Экономические основы бюджетного федерализма

В государствах с федеративным устройством субъекты федерации обладаю! широкими полномочиями в получении и использовании бюджетных доходов В унитарных государствах права административно-территориальных образований, хотя и менее значительны, но все же основываются на некоторой самостоятельности в формировании и использовании бюджетных средств на соответствующей территории.

Понятие бюджетного федерализма является достаточно сложным в государственно-правовом аспекте. В специальных литературных источниках имеется достаточно большое число трактовок понятия «бюджетный федерализм». «Что является типичным для федерализма любого общества или государства, независимо от того, как он понимвется и трактуется? Прежде всего, то, что любая федеративная система, независимо от ее специфических черт и особенностей, выступает как единое союзное государство, состоящее из двух иди бодее относительно самостоятельных государств и государственных образований»1

Каким образом экономическая, и в частности финансовая, наука объясняет бюджетную децентрализацию? В финансово-экономическом аспекте федерализм означает наличие внутри единого государства ряда относительно самостоятельных государственных образований, которым передан ряд государственных функций и которые обладают собственными источниками доходов для финансирования государственных расходов. Поскольку эти образования наделены собственными доходными и расходными бюджетными полномочиями, это позволяет им провішить относительно самостоятельную

' чноераымі теория в история развития (сравнительно-правовой анализ): Учео пособие / Отн ред.

экономическую политику, независимую от федерального центра в пределах предоставленных полномочий.

Относительная независимость государственных образований в рамках федерации означает, что федеральный центр сосредоточивает в своих руках важнейшие функции государственного управления, без которых существование единого государства невозможно. Состав централизуемых единым государством функций может несколько различаться в разных федеративных государствах. Но обыч- но в состав централизуемых функций входят национальная оборона, внешняя политика, проведение единой бюджетной, налоговой, денежно-кредитной политики, обеспечение минимальных социальных стандартов Нередко в состав централизуемых государственных функций входит также руководство развитием единой транспортной сети общенационального значения, развитием образования, здравоохранения и культуры

Функционирование федеративного государства предполагает решение как минимум двух ключевых финансово-экономических проблем.

1 Как оптимально распределить функции государственного управления между центром государства и федеративными образованиями, чтобы при этом достичь наиболее полного удовлетворения потребностей населения в рамках имеющихся у всего государства ограниченных финансовых ресурсов?

2 Как при разделении функций по вертикали государственного управления сохранить единство страны и как федеративным государственным образованиям максимизировать свою выгоду от объединения в одно государство при управлении собственными финансовыми ресурсами?

Начнем с обоснования подходов к решению первой основной проблемы. Очевидно, что децентрализация государственных функций и управления финансовыми ресурсами оправданна лишь в той мере, в какой она обеспечивает повышение эффективности использования общественных средств, а именно более полное удовлетворение потребностей населения соответствующей территории в общественных и смешанных благах, снижение издержек, связанных с созданием общественных благ и выполнением государством его функций.

Для децентрализации государственных функций ѵі процесса управления финансами необходим ряд предпосылок.

Первая экономическая предпосылка децентрализации государственных функций — локальный характер использования общественных либо смешанных благ Если эти блага потребляются населением определенной территории, например коммунальные услуги (городской транспорт, связь, система электро-, газо-, водоснабжения), то и решение об их производстве должно принимать население соответствующей территории — через своих представителей в органах зак оно дательной власти этой территории

Децентрализация Организации либо регулирования производства локальных общественных благ дает возможность максимально учесть на месте потребности и предпочтения населения, получить выигрыш при распределении ресурсов от того, что объем и структура привлеченных для производства ресурсов могут быть приведены в максимально полное и точное соответствие с потребностями в локальных общественных Благах

Вторая предпосылка децентрализации государственных функций — наличие существенных различий в характере спроса на локальные общественные блага на разных территориях. В этом случае учесть различия спроса на локальные общественные блага в процессе распределения ресурсов для организации производства можно только при децентрализации производства этих благ. Многие виды Общественньіх и смешанных благ имеют специфические характеристики на соответствующей территории, например освещение улиц в курортной зоне и освещение за полярным крутом и тл Сами общественные либо смешанные блага могут представлять наборы частных благ, различающиеся между собой вследствие различия вкусов и предпочтений населения разных территорий, а также вследствие различий в уровне доходов населения, различий субъективного восприятия ценности этих благ, готовности платить за них.

Третья экономическая предпосылка децентрализации государственных функций — отсутствие значительного эффекта масштаба в производстве локального общественного блага. Эффект масштаба выражается в том, что с увеличением объема производства достигается экономия на постоянных з (тратах. Пусть:

С — величина совокупных условно-постоя иных затрат, которая при изменении объемов производства в некоторых пределах не зависит от конкретной величины этих объемов (затраты на амортизацию зданий и оборудования, на мрзботную плату админ истративно- упрааленческого персонала, на отопление, освещение, плата за аренду помещений и тл.);

Q — объем производства;

ѵ — удельные переменные затраты в расчете на единицу продукции (затраты на заработную плату основньіх рабочих, на материалы и некоторые другие);

V — совокупные переменные затраты, которые пропорциональны объему производства, так что

V= v Q

Тогда себестоимость производства единицы продукции г равна

Как видно из формулы (7.1), если величина постоянных затрат на производство значительна или, что равнозначно, велика доля постоянных затрат в структуре себестоимости продукции, рост объемов производства может приводить к существенному уменьшению себестоимости продукции.

Если эффект масштаба велик, тоща от централизации производства и управления финансовыми ресурсами может быть достигнут эффект существенного снижения себестоимости продукции. Если эффект масштаба незначителен, тогда выбор места производства и способа финансирования несущественно влияет на себестоимость продукции и этим влиянием можно пренебречь.

Наконец, четвертая экономическая предпосылка децентрализации функций государства и системы управления государственными финансами — наличие достаточных собственных финансовых ресурсов у государственного образования в рамках федерации либо передача необходимых финансовых ресурсов от федерального центра для финансирования децентрализованных функций.

При наличии названных предпосылок децентрализация управления может быть экономически целесообразна Поскольку предпочтения населения выявляются и получают денежную оценку, становится возможным оптимизировать распределение ресурсов между общественным и частным секторами данной территории, а также между различными видами благ общественного сектора и выявить оптимальное с точки зрения потребностей населения территории количество соответствующих видов общественных благ и их цены, отражающие полезность

Итак, децентрализация в использовании общественных средств целесообразна в следующих случаях или при следующих предпосылках

• выгоды от этого использования локализуются на соответствующей территории;

• население этой территории само финансирует значительную часть потребностей в общественном (или смешанном) благе, так что оно может оптимизировать через своих представителей в органах аласти территории объем производства общественных благ, исходя из своих денежных оценок выгод и издержек;

• степень различия предпочтений населения внутри региона в отношении регулируемых благ ниже, чем степень различия предпочтений населения разиьіх территорий;

• децентрализация не алияет на уровень издержек производства локального общественного блага.

Если имеют место названные предпосылки, то децентрализованное принятие решения о поставке локального общественного блага не уступает в эффективности централизованному, но тем более сравнительно с ним эффективно, чем в большей степени на разных территориях различаются характеристики спроса на локальное общественное благо — его эластичности, готовности платить за данное благо

В этом состоит суть теоремы о децентрализации На рис. 7.1 АС = МС — средние и предельные издержки — они постоянны (таково первоначальное допущение).

Рис 7.1. Преимущество децентрализованной поставки тотального обыеетвенного блага

Предположим, что D| и D2 — соответственно кривые спроса на общественное благо в разных регионах.

В любом случае ориентация поставок региона на усредненный уровень приведет к менее эффективному распределению благ, чем при децентрализован и ых поставках Для второго региона поставка в объеме Qn будет означать по сравнению с децентрализованной равновесной поставкой Q2 потерю суммарного полезного эффекта, равного площади ABCN. Для первого региона усредненная поставка будет означать превышение издержек над суммарной оценкой полезности блага. Превышение затрат над полезностью избыточно поставленного количества локального общественного блага будет равно плошали AENA

На рис, 7,1 площадь обоих заштрихованных треугольников (AENA и ЛВС7\І) показывает потерю эффективности, снижение степени удовлетворения потребностей регионов вследствие централизованного принятия решений. Потери тем больше, чем сильнее отличаются друг от друга функции спроса' их положение и наклон, а также характеристики их эластичности. Эти различия будут тем значительнее, чем сильнее население регионов будет отличаться между собой по уровню доходов и составу потребностей. Следовательно, чем сильнее выражены различия между потребностями (характеристиками спроса) населения разных территорий, тем в большей мере экономически опраадан бюджетный федерализм, то есть бюджетная децентрализация

Многие современные экономисты (например, Уильямс, Уайльд, Брэдфорд, Уотс) считают, что местные административно- территориальные образования (общины, города, поселки, коммуны и т п ) на рынке общественных благ ведут себя как отдельные индивиды на рынках частных благ.

Бюджетная децентрализация обеспечивает развитие конкуренции между административно-территориальными образованиями, ведет к выявлению предпочтений избирателей, повышению однородности населения территорий по составу предпочтений (за счет миграции) и на этой основе реализует Парето-улучшения в сфере организации производства и распределения общественных благ, но при следующих необходимых условиях

• эффективной демократической организации функционипова- ния местных органов представителей аласти, способной вы- явить и реализовать в политике органов власти предпочтения населении,

• свободе миграции населения;

• развитых рынках жилья, недвижимости;

• высоком уровне развития средств сообщения, связи, то есть всей производственной и социальной инфраструктуры н невысокой степени различия уровней развития этой инфраструктуры на территории страны

Таким образом, при названных выше условиях миграция населения ведет к повышению эффективности общественного произ- воаства, использования общественных финансовых ресурсов В этом суть гипотезы Ч. Тибу,

Поясним экономический смысл гипотезы Предположим, что уровень благосостояния населения двух регионов, в том числе общий уровень социальных и бытовых услуг, примерно одинаков. Следовательно, миграция населения из одного региона в другой не может привести к снижению общего уровня благосостояния мигрирующего населення. При развитом рынке жилья, сходстве социально-бытовых условий проживания, примерном равенстве уровней благосостояния населения двух регионов стоимость однотипного жилья в двух регионах будет примерно одинаковой, а затраты на обмен жилья (продажу жилья в одном регионе и покупку равноценного жилья в другом) будут относительно невелики При развитой транспортной инфраструктуре затраты на переезд семей из одного региона в другой также будут относительно невелики

Предположим далее, что при названных конкретных обстоятельствах предпочтения населения в отношении разных видов общественных благ в двух регионах существенно различаются. Допустим, что в первом регионе (см. рис. 7.1) кривая D] отражает предпочтения большинства населения в отношении чистоты окружающей среды, а кривая D2 — спрос на образовательные услуги. Во втором регионе, наоборот, кривая D| отражает спрос большинства населения на образовательные услуги, а кривая D3 — предпочтения в отношении уровня экологической чистоты окружающей природной среды

В каждом регионе есть нетипичное меньшинство, которое имеет предпочтения, обратные тому, что имеет большинство. То есть в первом регионе большинство относительно выше ценит услуги образования, а меньшинство — уровень экологической чистоты окружающей природной среды. Во втором регионе, наоборот, большинство относительно выше ценит экологическую чистоту окружающей среды, а меньшинство — услуги образования

В силу несовпадения предпочтений большинства и меньшинства двух регионов субъективная оценка полезности общественных благ меньшинством в каждом из двух регионов при прочих равных условиях ниже, чем оценка большинства. Если нетипичное по структуре предпочтений меньшинство переедет из первого региона во второй, а из второго региона в первый, самооценка уровня благосостояния меньшинства в обоих случаях повысится. Произошедшее повышение общего уровня благосостояния меньшинства в обоих регионах окупит дополнительные затраты на куплю-продажу квартир и переем.

На территориях, которые эффективно выяаяяют и реализуют предпочтения избирателей, наблюдается приток населения из тех мест, где органы власти делают это менее эффективно Соответственно притоку или оттоку населения реагируют местные рынки недвижимости, труда, капитала и товаров Помимо изменения субъективного отношения избирателей к избираемым представителям местной власти, это движение населения, приводящее к соответствующим изменениям (позитивным или негативным) на регионвль- ных и местных рынках, служит критерием оценки эффективности работы этих органов власти, с которым они сверяют свои действия

Ряд факторов сдерживает действие своеобразного аналога рыночного механизма производства и распределения общественных благ на местном уровне: неоднородность экономического и социального развития территорий, при которой отдельные из них получают искусственные начальные преимущества перед другими, неразвитость рынка жилья, недвижимости, сферы услуг, информации, низкий уровень доходов населения, превращающий миграцию в большую проблему

Кроме того, децентрализация эффективна лишь в отношении локальных общественных благ, которые потребляет местное население, поэтому функции федеральных, региональных и местных органов власти должны быть четко разделены. Бюджетная децентрализация предполагает также вмешательство центральной власти

• во-первых, вля предотвращения односторонней ориентации местных органов власти на интересы формирующихся однородных групп населения и исключения интересов других групп;

• во-вторых, для учета фактора внешних эффектов,

• в-третьих, для корректировки условий равновесия локальных общественных благ

Такое равновесие в силу узости границ соответствующей территории. состава основных социальных групп, неоднородности представительства их интересов может быть неоптимальным.

Экономически обоснованная децентрализация государственных функций, как мы видели, способна обеспечить ряд дополнительных выгод обществу как на основе совершенствования распределения экономических ресурсов между производством различных видов общественных благ, так и на основе миграции населения, улучшающей субъективную опенку полезности пакетов общественных благ населением регионов Однако децентрализация управления создает также ряд дополнительных выгод в сфере организации производства локвльных общественных благ в силу использования фактора территориальной близости населения, которому предоставляются соответствующие блага (как правило, в форме услуг), и лучшей осведомленности органа управления территорией.

Большинство локальных общественных благ являются смешанными, т.е. обладают свойствами общественных благ в некоторых пределах. Для оптимизации предостааления этих благ приходится решать одновременно несколько задач.

Рассмотрим пример. Предположим, что при проектировании и расширении города решается вопрос об оптимальной длине линий муниципального общественного транспорта На рис 7 2 показана зависимость выгод B(L) и издержек C(L) для отдельного среднего жителя от получения услуг автотранспорта в зависимости от длины L линий городского муниципального автотранспорта По вертикали Д обозначают доходы и затраты Оптимум достигается в такой точке L(, в которой разница между выгодами и издержками достигает максимума

Графики выгод и издержек построены исходя из конкретной численности жителей — пользователей городским автотранспортом, соответственно оптимальная влина городских линий муниципального автотранспорта будет другой, например L2, при иной численности жителей N На рис. 7 2 L(N) — график, показывающий оптимальную дли ну линий городского автотранспорта в зависимости от численности жителей.

В процессе Оптимизации может быть фиксирована влина линий автотранспорта, например, на уровне L[ в целях определения оптимального числа пользователей.

Решение этой задачи изображено на рис. 7.3. Оптимальная численность пользователей N( выявляется в такой точке, в которой превышение выгод над издержками в расчете на одного жителя достигает максимума При иной влине городских линий автотранспорта, например обозначенной L2, оптимум достигается в другой точке — N2

На рис. 7.4 кривая N(L) изображает множество точек, показывающих оптимвльную численность жителей в зависимости от длины городских линий автотранспорта, кривая L(N) — множество точек, показывающих оптимвльную длину линий автотранспорта в зависимости от численности жителей Пересечение двух кривьіх L(N) и N(L) покажет оптимвльную численность жителей Nn и оптимальную длину городских линий Lo автотранспорта одновременно

Рис 7 2 Оптимизация длины городских линии ’муниципального автотранспорта лри фиксированной численности жителей

Рис 7 3 Оптимизация численности пользователей муниципальным автотранспортом при фиксированной длине линий автотранспорта

Организация производства локальных общественных благ на месте дает возможность детально учесть особенности характеристик спроса на эти блага на разных территориях, согласовать эти характеристики спроса с предложением Таким образом, появляется возможность оптимизировать производство, достичь более полного удовлетворения потребностей населения при использовании одной и той же суммы ограниченных финансово-экономических ресурсов по сравнению с централизованной организацией производства локальных общественных бдаг.

Рис 7 4 Совмещение оптимального выбора численности жителей (пользователей) и длины линий муниципального автотранспорта

Вместе с тем описанные методы оптимизации предоставлении локальных общественных благ абстрактны, не учитывают некоторых ревльных факторов, в частности того, что власти административно-территориальных образований часто принимают решения под влиянием чисто политических соображений, руководствуясь своей политической выгодой Кроме того, между местными административно-территориальными образованиях!и возникают существенные различия в оценке состава и значимости приоритетов. Например, в одних из них приоритет в расходовании общественных средств может быть отдан социальным программам для бедных — предоставление жилья, медицинских услуг В других административно-территориальных образованиях акцент может бытъ сделай на программах поддержки образования и т.д. Различия могут быть связаны и с разными уровнями дохода на душу населения и, следовательно. с наполняемостью бюджета территории

Для устранения ггого неравенства и этих различий, для обеспечения минимальных социальных стандартов на территории всей страны в интересах всего ее населения целесообразно финансирование соответствующих расходов из федерального бюджета С другой стороны, федеральное правительство не должно навязывать единых стандартов потребления жителям всех территорий — это противоречит принципу суверенитета потребителя его праву самому определять свои предпочтения. Поэтому проблема сочетания обеспечения минимальных социальных стандартов на территории всей страны в сочетании со свободой выбора предпочтений населе-

ния территорий решвется на основе участия федерального бюджета в финансировании расходов местных бюджетов.

7.2.