ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОТРАСЛИ СВЯЗИ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

Система управления и регулирования в отрасли связи сформирована в соответствии с действующим законодательством, указами президента РФ, постановлениями правительства РФ и другими нормативно-законодательными актами.

В основе организации управления и регулирования в отрасли связи лежит иерархическая структура (“пирамида”), определяющая подчиненность одних звеньев управления другим (рис. 2.2). При этом в одном случае элемент структуры выступает в роли объекта управления (регулирования), в другом — субъекта управления (ре-

Рис. 2.2. Организация управлення (регулирования) в отрасли связи

Ранее система управления рассматривалась как система воздействия субъекта управления на объект управления. В этом смысле она универсальна. Вместе с тем разнообразие форм собственности и ведомственной подчиненности предприятий связи обусловливает необходимость дифференцированного подхода к управлению ими и регулированию их деятельностью (рис.

Рис. 2.3. Организация управления (регулирования) предприятиями, подведомственными Министерству связи РФ

Рис. 2.4. Организация управления (регулирования) приватизированными предприятиями электросвязи

Рис. 2.5. Схема создания акционерного общества “Связьинвест”

Рис.

домств. В свою очередь функции контроля и регулирования дифференцируются в зависимости от особенностей объектов управления и регулирования.

Система управления (регулирования) в отрасли связи распространяется на управление отраслью в целом, отдельными предприятиями, производственными подразделениями (филиалами), цехами (участками, службами, рабочими местами). Соответственно этому управление (регулирование) связью осуществляется системой органов управления, контроля и координации, а также регулирования.

Органами управления в отрасли связи являются: правительство РФ; Министерство связи РФ, органы при Министерстве связи РФ (Федеральное управление почтовой связи, органы управления фельдъегерской почтовой и специальной связью); отделы Министерства связи РФ; руководящие органы государственных предприятий связи и органы управления акционерными обществами (в том числе институт государственных представителей в акционерных обществах, в уставном капитале которых есть доля государства в размере контрольного пакета акций); федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем составе структуры связи, и соответствующие органы управления ими; органы связи субъектов Российской Федерации.

Органами контроля и координации деятельности в области связи являются: Служба государственного надзора за связью в РФ (Гос- связьнадзор) при Министерстве связи (контроль); Государственная комиссия по электросвязи (ГКЭС) при Министерстве связи (межведомственная комиссия — координация); Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ) при Министерстве связи (межведомственная комиссия — координация); органы при правительстве РФ (межведомственные органы — по защите прав потребителей, по конкурентной политике и др.).

К органам регулирования деятельности в связи можно отнести: правительство РФ; Министерство связи РФ; федеральные министерства и иные органы федеральной исполнительной власти (например, Министерство финансов РФ, Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом, Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и др.); органы связи субъектов РФ.

Рис. 2.7. Организация регулирования деятельности частных предприятий связи

Органы управления призваны выполнять (организовывать реализацию) следующие основные функции: исследовательские и проектные; нормативные и плановые; организационные и координирующие (определение структуры производства и управления, подбор и расстановка руководящих кадров, оперативное руководство); обеспечивающие (организация материально-технического снабжения, капитального строительства и др.); учетно-контрольные и аналитические (организация системы учета, отчетности, анализ результатов деятельности).

Основными функциями органов контроля и координации являются: организация контроля за деятельностью операторов связи на всей территории России; определение основных технических характеристик радиоэлектронных средств (РЭС) при их разработке, производстве и поставке на внутренний рынок РФ, а также согласование общих требований в части их электромагнитной совместимости; определение направлений развития и принципов построения взаимоувязанной сети связи (ВСС) РФ; обеспечение взаимной увязки и организационно-технического взаимодействия существующих и вновь создаваемых сетей связи; организация взаимодействия в области антимонопольной политики и развития конкурентной среды в различных отраслях народного хозяйства.

К важнейшим функциям органов регулирования относятся следующие: законотворчество; формирование и реализация единой политики в области связи; определение мер и методов воздействия на предприятия отрасли; оценка эффективности их применения.

Ключевым органом в системе управления и регулирования в отрасли связи является Министерство связи РФ. Ранее уже отмечалось, что в последние годы функции Министерства существенно изменились. В соответствии с утвержденным правительством положением, основными его функциями в настоящее время стали:

нормативно-законодательное обеспечение деятельности в области связи и контроль за своевременным и точным выполнением законодательства;

пропорциональное развитие инфраструктуры связи, определение регламента работы на сетях связи, в том числе и порядка подключения к сети связи общего пользования;

планирование, назначение и учет рабочих частот, определение порядка использования радиочастотного спектра;

защита прав потребителей и контроль за формированием конкурентной среды в связи;

сертификация технических средств и услуг связи; лицензирование деятельности по предоставлению услуг связи, контроль за выполнением условий лицензий;

представление и обеспечение международно-правовой защиты интересов РФ в области связи в качестве Администрации связи Российской Федерации;

управление подведомственными государственными предприятиями связи.

Важным элементом системы управления, определяющим производственный процесс по предоставлению услуг и средств связи, является предприятие связи. Роль и значение предприятий в системе управления и регулирования постоянно увеличиваются, поскольку имеет место процесс перераспределения функций, уменьшения состава функций вышестоящих звеньев системы и передача их предприятиям отрасли.

Процесс перехода к рыночным отношениям, с одной стороны, ускорил реформирование системы управления в отрасли связи, с другой — выявил, а в отдельных случаях и обострил существовавшие ранее проблемы в этой области деятельности. К числу основных проблем, влияющих на эффективность функционирования системы управления в отрасли в настоящее время, можно отнести следующие:

1. Отсутствие в ряде случаев окончательного решения вопроса о собственности на государственное имущество предприятий связи (в том числе на контрольный пакет акций приватизированных предприятий электрической связи) и на занимаемые объектами связи земельные участки, а также передача функций управления государственной собственностью в связи органам, не отвечающим непосредственно за ее развитие, не позволяет осуществлять управление и регулирование с необходимой эффективностью. Таким образом, данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с претензиями ряда субъектов РФ на имущество предприятий связи, относящееся в соответствии с пунктом “и” статьи 71 Конституции Российской Федерации к федеральной собственности. Второй аспект заключается в том, что ответственность за функционирование и развитие связи возложена правительством на Министерство связи, а распоряжается государственным имуществом подведомственных ему предприятий (а также контрольным пакетом акций приватизированных предприятий) Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и его территориальные органы. На практике это значительно усложняет принятие и реализацию управленческих решений.
2. Наличие большого числа органов контроля, регулирования и управления значительно удорожает процессы управления и регулирования, требует больших усилий со стороны правительства РФ по координации их деятельности с целью выработки и реализации единой политики в отношении отрасли связи.
   В настоящее время в условиях нестабильной экономической ситуации и необходимости принятия оперативных решений распределение (а иноща и с элементами дублирования) функций управления и регулирования в области связи среди ряда государственных органов приводит нередко к неадекватным ситуации решениям, задержкам в их принятии, одновременному принятию различными органами решений, противоречащих другдругу.
3. Проблема демонополизации отрасли и развития конкуренции на рынках услуг связи требует активизации усилий по созданию механизма государственного антимонопольного контроля и регулирования как одной из важнейших составляющих общей системы управления и регулирования в связи.

Исходя из изложенного, путями совершенствования управления и регулирования в отрасли связи в условиях ее перехода к рыночным отношениям являются: решение вопроса о собственности (включая и землепользование), а также участия государства или его представителей в управлении государственной собственностью, в том числе и пакетами акций (долями, паями); рационализация состава и функций органов управления и регулирования; формирование механизма государственного антимонопольного регулирования; совершенствование нормативно-законодательной базы процессов управления и регулирования в отрасли.

Особое место в реформировании системы управления отрасли занимает процесс приватизации имущества предприятий электрической связи, предусматривающий создание на их основе акционерных обществ открытого типа. Стратегические последствия этого шага для отрасли (и страны в целом) очевидны и сводятся к следующему.

Доля государства в капитале предприятий электрической связи сокращается со 100 до 38 %, что уменьшает возможности государства влиять. на повседневную производственно-хозяйственную деятельность предприятий связи и требует принципиально новых подходов к управлению одним из важнейших элементов системы связи, от функционирования которого во многом зависят безопасность и обороноспособность страны. Одновременно с этим расширяется самостоятельность предприятий в принятии оперативных решений, в том числе в области тарифной и инвестиционной политики.

Однако нельзя понимать это обстоятельство как “индульгенцию на вседозволенность”.

Во-первых, с расширением поля для самостоятельных решений растет и ответственность за результаты хозяйственной деятельности. Более того, если раньше ответственность за принятие решения лежала на вышестоящем органе, то теперь органы управления акционерного общества (АО) вырабатывают его сами (под контролем государства) , и если раньше руководитель государственного предприятия отвечал непосредственно только перед руководящим органом, как правило, в лице его представителя (должностного лица), то теперь — перед акционерами (собственниками имущества предприятия), которые могут в случае недостаточно эффективной работы предприятия заменить его более компетентным специалистом.

Во-вторых, уменьшение возможностей непосредственного вмешательства государства в повседневную деятельность предприятий сопровождается совершенствованием нормативно-законодательной базы, регламентирующей их деятельность. Такая государственная политика обосновывается тем, что в ряде ситуаций полная свобода может привести к народнохозяйственным потерям или нанести ущерб определенным слоям общества, т.е. сохраняется потребность регулировать деятельность предприятий связи в интересах всего общества.

Учитывая специфичность отрасли, акционирование предприятий электрической связи предусматривает:

образование при создании АО государственного контрольного пакета акций, состоящего исключительно из обыкновенных (голосующих) акций и находящегося в собственности РФ;

льготы членам трудовых коллективов, а также бывшим их работникам на безвозмездное получение привилегированных акций и покупку со скидкой от номинальной стоимости обыкновенных акций приватизируемых предприятий;

льготы на приобретение обыкновенных акций по номинальной стоимости руководящим составом предприятий в процессе преобразования их организационно-правовой формы;

сохранение единой структуры электрической связи на территории региона (регионального АО), т.е. запрет на разделение предприятий в ходе их акционирования;

интеграцию государственных контрольных пакетов обыкновенных акций единой структурой, обеспечивающей в условиях либерализации системы управления (среди прочих функций) опосредованный контроль государства над деятельностью региональных АО.

В процессе приватизации можно выделить несколько этапов, обусловленных временем, особенностями и последствиями их реализации. В основе разделения приватизации на отдельные этапы лежит понимание того факта, что собственно регистрацией предприятия в качестве АО и оформлением в установленном порядке сделок купли- продажи (безвозмездной передачи) акций эмитента процесс не заканчивается. Наступает не менее ответственный этап — “организационного строительства” внутри общества, т.е. выборы и утверждение руководящих органов АО, ревизионной комиссии, внешнего (независимого) аудитора, утверждение соответствующих (внутренних) регламентирующих документов.

Наиболее значимым по своим последствиям является последний этап приватизации предприятий (либерализации системы управления) , который заключается в передаче (продаже) акций, принадлежащих государству, юридическим или физическим лицам. Продажа в частную собственность принадлежащих государству акций возможна лишь в том случае, когда созданы соответствующие технико-технологические, экономические, организационно-правовые условия. Важнейшими из них являются следующие;

уровень развития средств и сетей связи соответствует мировому уровню и позволяет полностью удовлетворять потребности в базовых услугах связи;

качество услуг связи соответствует предъявляемым к ним требованиям;

финансовое положение предприятий стабильно и позволяет реинвестировать и привлекать средства, достаточные для модернизации и развития, выплаты дивидендов, решения социальных вопросов;

законодательно-нормативная база позволяет осуществлять государственное регулирование деятельностью предприятий электрической связи, управление ими в особый период и при чрезвычайных ситуациях.

Очевидно, что ни одно из перечисленных выше условий в настоящее время не выполнено полностью. И, казалось бы, преждевременно поднимать вопрос об изменении статуса государственного контрольного пакета. Вместе с тем в ходе приватизации предприятий отрасли в рамках установленного порядка ее осуществления не решается важнейшая для связи задача, а именно активизация инвестиционного процесса путем привлечения при акционировании средств сторонних инвесторов.

Учитывая значимость отрасли, вполне обоснованным шагом, обеспечивающим решение вышеуказанной задачи при одновременном сохранении государственного контроля, являются интеграция контрольных пакетов акций региональных АО и передача объединенного пакета в качестве вклада государства в уставный капитал государственной акционерной компании (или компании, контролируемой государством).

Российски Федерация

Області, (край, республика в составе РФ)

Областной (краевой. республиканский) центр

ДП

Акционерное общество электрической связи

L ГГІ

АС

СП

АО

дп

СД

СД

Районный центр

Районный центр

ДП

ДП

1

СД

Рис. 2.8. Организационная структура АО:

Ф - филиалы; ДП - дочерние предприятия; АО - акционерные общества; Т - товарищества; АС - ассоциации; СП - совместные предприятия; К - консорциумы; СД -

совместная деятельность

Совершенствование системы управления и регулирования в отрасли имеет следствием и изменения внутри предприятий. В отличие от государственных предприятий, организационная структура (рис.2.8), система и методы управления АО могут быть разнообразными и формируются в соответствии с конкретными целями и задачами общества.

Хотя универсальных решений в этой области быть не может, очевидны и общие для всех задачи как традиционного характера (например, техника, технология, экономика и финансы, кадры), так и новые (например, правовое обеспечение, маркетинг, безопасность). В этих условиях особая роль отводится взаимоотношениям внутри АО, а именно степени юридической, финансовой самостоятельности филиалов, формируемых на базе структурных подразделений. Так, с одной стороны, большая самостоятельность филиалов имеет следствием более оперативное решение производственных вопросов, формирует более гибкую систему управления, а с другой стороны, — в условиях финансовой нестабильности, различной доходности (рентабельности) предоставляемых услуг, отличий в развитии средств связи на территории региона, необходимости концентрации инвестиционных ресурсов на тех направлениях, где они могут быть реализованы с большим эффектом и в более короткие сроки, требуется централизация управления и прежде всего — в сфере экономики и финансов.

Отметим, что централизованный подход к управлению АО не сковывает, как это может показаться на первый взгляд, инициативу предприятий, поскольку уже сегодня созданы и реализуются на практике соответствующие механизмы, стимулирующие их деятельность. К ним можно отнести, во-первых, возможности предприятий в отношении стабилизации своего положения и развития путем долевого участия в формировании новых структур, расширения сферы деятельности (в том числе и диверсификации) и обслуживаемой территории, увеличения объемов, расширения номенклатуры и улучшения качества предоставляемых услуг, работы с новыми группами потребителей и т.п. Во-вторых, имеет место активное формирование конкурентной среды, осуществляется демонополизация в связи, реализуются антимонопольный государственный контроль и регулирование. В совокупности эти меры стимулируют повышение эффективности производства, в том числе и путем интеграции функций управления иа предприятиях связи.

Изложенные выше теоретические посылки и практический опыт преобразования с учетом специфики отрасли позволяют рациональным образом сочетать необходимость либерализации управления предприятиями связи с возможностью сохранения достаточного в данных условиях государственного контроля над ними.

2.3. ТИПЫ ПРЕДПРИЯТИЙ СВЯЗИ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ

Предприятие связи — это юридически, административно, хозяйственно независимая, самостоятельная производственная единица, осуществляющая свою деятельность в соответствии с лицензией, выданной Министерством связи РФ.

Самостоятельность предприятий определяется утвержденным уставом и регистрацией предприятия в соответствующих органах, единым централизованным административным руководством, наличием производственно-финансового плана, самостоятельного баланса с законченной системой учета и отчетности, расчетного счета в банке, наличием прав (и ответственности) юридического лица, что позволяет в пределах своей компетенции самостоятельно распоряжаться имуществом предприятия.

При классификации предприятий прежде всего необходимо определить, с какой целью она производится и какие критерии положены в ее основу. Как правило, целью классификации предприятий является поиск возможностей совершенствования механизма и методов управления и регулирования. При этом имеется в виду то, что всесторонний учет особенностей объектов управления и регулирования позволяет дифференцировать подходы и характер воздействий на них, а также, как следствие этого, повысить эффективность системы управления и регулирования. Специфичность предприятий связи дает широкий выбор критериев классификации. Так, по формам собственности предприятия связи можно подразделить на государственные, частные и предприятия смешанного типа. В последнем случае речь идет о долевом участии государства в формировании уставного капитала предприятия.

По организационно-правовой форме различают предприятия: государственные (или учреждения, например, в почтовой связи); со-* вместные товарищества и акционерные общества (с долей государства в уставном капитале и без таковой).

По принадлежности (подчиненности) предприятия делятся на подведомственные Министерству связи РФ, а также другим министерствам и ведомствам; АО, товарищества и иные субъекты предпринимательской деятельности, в том числе и АО, созданные в процессе приватизации государственных предприятий электрической связи.

По подотраслевому признаку (по видам предоставляемых услуг) различают предприятия (учреждения) почтовой и электрической связи, в том числе телевидения, радиосвязи, радиовещания и космической связи.

В зависимости от состава предоставляемых услуг предприятия могут быть объединенного типа, результатом деятельности которых является несколько услуг связи (или услуги нескольких подотраслей связи), специализированные, предоставляющие своим клиентам одну услугу (или услуги одной подотрасли). Примером таких предприятий связи является междугородная или городская телефонные станции (сеть), имеющие статус юридического лица. Правда, в послед- иие годы специализированных предприятий становится все меньше по ряду причин, связанных с необходимостью повышения эффективности их работы, что находит отражение в расширении спектра предоставляемых услуг данной подотрасли (например, справочная служба на городской телефонной сети) и диверсификации или организации производства услуг иных областей связи (например, связи с подвижными объектами, радиопоиск и др.).

По месту и роли в процессе производства и реализации продукции различают: предприятия (учреждения), непосредственно обслуживающие потребителей при реализации различных услуг связи (производители и продавцы услуг); предприятия (учреждения), непосредственно не связанные с обслуживанием клиента, а обеспечивающие производственный процесс по передаче сообщений и информации (производители систем и средств связи). В зависимости от монополизма различают естественные и временные монополии, а по обслуживаемой территории — международные операторы; национальные операторы: федеральные, региональные и местные.

Кроме того, заметим, что отрасль связи объединяет эксплуатационные предприятия (учреждения), предприятия промышленности средств связи, строительные предприятия и предприятия материально-технической комплектации, научно-исследовательские и проектные институты, конструкторские бюро, высшие и средние специальные учебные заведения.

Можно было бы продолжить классификацию предприятия связи с применением иных критериев. Но уже приведенного выше достаточно для того, чтобы оценить всю сложность системы управления и регулирования в отрасли связи и масштабность задач по организации и обеспечению ее функционирования.

Учитывая, что проявившаяся в последнее время тенденция к росту числа предприятий связи и расширению спектра их особенностей сохранится и в будущем, основным направлением совершенствования, повышения эффективности системы управления и регулирования является создание адекватного ситуации механизма, позволяющего сформировать соответствующий нормативно-правовой режим взаимоотношений предприятий друг с другом, а также с государством в лице государственных органов управления, контроля и координации, регулирования.