмешательством в формируемые рынком ценовые пропорции основных факторов производства;

• с выбором таких систем контрактации, при которых активизируются конкурентные механизмы, риски и выгоды между представителями бизнеса и государства распределяются соответственно их роли и участию в организации инвестиционных процессов, блокируются разрушительные для хозяйственных процессов проявления оппортунизма

Финансово-экономическая политика в сфере федеративных отношений должна быть нацелена на максимизацию позитивных эффектов объединения в Федерации всех ее участников Тогда она может внести наибольший вклад в обеспечение социально-экономического развития всей страны

Осознанный выбор адекватных и наиболее действенных в сложившейся конкретной ситуации финансово-экономических методов и инструментов организации федеративных отношений, разработка рациональной и эффективной стратегии их долгосрочного применения способны существенно повлиять на основные параметры макроэкономического развития единого государства: уровень занятости, объем ВВП, темпы его роста Кроме того, адекватная конкретной экономической ситуации, правильно построенная федеративная финансово-экономическая политика может существен но уменьшить потребности в финансовых ресурсах бюджетной системы, используемых для решения проблемы выравнивания экономического развития территорий.

Тем самым организация финансового механизма федеративных отношений может быть важным фактором уменьшения дефицита консолидированного бюджета и на этой основе — снижения уровня и темпов развития инфляции Особенное значение этот фактор приобретает в странах, в которых, подобно России, степень различия между уровнями социвільно-экономи чес кого развития отдельных субъектов Федерации исключительно велика.

В табл 7 ] показаны различия между некоторыми субъектами Российской Федерации по уровню средних денежных доходов на душу населения. Хотя за период с 1995 по 2007 г. степень различия регионов между собой по уровню доходов на душу населения несколько уменьшилось, нО в 2007 г. она все еще оставалась очень значительной.

Это свидетельствует о том, что разработка эффективного механизма выравнивания уровней экономического развития субъектов Федерации — весьма актуальная задача для российской экономиче- ской политики Применение сформированных в указанный период механизмов не позволило решить задачу выравнивания уровней экономического развития более успешно в том числе и потому, что эти механизмы сдерживали экономическое развитие наиболее успешных регионов.

Таблица 7 1

Различии в уровне доходов на душу населения между отдельными субъектами Рассиискон Федерации

Источник: Российский статистический ежегодник 2008 Стяг. сб./ Росстат М 2008. С 172-173.

Поэтому актуальна разработка таких механизмов выравнивания, которые минимизируют последствия их отрицательного воздействия на экономическое развитие успешных регионов.

Контрольные вопросы [39] [40] [41]

4 Каким образом децентрализация может помнятъ на уровень издержек производства локального общественного блага? При каких условиях это влияние может быть несущественным'

5 В чем суть теоремы о децентрализации?

6. При каких условиях децентрализация нецелесообразна экономически4

7. Какие факторы могут уснаигь преимущества децентрализованной поставки общественного блага?

8. Каким образом, в случае если решения о поставках локальных общественных благ при ня маются централизованно, можно уменьшить потерю эффективности производства и использования благ, если функции спроса на них на разных территориях существенно различны?

9 В чем суть гипотезы Ч Тибу4

10. Какие факторы отличают поведение местных администраций на рынке общественных благ от поведения обычных производителей на рынке частных благ?

11. Как бюджетная децентра лизани я влияет на миграцию населения4 При каких обстоятельствах она может бытъ усилена4 Можно ли говорить о положительном влиянии миграции на уровень благосостояния общества и на распределение ресурсов4

12. Как можно объяснить тот факт, что большинство локальных общественных благ являются смешанными благами4

13. В чем сложности задач оптимизации производства локальных общественных благ4 Покажите это на примере

14. Каким образом можно оптимизировать производство локального общественного блага, если оптимальный уровень производства зависит не от одного, как при оптимизации длины городских линий автотранспорта, а от нескольких факторов, влияющих друг на друга4

15. Как могут повлиять на децентрализованные решения о производстве локальных общественных благ политические факторы4 Можно ли ослабить негативное воздействие этих факторов?

16 Какую роль играют федеральные расходы я устранении соии- вльного неравенства4

17 Какую роль играют территориальные бюджеты в бюджетной системе сѵраны4 Чем различаются функции территориального и федерального бюджетов4

18 Каковы источники доходов территориальных бюджетов4 Какие виды налогов преобладают в структуре воходос территориальных бюджетов4 Как это можно объяснить4

19. Что такое бюджетные гранты и каковы их основные виды?

20 В чем различия воздействия блочного и категориального недо- лсвого гранта на потребление и производство’ Могут ли оба способа государственной поддержки при равных затратах на нее оптимизировать потребление общественных благ на оаиом и том же уровне4 Если это возможно, то при каких условиях4

21 Како» способ поддержки территориального бюджета более экономичен для федерального бюджета- категориальный волевой (нелимитированным) грант вли б.почньгй4 Иллюстрируйте ответ графически.

22. Каким образом можно избавиться или котя бы минимизировать вэффект липучки®4

23 Каким образом и в каких пределах можно управлять последствиями передачи финансовых ресурсов от вышестоящих нижестоящим звеньям бюджетной системы?

24. Можно ли использовать межбюджетные отношения для активного воздействия на экономический рост и другие макроэкономические параметры развития?

25. В чем состоят противоречия воздействия федеративных отношений на экономическое развитие участников Федерации?

26. Каковы положительные и возможные отрицательные последствия вхождения и пребывания государственных образований в составе Федерации?

27. Можно ли и в какой мерс уменьшить отрицательные последствия вхождения в состав Федерации4

28 Соблюдение каких обших принципов может способствовать уменьшению отрицательных последствий вхождения в состав Федерации?

29. Какие субъекты Федерации несут основную часть отрицательных последствий вхождения в состав Федерации?

30. Как можно усилить положительные эффекты вхождения в состав Федерации"'

31. Какие финансово-экономические методы необходимо использовать для того, чтобы уевлить позитивное воздействие централизации государственного управления на развитие территорий, не нарушая их экономической самостоятельности?

32 В чем состоит универсальный принцип эффективности вхождения в состав Федерации"' К чему приводят его нарушения4

33. Какой набор методов оказания финансовой помощи отстающим в развитии регионам и территориям может способствовать достижению наилучгиего баланса выгод и издержек, потерь объединения для всех участников Федерации4

34 Можно ли построить такую политику преодоления существенных экономических различий между территориями Федерации, при которой относительное значение рыночных источников финянсированни развития отстающих регионов будет постепенно увеличиваться?

35. Предложите набор финансовых методов и инструментов регулирования межбюджетных отношений в Федерации, которые можно использовать для оказания влияния на основные параметры макроэкономического развития. Поясните, как можно осуществлять такое влияние.

Задания для самостоятельной работы

1. Составьте перечень необходимых условий, при которых теорема о децентрализации является справедливой Попытайтесь установить, как формирование этих условий связано с развитием основ рыночной экономики Можно ли говорить о некоторой очередности исторического процесса становления указанных условий?

2. Определите, влияние каких факторов противодействует тому, чтобы признать высказанные Ч. Тибу положення теоремой, а не гипотезой Оцените, насколько справедлива гипотеза Ч.Тибу может быть в России

3. Определите графически точку равновесия в производстве локальных общественных благ в муниципальном образовании Установите, как ни формировании объема производства этих благ скажется недостаток финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования. Покажите, как изменится положение равновесия на рынке локальных общественных либо смешанных благ, если из вьоиестоящего бюджета будет профинансирована фиксированная доля расходов на производство этих благ без ограничения их общего количества.

4. Определите, под влиянием каких факторов различия в уровне экономического разаятия территорий федеративного государства могут сглаживаться или увеличиваться Установите, как на уровень этих различий влияюѵ исторические сроки образования государства, продолжительность периода развития рыночной экономики Определите, применение каких альтернативно возможных методов государственного регулирования экономики может наиболее результативно способствовать решению проблемы вьеравнивания социально-экономического развития территорий

5. Продумайте, от каких обстоятельств зааясит позитивный эффект от централизаций государственного управления. Оцените, как этот эффект зависит от размера государства, степеня разнообразия природно-климятических условий и культурно-исторических особенностей развития национально-государственных образований в рамках федерации. Установите, как на степень централизации государственного управления влииет нвличие внешних угроз самостоятельности данного государства, наличие международной конкуренции, наличие исторических традиций сотрудничества отдельных национвльно-госуцарственных образований в рамках единого государства в решении экономических и социвльных проблем.