Д. Зв'язки між штатами: горизонтальний федералізм
Деякі з причин зникнення кордонів між штатами ми розглядали в розділі І. В ньому були обговорені право вільного перетину кордонів штатів, клаузула «заморожування» комерційних відносин, поширення юрисдикції судів штату за його межі, клаузула «повної довіри і зарахування» і клаузула видачі злочинця владі іншого штату 105.
Ми поверталися до теми горизонтального федералізму в розділі VII, коли розглядали більш детально питання особистої юрисдикції і повної довіри та зарахування, зумовлені вироками федерального суду і суду штату В цьому розділі ми повинні розглянути детальніше клаузулу «заморожування» комерційних відносин і згадати пов'язані з нею статті привілеїв та імунітетів.101 В цьому випадку Конгрес був би змушений створити адміністративний механізм. Щоб уникнути
створення нової федеральної бюрократії, він вирішив прийняти статут в уже існуючій формі.
102 Див. розділ І.
103 Див. 501 U.S. 452 (1991).
104 Федералізм також порушує пріоритет законодавства штату, яке регулює його внутрішню
політику.
105 Див. розділ І.
106 Див. розділ VIII. ¦¦:..;-.- ,,-¦¦'_. -,¦ '
Конституційне право 313
> 1. Клаузула «заморожування» комерційних ' і
відносин
Витоки і цілі. Як нам відомо з розділу І, Конгрес має надзвичайно широкі повноваження в рамках клаузули регулювання комерційних відносин між штатами В комерційних відносинах федеральне законодавство може мати пріоритетні права над законодавством штату, а при відсутності пріоритетів штати вільні регулювати комерційні відносини самостійно. Проте навіть коли Конгрес не вживає ніяких заходів, клаузула регулювання комерційних відносин накладає на законодавство штату певні обмеження, її існування в «замороженому» нею штаті набуває не-гативного змісту, коли штат за певних причин не може брати участі в комерційних відносинах з іншими штатами. Про клаузулу «заморожування» комерційних відносин уже йшла мова в розділі І , але тут надзвичайно важливо розглянути її найбільш суттєві деталі.
Так, дехто зауважує, що клаузула «заморожування» комерційних відносин служить сучасним джерелом конституційного регулювання зв'язків між штатами. Створення доктрини «заморожування» таких відносин є метою клаузули регулювання комерційних відносин між штатами — «регулювання заздрощів і агресивності штатів, що набувають форми митних перешкод та економічної помсти». Доктрина базується на принципі: «один з штатів, маючи справи з іншими і створюючи економічний бар'єр проти конкуренції продукції з іншого штату або праці його жителів, не повинен поставити себе в позицію економічної ізоляції». Коли на законотворення штату впливає простий економічний протекціонізм, це робить законодавство фактично недієздатним 109.Тести, що застосовуються для перевірки законодавства штату. В ході судових процесів доктрина «заморожування» комерційних відносин використовується для перевірки законодавства у двох напрямах: скасування законодавства штату, яке (1) «дискримінує комерційні відносини між штатами»; (2) накладає «надмірні обтяження» на комерційні відносини між штатами. Дискримінація виникає тоді, коли штат запроваджує такі економічні закони, які надають перевагу інтересам його власних жителів і представників бізнесу над інтересами жителів і представників бізнесу з інших штатів . Найбільш виразні випадки дискримінації спостерігаються тоді, коли законодавство штату є відкрито дискримінаційним. Проте закони, які мають нейтральний характер, але спричинюють дискримінаційний ефект, також підлягають скасуванню, якщо в них виявлена дискримінаційна мотивація або якщо «для підтримки локальних інтересів доцільно застосувати рівноцінні недискри-мінаційні альтернативні закони» . Тест «надмірного обтяження» визнає недійсними ті дії штату, які перешкоджають комерції, коли «обтяження, накладені на комерцію, занадто великі у порівнянні з очікуваними місцевими прибутками», і водночас визначає, «чи могла б підтримка [локальних інтересів] завдати найменшої шкоди відносинам між штатами» ".
В останні роки Верховний суд показав перевагу застосування «антидискри-мінаційних» тестів над тестами «надмірного обтяження»113.
Але, незважаючи на формулювання, видно, що обидва тести означають одне й те саме. Законодавство штату, яке надмірно обтяжує комерційні відносини між штатами, навіть коли воно1 7 Див. розділ І.
108 Див. там же.
109 Див. Philadelphia v. New Jersey. 437 U.S. 617, 624 (1978).
110 Див. Philadelphia v. New Jersey (там же).
111 Dean Milk Co. v. City of Madison. 340 U.S. 349, 354 (1951). Справа Dean Milk демонструє, як місцева
влада використовує клаузулу «заморожування» комерційних відносин. Вона не може довести факти
дискримінації інтересів інших штатів, оскільки дискримінує жителів інших районів свого штату.
112 Pike v. Bruce Church, Inc., 397 U.S. 137 (1970).
113 Див. Don Regan. The Supreme Court and State Protectionalism: Making Sense of the Dormant Com
merce Clause, 84 Mich. L. Rev. 1091 (1986).
314 Розділ IX
надає незначну перевагу законним (тобто непротекціоністським) місцевим інтересам, є дискримінаційним, оскільки служить прикриттям для звичайної дискримінації. Однак суд не визнав конкретно, що обидва тести означають одне й те саме.
Три головні категорії інтересів штату. Більшість справ про застосування клаузули «заморожування» комерційних відносин можна класифікувати за трьома категоріями. До першої категорії належать випадки, коли штат намагається не допускати ввозу предметів торгівлі ззовні. Штат може заборонити ввіз шкідливої продукції з іншого штату, такої, як хвора худоба, що може інфікувати стада . Але протидія ввозу нешкідливих для здоров'я продуктів з інших штатів, яка мотивується їх походженням, заборонена. Так, суд скасував заборону влади штату Нью-Йорк на продаж молока, закупленого у фермерів з інших штатів за цінами, нижчими, ніж мінімальні ціни в цьому штаті . Дискримінаційна заборона ввозу продуктів з-за меж штату спрямована не тільки проти залучення продукції на споживчий ринок, а й поширюється на сміття та відходи. Так, у справі Філадельфія проти Нью-Джерсі (Philadelphia v. New Jersey) суд скасував заборону владою штату Нью-Джерсі приватної утилізації відходів, ввезених з-за меж цього штату: окрім свого походження з іншого штату, вони ні чим не відрізнялися від відходів з штату Нью-Джерсі.
Неповні або «непрямі» обмеження комерційних відносин між штатами також містяться в клаузулі «заморожування» комерційних відносин 117.Друга категорія справ включає політику штатів, спрямовану на збереження місцевих ресурсів. Наочними прикладами законів, що були скасовані, є заборона експорту електроенергії, виробленої на приватних гідроелектростанціях штату , експорту деяких видів риб, виловлених у штаті119, експорту ґрунтових вод у сусідні штати, що порушує нормативний принцип про взаємне право використання вод , і відмова у видачі ліцензії на переробку молока обгрунтована тим, що місцеві запаси молока можуть використовуватись іншими штатами *.
Третя категорія охоплює групу справ, у яких штати віддають перевагу розвиткові місцевої торгівлі над комерційними відносинами між штатами. У справі Хант проти рекламної компанії комісійної торгівлі яблуками штату Вашингтон (Huntv. Washington State Apple Advertising Commission)122 суд визнав недійсним закон Північної Каліфорнії, що заборонив зображення сорту яблук, вирощених у Вашингтоні, на тарі для упаковки яблук. Штат Вашингтон розробив селекційну систему, що визнана кращою за селекційну систему Департаменту сільського господарства, і трапилося так, що застосування методу упаковки яблук, які доставляються з Вашингтона, позбавляє їх авторських привілеїв у конкуренції123.
114 Див. Mintz v. Baldwin, 289 U.S. 346 (1933).
115 Див. Baldwin v. G. A. F. Seeling, Inc., 294 U.S. 511 (1935). Див. також Lewis v. B.T. Investment Ma
nagers, Inc., 447 U.S. 27 (1980) (скасована заборона на контроль внутрішніх інвестиційних консалтингових
фірм банківськими установами з інших штатів).
116 Див. виноску 109.
117 Див. Chemical Waste Management, Inc. v. Hunt. _U.S._ , 112 S. Ct. 2009 (1992) (завищені розцінки
на зберігання зовнішніх небезпечних відходів). Але це не виправдовує побудову відносин з іншим штатом
на дискримінаційній основі. Great А. & P. Tea Co. v. Cottrell, 424 U.S. 366 (1976).
118 Див.
New England Power Co. v. New Hampshire, 455 U.S. 331 (1982).119 Див. Hughes v. Oklahoma, 441 U.S. 322 (1979).
120 Див. Sporhase v. Nebraska, 458 U.S. 941 (1982).
121 Див. HP. Hood & Sons v. DuMond, 326 U.S. 525 (1949).
122 Див. 432 U.S. 333 (1977).
123 Див. також Pike v. Bruce Church, 397 U.S. 137 (1970) (вимога, щоб муксусні дині, зібрані в Оризоні,
були упаковані там же, порушує клаузулу «заморожування» комерційних відносин). Справа Pike була
вирішена в такий спосіб, що вимога упаковки на місці відповідає більше поняттю «надмірного обтяжен
ня», ніж дискримінації. Але легше зрозуміти дискримінаційний ефект цієї справи, якщо зважити на те,
що виконання вимоги упаковувати продукцію в штаті дасть змогу залучити додаткові кошти за рахунок
інших штатів.
Конституційне право 315
Щоб визначити прояви навмисної дискримінації, необхідно відшукати серед суб'єктів економічної діяльності компанії, які займаються однорідною діяльністю, але одні належать до привілейованої групи, а інші ні через те, що їх діяльність поширюється на інші штати. Так, суд у справі Корпорація EXXON проти Меріленду (EXXON Corp. v. Maryland) 124 визнав, що закон, який забороняє нафтовим компаніям володіти мережею роздрібних станцій обслуговування, не порушує клаузулу «заморожування» комерційних відносин, навіть якщо він заохочує створення мережі дрібних станцій обслуговування, більшість з яких стаціонарні, відокремлені від нафтових компаній і при цьому всі вони обслуговують інші штати 125.
У чому перевага антидискримінаційних тестів. Коли законодавство штату нехтує економічними інтересами як свого, так і інших штатів, то виявити дискримінацію значно складніше, навіть якщо спостерігається певна диспропорція у бізнесі. Існує теорія, що коли «комерційні інтереси штату обмежені, він зацікавлений у перевірці законодавства для виявлення фактів «надмірного обтяження» цих інтересів» . Це є однією з причин, через яку суд звертається до поняття «дискримінації» частіше, ніж до поняття «надмірного обтяження» для перевірки дії клаузули «заморожування» комерційних відносин.
Застосовуючи для перевірки законодавства тест «надмір-ного обтяження», суд повинен самостійно визначити, наскільки чинне законодавство обтяжує економічні інтереси штату, що є завданням, яке суд не має можливості виконати власними силами. Користуючись антидискримінаційним тестом, суду не треба аналізувати, які перепони і пільги висуває закон на шляху бізнесу. Він має тільки переконатися, що такий закон нехтує зовнішні інтереси і протиставляє їх внутрішнім інтересам штату. Визначення, чи виправдовують передбачені законом заходи покладені на них надії, залишається на розгляд учасників політичного про-цесу штату після їх ознайомлення зі скаргами мешканців штату, інтереси яких були зачеплені законом«Легкий» судовий нагляд. Повноваження суду скасовувати неправочинне законодавство, що базується на клаузулі «заморожування» комерційних відносин, дещо відрізняються від його повноважень в інших сферах, коли суд визнає дії штатів антиконституційними. Комерційне законодавство надає Конгресу необмежені повноваження. Застосовуючи їх для регулювання комерційних відносин, він має право санкціонувати прийняття штатами таких постанов, які порушували б клаузулу «заморожування» комерційних відносин у разі відсутності у них подібних санкцій. Реалізація цих повноважень Конгресом неодмінно призводить до того, що справи, в яких Верховний суд скасовує законодавчі акти штатів, набувають форми «легкого» судового нагляду, коли суд скасовує законодавчий акт штату, який порушує клаузулу «заморожування» комерційних відносин, Конгрес має право анулювати рішення суду і визнати, що цей законодавчий акт відповідає інтересам регулювання комерційних відносин між штатами
124 Див. 437 U.S. 117(1978). ':
125 Див. також Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co., 449 U.S. 456 (1981) (заборону влади міста
Міннесота на використання пластикової одноразової упаковки для молока не визнано дискримі
наційною, навіть коли дозвіл на використання картонної одноразової тари сприяє розвиткові місцевої
целюлозно-паперової промисловості).
126 Fort Gratiot Sanitary Landfill, Inc. v. Hunt, _ U.S. _, 112 S.Ct. 2019, 2029 (1992) (Rehnquist, Ch.J.,
dissenting, quoting from Kassel v. Consolidated Freightways Corp. of Delaware, 450 U.S. 662, 675) (1981).
127 Див. CTS Corp. v. Dynamics Corp. of America, 481 U.S. 69, 94-97 (1987) (Scalia, J., узгодження сторін
і думки суду).
128 Див. Prudential Ins. Co. v. Benjamin, 328 U.S. 408 (1951) (регулювання страхування в штаті). Northe
ast Bancorp, Inc. v. Board of Gouvernors of Federal Reserve System, 472 U.S. 159 (1985) (регулювання штатом
зовнішньої банківської діяльності). В цих справах Суд ухвалив законодавче санкціонування Конгресом
постанов штату, які дискримінують бізнес за межами штату, що може якимось чином порушувати кла
узулу «заморожування» комерційних відносин. Але Конгрес, санкціонуючи прийняття дискриміна
ційного закону, неодмінно повинен дати чітке роз'яснення своїх намірів. Див. South-Central Timber Dev.,
Inc. v. Wunnicke, 467 U.S. 82, 91 (1984).
316 РозділЖ
Усунення учасника ринкових відносин. Однією з категорій дискримінаційних дій штату, які не порушують клаузули «заморожування» комерційних відносин, є діяльність штату як «учасника ринкових відносин». Так, коли штат закуповує товари у постачальників, продає товари, вироблені власне штатом, або розподіляє свою власність, він повинен віддавати перевагу своїм жителям. Існує думка, що штат використовує свої ресурси для забезпечення добробуту свого населення і не повинен ділити їх з негромадянами штату. Принциповою справою, що ілюструє припустиму дискримінацію у цій сфері, є справа Рівз проти Стейка (Reeves v. Stake)129, в якій Південна Дакота, маючи власні можливості для виробництва цементу, обмежила його продаж жителям штату. Іншу ситуацію, яка виникла серед учасників ринкових відносин, ілюструє справа Байт проти Массачусетської ради власників будівельних компаній (White v. Massachusetts Counsil of Construction Emploers, Inc.) , в якій суд не визнав міського законодавства, що вимагає від підрядників будівельних проектів, фінансованих містом, наймати щонайменше 50 % робочої сили серед міських жителів.