2. Зростання президентської влади
Багатьох авторів Конституції турбувало те, що законодавство як влада ставало дедалі могутнішим. Але сучасна епоха продемонструвала протилежні тенденції. Функцію Президента, визначену в ст.
XIX як «виконання волі Конгресу» , у XX ст. витіснила модель президентської першості. Важливу роль у появі так званого «імператорського президентства» відіграв Конгрес, який значною мірою сприяв його46 Цю історію взято з книги Новака і Ротунди.
47 Див. 198 U.S. 45 (1905).
48 Було ще кілька постанов про скасування законів штатів на підставі порушення належної правової
процедури.
49 198 U.S. Про Холмза, шо вважався «великим опозиціонером», в іншому зв'язку йдеться у розділі II.
50 Див. Planned Parenthood of Southerastem Pennsylvania v. Casey, _ U.S. _,112 S.Ct. 2791 (1992) .
51 Harry A. Bailey, Jr. and Jay M. Shafritz, eds. The American Presidency: Historical and Contemporary
Perspectives vii (Dorsey Press, Chicago 1988).
22 Розділ І
заснуванню і підтримці . Були випадки «захоплення влади» сильними президентами, але значно частіше Конгрес добровільно передавав владу .
Чинники, що сприяли зростанню президентської влади. Можливо, найважливішим чинником, який сприяв зростанню президентської влади у XX ст., було те, що тривалий час президентську посаду в Білому Домі займала низка сильних особистостей, спершу Теодор Рузвельт (1901 p.), а потім Франклін Рузвельт (у 30— 40-х pp.) та інші повоєнні (йдеться про 2-у світову війну) президенти. Хоч відповідальність за зовнішню політику поділяють Президент і Конгрес, сутність і організація виконавчої влади дає їй змогу швидше, аніж Конгресові, реагувати на сучасні кризи. Участь Сполучених Штатів у двох світових війнах, їх утвердження як «великої держави» та чисельні міжнародні інциденти вимагають швидких рішень і відповідей — це краще вдається кабінетові радників на чолі з Президентом, аніж законодавчому органові, кожен із 535 членів якого має свою думку.
Все це, а також президентський контроль за інформашєю про кризові явища, дало змогу Президентові перехопити ініціативу у сфері зовнішньої політики, тож Конгресові часто не залишалося нічого іншого, як дотримуватись постанов Президента.Поштовх до президентського верховенства у внутрішньополітичній сфері дала Велика депресія 30-х pp. Криза вимагала рішучих заходів з боку сильного національного лідера. Зважаючи на це, Президент Франклін Рузвельт запропонував Конгресові вичерпну законодавчу програму. Траплялися випадки, коли Президент надто зловживав своїми повноваженнями стосовно війн і в питаннях зовнішніх зносин.
Беручи все це до уваги, сьогодні виборці стежать за діями Президента в питаннях як зовнішньої політики, так і внутрішнього законодавства. Коли посаду в Білому Домі обіймає енергійний Президент, значна частина законодавчої діяльності Конгресу є реакцією на запропоновані Президентом законодавчі програми54.
Право на запровадження законодавчих програм. Якщо Президент не пропонує власної законодавчої програми, він може сприяти запровадженню програм Конгресу чи попереднього Президента. За Конституцією, Президент повинен «піклуватися про точне дотримання законів»55, а також дбати про втілення в життя програм Конгресу 56. Але їх втілення повинно здійснюватися з ентузіазмом. Існує багато можливостей обійти законодавчі розпорядження. Звичайно, кожне з них можна тлумачити по-різному. Така свобода тлумачення вказівок найлегше простежується в законодавчій схемі, яка передбачає передачу влади секретареві в кабінеті Президента чи голові адміністративного органу, відповідального перед Президентом, а також секретареві Кабінету Міністрів .
Обмеження влади Президента. Хоч влада Президента чимдалі зростає, він усе ж мусить іти на поступки в разі її невідповідності з конституційними повноваженнями чи конфлікту з іншими гілками влади. Розглянемо два таких випадки. В першому в конфлікт вступила законодавча влада Конгресу, в другому — судова влада.
Перший випадок — це чи не найгучніший процес стосовно президентської влади: справа про конфіскацію сталі, або Янгстаун Шіт і Тюб проти Сойєра (Steel Se-
52 Див.
Arthur М. Schlesinger, Jr. The Imperial Presidency (Houghton, Mifflin 1973) . Вплив зростання президентської влади на поділ влади розглядається в книзі Philip D. Kurland. The Rise and Fall of the "Doctrine" of Separation of Powers, 85 Mich. L. Rev. 592, 607-613 (1986 ). УХХст. Конгрес також отримав велику ачаду в результаті готовності Верховного суду широко тлумачити свої права. Але, як побачимо далі, те розширення влади сталося за рахунок штатів, а не Президента.Нещодавно у відповідь на явне зловживання владою Президента Конгрес спробував повернути собі частину виконавчої влади. Це призвело до цікавого поділу влади. Див. розділ VI (законодавче вето) і розділ IX (повноваження в умовах війни).
54 Тільки члени Конгресу можуть видавати закони, але Президентові неважко переконати членів
своєї партії в Конгресі проголосувати за постанову, яку він хоче запропонувати.
55 Стаття II, § 3.
56 Див. Train v. City of New York, 420 U.S. 35 (1975) (Президент не може затримати гроші, призначені
Конгресом для якоїсь справи).
Насправді існує багато засобів впливу на адміністративні органи. Див. розділ VI, де розгляда-ються способи контролю управління Конгресом та Президентом.
Урядова структура з історичного погляду 23
izure Case or Youngstowne Sheet & Tube v. Sawyer) . Справа слухалася 1952 p. Йшлося про страйки робітників на металургійних заводах під час Корейської війни, які завдали багато клопоту, бо могли перешкодити виробництву сталі, необхідної для американських військ у Кореї. Зважаючи на це, Президент Трумен у своєму розпорядженні наказав секретареві у справах торгівлі конфіскувати приватні металургійні заводи і ввести 'їх у дію під контролем уряду. Верховний суд визнав це розпорядження неконституційним. Раніше Конгрес видав закон про управління працею, в якому відхилив можливість конфіскації заводів урядом, навіть у разі надзвичайного стану, викликаного страйками. Таким чином, президентський наказ був недійсним, бо су-перечив уже оголошеному Конгресом законові.
Стосовно справи про конфіскацію сталі окремі впливові діячі вважають, що суддя Джексон висунув «змінну шкалу» для виміру президентської влади в умовах перехрещення влади . Ця шкала передбачає три ступені виміру влади залежно від заходів Конгресу: (1) якщо Президент діє згідно з чітко вираженими санкціями Конгресу, то його влада максимальна й, звичайно, він матиме підтримку; (2) якщо Конгрес не брав участі в розгляді питання, тоді обидві гілки влади мають право діяти, і Президент може діяти, якщо Конгрес не вжив жодних заходів; (3) якщо Конгрес прямо чи опосередковано висловив незгоду з діями Президента (випадок з конфіскацією металургійних заводів), то такі дії Президента ретельно перевіряються. Однак суддя Джексон зауважив, що в тому разі, коли Конгрес не зайняв протилежної позиції, обсяг президентської влади «більше залежить від обставин і деталей, ніж від абстрактної теорії закону», що, таким чином, вказує на можливе розширення теорії про непряму виконавчу владу 60.Другим гучним процесом, що стосувався виняткових прав Президента, стала справа Сполучені Штати проти Ніксона (United States v. Nixon) разом з Уотер-гейтським скандалом. Під час президентської виборчої кампанії 1972 р. було затримано кількох осіб, членів національної організації Республіканської партії, які вдиралися до штаб-квартири демократів, розташованої в будівлі під назвою «Уотер-гейт». Ніксон, переобраний Президентом внаслідок цієї кампанії, намагався приховати різноманітні відеозаписи й документи, вручені йому державним прокурором, який розслідував цю справу. Ніксон виправдовував приховування стрічки й документів «привілеєм виконавчої влади», тобто правом Президента захищати від розголошення інформацію і матеріали, що стосуються функцій виконавчої влади, які, на думку Президента, не підлягають розголошенню. Не заперечуючи існування привілеїв виконавчої влади, Верховний суд, проте, одностайно ухвалив розпорядження окружного суду про пред'явлення стрічок із записами. Таким чином Суд підтвердив, що президенти, як і звичайні громадяни, повинні коритися наказам про передачу доказів судові.
На користь Президента Суд у справі Ніксона визнав існування привілеїв виконавчої влади як безпосереднього права Президента.
Незважаючи на відсутність прямого підтвердження в ст. 11, «із суті перелічених прав також випливають інші права й привілеї; забезпечення конфіденційності спілкування Президента має подібний конституційний фундамент». Доки «конфіденційність стосується ефективного застосування Президентом його влади, вона спирається на Конституцію». Однак ці привілеї, крім змісту військових і дипломатичних дискусій, повинні поступатися вимогам з боку партій і судів, якщо їм потрібно отримати всі докази стосовно кримінальної справи. Ще важливіше: Суд наголосив на тому, що рішення про охо-58 Див. 343 U.S. 579(1952).
59 Позиція судді Джексона не була позицією більшості в суді, але вона мала більший вплив, ніж
позиція більшості.
60 ДЛЯ детальнішого ознайомлення з Youngstown Case див. Edward S. Corwin. Tne Steel Seizure Case:
A Judicial Brick Without Straw, 53 Colum. L. Rev. 53 (1953).
61 Див. 418 U.S. 683 (1974).
24 Розділ І
рону матеріалів привілеями виконавчої влади може приймати лише суд. «Будь-яке інше рішення суперечитиме основній концепції поділу влади й контролю, що випливає зі схеми троїстого уряду» .