Анализ процедуры муниципального банкротства в США

Опыт муниципальных банкротств в США представляет собой особый интерес в силу ряда причин. Во-первых, государство имеет федеративное устройство и имеющийся опыт может быть применен в России; во-вторых, институт банкротства муниципалитетов существует около 70 лет; в-третьих, законодательно предусмотрены разнообразные правовые режимы в отношении несостоятельных муниципалитетов.

В США несостоятельные местные администрации регулируются двумя механизмами: муниципальным банкротством согласно части 9 федерального Кодекса Банкротств и неотложными финансовыми процедурами на уровне штата.

Американское законодательство о банкротстве использует модель реорганизации юридических лиц-банкротов в противовес ликвидации. Поэтому это может быть уместно и для местных правительств, имеющих финансовые проблемы, как решение вопросов, связанных с предоставлением услуг населению.

Помощь местным правительствам-банкротам по законодательству США более совершенна, чем для юридических и физических лиц (первый федеральный закон о банкротстве был принят в 1800 году).

Цели законодательства о муниципальном банкротстве. Закон предполагает судебную защиту для муниципалитета, позволяя ему урегулировать свои долговые обязательства, в то время как местное правительство продолжает оказывать общественные услуги. Муниципалитет получает, во-первых, свободу, т.е. автоматическую защиту от действий кредиторов, и, во-вторых, возможность урегулировать долги через соглашение с кредиторами. Часть 9 федерального закона о банкротстве существенно отличается от законодательства о банкротстве юридических лиц, этот закон не предназначен для ликвидации активов должника и распределения их между кредиторами. Ликвидация или роспуск, несомненно, нарушат суверенитет штата, согласно 10 поправке Конституции США. Кроме того, оставить население без правительства и соответственно без предоставления услуг – неприемлемо.

Таким образом, цель федерального закона о банкротстве состоит исключительно в том, чтобы обеспечить процедуру, в рамках которой муниципалитеты могут реструктурировать их задолженность. Находясь под защитой федерального закона о банкротстве, неплатежеспособный муниципалитет сохраняет свободу в текущей деятельности, в том числе в вопросах планирования и осуществления бюджетных расходов, налогообложения, заимствований, эмиссии муниципальных ценных бумаг и операций с муниципальным имуществом.

Характеристика муниципального банкротства. Важной особенностью муниципального банкротства являются субъекты, имеющие право на инициирование конкурсного производства, участие кредиторов в процессе, определенная роль должников, защита акционеров, план урегулирования, основные стандарты для одобрения и отказа от плана урегулирования долговых обязательств. Основные отличия главы 9 от банкротства предприятий и физических лиц в том, что в ней не предусмотрена ликвидация муниципалитета и кредиторы не имеют права начать процедуру банкротства муниципалитета по собственной инициативе. В ней содержатся только положения, направленные на финансовое возрождение территории, главная цель которых обеспечение бесперебойного предоставления необходимых услуг населению территории.

Когда муниципалитет или административный округ начинает процедуру собственного банкротства, многие ведомства и организации заинтересованы в участии. В Кодексе о банкротстве предусмотрено привлечение к этой процедуре представителей Министерства финансов США, правительства штата, в юрисдикцию которого входит данный муниципалитет, а также Комиссии по ценным бумагам и фондовым рынкам.

Инициирование процедуры банкротства. Проходить через процедуру банкротства, дающую право на частичное освобождение от выплат по долгам, имеют право только муниципалитеты, определяемые как «элемент политической структуры штата, орган, обязательства которого гарантируются правительством штата». Под это определение подпадают города, административные округа, поселки, школьные округа и специализированные округа, образованные для более эффективного предоставления услуг населению. В эту категорию включаются также и коммерческие самофинансируемые фирмы, участвующие в предоставлении каких–либо социальных услуг населению за плату (а не путем финансирования из налоговых поступлений).

Кроме того, существуют дополнительные условия, которые должны быть соблюдены, чтобы тот или иной орган местной администрации имел право на участие в процедуре банкротства:

1) Юридическое лицо должно получить официальное разрешение от правительства штата на прохождение этой процедуры, позволяющей списать часть долга.

2) Желающий начать процедуру банкротства муниципалитет должен попадать под определение неплатежеспособных.

В федеральном кодексе дается два значения данного определения: во-первых, муниципалитет вообще не оплачивает свои долги, и, во-вторых, муниципалитет неспособен оплатить свои долги в будущем.

Например, суд в Hamilton Creek Metropolitan District нашел, что долги муниципалитета были спорными, таким образом, отказ в оплате счетов не подразумевал, что муниципалитет неплатежеспособен.

В городе Bridgeport суд нашел, что даже такие серьезные обстоятельства, как снижение услуг по обеспечению правопорядка, уборке города к опасно низкому уровню, не удовлетворяло требованиям несостоятельности, так как город все еще был в состоянии оплачивать свои долги и способен был делать это в дальнейшем.

Таким образом, основными признаками неплатежеспособности муниципалитетов в США являются:

а. не выплачивается заработная плата работникам организаций, финансируемых из городского бюджета,

б. не проводятся отчисления в пенсионный фонд;

в. не проводятся расчеты по договорам и контрактам;

г. не погашаются выпущенные муниципалитетом долговые обязательства (имеется в виду, как выплата процентов, так и возврат основной суммы долга).

3) Муниципалитет должен иметь план урегулирования и прилагать определенные усилия для согласования его с кредиторами и получения их согласия. Суд в Sullivan County нашел, что регистрация банкротства являлась последней возможностью для приостановления оплаты долгов на определенный период времени и реорганизацию.

Суд утверждает план урегулирования долговых обязательств, соответствующий следующим требованиям:

а) план должен соответствовать основным положениям главы 9 Кодекса о банкротстве;

б) сведения о подлежащих уплате суммах должны быть открытыми и признаны разумными;

в) действия должника по реализации плана не должны противоречить действующему законодательству и плану по урегулированию;

г) в плане должны быть обозначены конкретные даты получения каждым предъявившим требование к оплате или иск кредитором части причитающихся ему сумм (в объемах, в которых план позволяет это сделать) за исключением случаев, когда кредитор согласен на иной способ урегулирования;

д) план получил все необходимые визы согласования с представительными органами самоуправления на территории данного муниципалитета;

е) план реален для исполнения и наилучшим образом отражает интересы всех кредиторов;

ж) муниципалитет должен предложить план в «честных намерениях»: соответствует ли план условиям и целям Кодекса, выполним ли предложенный план, предложен ли план с честностью и искренностью.

Судебная помощь.

Суд по делам банкротства имеет довольно ограниченные полномочия. Текущая деятельность муниципалитета–должника не является предметом, требующим согласования и разрешения со стороны суда. Суд не уполномочен ни назначить доверительного управляющего муниципалитетом, ни начать ликвидационную процедуру, ни запретить муниципалитету осуществлять заимствования, ни вмешиваться в его операции с муниципальным имуществом и бюджетными поступлениями. Суд не вправе заменить правительство штата и выборных лиц городского самоуправления ни в отношении руководства политическими или правительственными вопросами, ни в отношении распоряжения имуществом должника. Суд отклоняет все требования, если план не выполняется, а также, если присутствуют требования, не утвержденные планом. Функции суда ограничиваются только одобрением ходатайства, подтверждением плана урегулирования долговых обязательств и гарантирует выполнение плана. Местное правительство может согласиться с решением суда, чтобы получить судебную защиту. Таким образом, суд в делах по банкротству муниципалитетов менее активен, чем в других реорганизациях.

Суд имеет право приостанавливать любые взимания денежных сумм в отношении муниципалитета или его имущества. Постановление суда запрещает предпринимать какие-либо действия против должностных лиц данного муниципалитета и жителей соответствующей территории. Таким образом, приостановление запрещает кредитору любые попытки получить в счет долга от муниципального служащего или жителя данной территории средства, которые они в свою очередь задолжали муниципалитету (например, в форме налогов).

Находясь под защитой законодательства о банкротстве, должник вправе использовать широкие полномочия по распоряжению своим имуществом, по налогообложению на подчиненной ему территории, самостоятельно планировать и осуществлять расходы своего бюджета, а также - при наличии положительного судебного определения по этому вопросу - реструктурировать свои контрактные обязательства, даже если они не относятся напрямую к задолженности муниципалитета, но при этом отягощают его финансовое положение.

Муниципалитет имеет все те же самые права, как и вне банкротства, по использованию привлеченных средств (как займов, так и кредитов). Суд не имеет права контролировать объемы заимствований, которые делает муниципалитет.

Судом утверждается план урегулирования долга и назначается фирма-агент по выплате долга.

Реструктуризация долгов муниципалитета достигается обычно за счет либо продления сроков долговых обязательств, либо уменьшения основной суммы долга или процентов, либо путем рефинансирования долга путем получения новой ссуды.

Если возражения отклонены, и установленные законом требования выполнены, суд должен выпустить закон-подтверждение.

Таким образом, если свести все основные категории, то ключевыми факторами, характеризующими процедуру банкротства муниципалитетов в США, являются следующие (рисунок 13):

Рисунок 13 – Факторы, характеризующие процедуру банкротства муниципалитетов в США

Процедуру банкротства муниципалитетов в США можно представить в следующем виде (рисунок 14).

Рисунок 14 – Процедура банкротства муниципалитетов в США

Считается, что поскольку муниципалитет является органом власти, деятельность которого основывается на демократических принципах, то любое ограничение текущей деятельности, а также назначение в случае банкротства федеральным судом наблюдателя для управления имуществом муниципалитета, кроме как с согласия последнего, будет рассматриваться как нарушение прав граждан.

Наряду с рассмотренными процедурами банкротства существует еще один механизм работы с несостоятельными муниципалитетами - институт ресивера (доверенное лицо штата в муниципалитете, судебный исполнитель, администратор).

Судебные исполнители (одно лицо или группа лиц), назначаемые по закону штатов дисциплинируют муниципалитеты и возвращают города из состояния финансового краха к платежеспособности.

Установление режима судебных исполнителей фактически означает введение прямого правления штатов в муниципальной единице со свертыванием (в том или ином объеме) демократических процедур: деятельность избранных должностных лиц муниципалитета приостанавливается или прекращается; если же избранные должностные лица продолжают функционировать, из их ведения изымаются все финансовые вопросы; не применяются демократические процедуры при принятии решений. Однако такие меры признаются вполне правомерными, поскольку демократический порядок принятия решений, обычные демократические процессы потерпели фиаско в способности обеспечить нормальное функционирование данной муниципальной единицы.

Практика следующих штатов: Мичигана, Массачусетса, продемонстрировала эффективность более жестких мер (по сравнению с федеральными) по выводу финансово бедствующих городов из положения несостоятельности.

Ресиверу законом предоставляется неограниченная власть, в одном лице он может совмещать полномочия мэра, члена совета и казначея.

Так как причинами банкротства могут являться финансовая и управленческая несостоятельность, то предусматривается два этапа по восстановлению нормального функционирования, с назначением на каждом из этапов нового ресивера.

Основные методы: (касаются только деятельности ресивера)

а) приватизация муниципальных служб;

б) введение штатом прямого управления в муниципалитете, при котором прекращается или приостанавливается деятельность должностных лиц;

в) изъятие из ведения местной администрации финансовых вопросов;

г) сокращение демократических принципов при принятии решений;

д) создание специальных надзорных правлений штата за муниципальными финансами, при сохранении общих демократических принципов.

Изложенное выше показывает, что принятая в США федеральная процедура муниципального банкротства:

1) обеспечивает ликвидацию локальной проблемы конкретного муниципалитета;

2) способствует восстановлению способности муниципалитета самостоятельно решать свои задачи;

3) закон ориентирован на имущественную защиту интересов неплатежеспособного муниципалитета;

4) не затрагивает вопросов муниципального управления;

5) не меняет институционального устройства местного самоуправления;

6) подкрепляется дисциплинирующим воздействием развитых финансовых рынков.