2. Зміни у вертикальному федералізмі: зростання федеральної влади

Поняття про державну владу і владу штатів, наведене в Конституції як «перелічені права» Конгресу, відповідає поняттю, висловленому Джеймсом Медісоном під час дебатів щодо ратифікації:

«Повноваження, надані ...

Аби наголосити, якою невеликою за масштабами є влада федерального уряду, 10 поправка до Білля про права зазначає, що «права, не надані Сполученим Штатам (як державі) Конституцією і не заборонені нею штатам, відповідно залишаються штатам або народові».

Доктрина про «непрямі повноваження» . Попри обмеженість прав федерального уряду, 1819 р. в справі Мак-Кулох проти Меріленда (McCulloch v. Maryland) головний суддя Джон Маршалл підтримав широкі погляди Конгресу на теорію «непрямих повноважень» . У цій справі йшлося про конституційність рішення Конгресу заснувати Банк Сполучених Штатів. Визнавши те, що влада федерального уряду обмежена і в ст. І немає жодної згадки про право засновувати банки, головний суддя Маршалл зазначив: надання чітко визначених прав обов'язково означає надання права робити все належне для їх реалізації. Тож оскільки Конгрес має чіткі права обкладати податками і збирати їх, позичати гроші, регулювати торгівлю, укомплектовувати армію, а банк, безумовно, сприяв би втіленню всіх цих прав, то Конгрес набуває «необхідного повноваження» створити банк. Для підтвердження своїх слів Маршалл послався на. пункт, в якому йдеться про «необхідне й відповідне», останнє з перелічених повноважень, за яким Конгрес може «видавати всі необхідні й відповідні постанови для введення в дію вищевказаних повноважень» .

Право Верховного суду переглядати рішення суду штату.

85 Навряд чи можна вірити у щирість всього того, що говорилося під час дебатів стосовно

ратифікації. Тож невідомо, чи Медісон справді так вважав, чи хотів у такий спосіб заспокоїти тих, хто,

побоюючись занадто сильного централізованого уряду, виступав проти ратифікації.

86 Див. 17 U.S. (4 Wheat.) 316 (1819). Головний суддя Джон Маршалл (1755—1835), четвертий і

найвідоміший із 14 суддів, які очолювали Верховний суд, будучи завзятим федералістом, твердо стояв

на позиціях сильного централізованого уряду. За 34 роки своєї діяльності в Суді він багато зробив для

зміцнення федеральної влади й описав дуже важливі події, зокрема справу Marbury v. Madison, що запо

чаткувала право судового нагляду.

87 Стаття І, § 8, п. 18.

88 Див. 14 U.S. (1 Wheat.) 304 (1816). У справі Martin v. Hunter's Lessee розглядався закон штату

Вірджинія, що забороняв іноземцям успадковувати майно та землі. У ході судового процесу цей закон

було анульовано на підставі того, що він порушував умови договору 1794 р. з Великобританією, які б га

рантували права британським підданим на території Сполучених Штатів.

Ш

ральної судової влади над судовою владою штатів. У цій справі верховний суд Вірджинії, визначаючи необхідність дотримання федерального закону відповідно до статті Конституції про верховенство, заперечував апеляційне право Верховного суду Сполучених Штатів переглядати тлумачення судом штату федерального закону. Верховний суд Сполучених Штатів закріпив за собою право апеляційного судочинства в усіх випадках розгляду федерального закону, незважаючи на те, звідки надійшли ці справи — з нижчих федеральних судів чи із судів штатів. Інакше, зазначив Суд, виникатимуть великі «суспільні проблеми», коли Конституція чи угода означатимуть одне у Вірджинії, а інше — у Нью-Йорку. В справі Когенс проти Вірджинії (Cohens v. Virginia) було затверджено право перегляду кримінальних справ штатів, якщо обвинувачення зроблено з порушенням федеральних законів.

Опір штатів федеральній владі.

З 30-х pp. XIX ст. опір федеральній владі чимдалі посилювався. Серйозним інцидентом обернулася спроба Південної Кароліни скасувати федеральний закон про тарифи, який перешкоджав бізнесові південних плантаторів. Джон К. Келхун (John C. Calhoun), колишній віце-президент Сполучених Штатів, очолив партію Південної Кароліни, покликану захищати права штатів. Навіть відбулися збори для прийняття «закону про скасування». Цей документ визнав надмірні податки Конгресу «недійсними, необов'язковими для штату, його службовців і громадян». У відповідь федеральний уряд продемонстрував силу. І штати відступили.

Південні штати також не могли змиритися з обстоюванням Верховним судом апеляційного права у справах Мартін проти Хантерз Лесі (Martin v. Hunter's Lessee) й Когенс проти Вірджинії (Cohens v. Virginia) . Інцидент 1830 p. показує, яким ворожим було ставлення до Верховного суду й Конгресу. Суд штату Джорджія визнав винним у вбивстві індіанця Джорджа Тассела й засудив його до страти. Це суперечило федеральному законові, який забороняв штатам здійснювати правосуддя над індіанцями, котрі проживали у певних районах. Тассел подав апеляцію до Верховного суду. Останній, звичайно, мав переглянути судовий вирок згідно з федеральним законом і скасувати його. Але, попри все це, апеляцію довелося відкликати, оскільки штат Джорджія, виявивши непокору, стратив Тассела, цей вчинок головний суддя назвав «некоректним»91.

Питання рабства і громадянська війна. Система сільськогосподарської економіки південних штатів, що будувалася на рабській праці, поширювалася на нові південні штати.

89 Див. 19 U.S. (16 Wheat.) 264 (1821) Однак стаття III не дає права Верховному судові США перег

лядати рішення верховного суду штату, які стосуються його законів. Таким чином, після справи Martin

v. Hunter's Lessee останнє слово у справах, де тлумачаться закони штату, залишається за верховним судом

штату, хоча федеральний Верховний суд повинен бути останнім верховним суддею, коли мова йде про

федеральний закон, незважаючи на те, де розглядається питання — у федеральному суді чи в суді штату.

Див.розтл V, діаграму федеральної та штатної судових систем в додатку, а також розділ II.

90 Сім штатів прийняли закони, що заперечували апеляційне право Верховного суду стосовно їхніх

судів. Див. Charles Warren. Legislative and Judicial Attacks on the Supreme Court of the United States - A History

of the Twenty-Fifth Section of the Judiciary Act, 47 Am. L. Rev. 1, 3-4 (1913).

91 У відповідь на справу, що визнала владу штату відповідальною за порушення закону, штат

Джорджія прийняв законодавчий акт, який карав смертю кожного, кого суд визнавав винним у

кримінальному злочині. Згодом ця постанова (справа Chisholm v. Georgia), 2 U.S. (Dall.) 419 (1793) була

скасована затвердженням 11-ї поправки до Конституції. Див. розділ VI.

Урядова структура з історичного погляду 31

заборонив там рабство, тому громадяни більшості цих нових штатів були «аболіціоністами», тобто прихильниками скасування рабства. Більше того, новоутворені штати разом з північними стали пунктами так званої «підземної залізниці», яка допомагала рабам утікати до вільних штатів чи Канади. Таким чином, у першій половині XIX ст. проблема рабства в Конгресі зробилася загальнонаціональною. З прийняттям до союзу кожного нового штату поставало питання, яким він буде — «рабовласницьким» чи «вільним».

Внаслідок такого компромісу 1820 р. штат Міссурі залишився «рабовласницьким», а штат Мейн став «вільним», тож «вільною» було оголошено всю північну частину Луїзіанської території. Це величезна територія, що простяглася да-леко на північ і захід, аж до сучасного штату Монтана. Очевидно, намагаючись заспокоїти південні штати й недопустити їхнього відокремлення від союзу, 1857 р. Верховний суд у справі Дред Скотт проти Сенфорда (Dred Scott v. Sanford) прийняв тепер мало кому відоме рішення 92. Раб Дред Скотт порушив справу про надання йому свободи на тій підставі, що він довго жив на «вільних» територіях, супроводжуючи свого «господаря». Суд, враховуючи деякі обставини, відхилив вимогу Скот-та, але справа була вельми гучною. Штати заявили, що Конгрес не мав права забороняти рабство на цих територіях. Однак Півдню було цього замало. 11 штатів вийшли із союзу й заснували Конфедерацію Штатів Америки. 1861 р. розпочалася громадянська війна, яка через 5 років закінчилася капітуляцією Півдня 93.

Поправки до Конституції, пов'язані з громадянською війною. Оскільки громадянська війна завершилася поразкою Півдня і штати, добре це чи погано, залишилися в союзі, то інтереси союзу відтоді мають перевагу над інтересами штату в разі розбіжностей між ними 94.

Війна вплинула в юридичному сенсі на права штатів, що знайшло відображення в так званих трьох «поправках громадянської війни», деякі з яких істотно змінили відносини, встановлені першою Конституцією. Так, 13-та поправка (1865) скасувала рабство, 15-та (1870) надала звільненим рабам виборче право, а 14-та (1868) проголосила колишніх рабів громадянами Сполучених Штатів, зокрема штату, де вони проживають, і таким чином, спростувала ту частину рішення в справі Дред Скотт проти Сендфорда (Dred Scottv. Sanford), яка не визнавала негрів громадянами країни. Більше того, 14-та поправка заборонила штатам «видавати або запроваджувати закони, спрямовані на обмеження привілеїв чи недоторканності громадян Сполучених Штатів», «будь-кого позбавляти життя, свободи та майна без належної правової процедури», а також «відмовляти в рівноправному захисті законом у межах його дії».

Конгрес користувався правами, що випливали з поправок громадянської війни . Але найвідчутніше ці поправки вплинули на рішення суду. Верховний суд і нижчі федеральні суди застосовували пункти 14 поправки про належну правову процедуру та рівноправний захист, прагнучи зробити «конституційними» чимало з тих розділів закону, котрі традиційно вважалися прерогативою штату. Два най-

92 Див. 60 U.S. (19 How.) 393 (1857).

93 До бунтарської «Конфедерації Штатів Америки» входили Алабама, Арканзас, Флорида, Луїзіана,

Міссісіпі, Північна Кароліна, Джорджія, Південна Кароліна, Теннессі, Техас і Вірджинія. Назва мала

свідчити про те, що Конституція Конфедерації надає більшого значення правам штатів, ніж Конституція

Сполучених Штатів.

У справі, яка розглядалася після громадянської війни, Верховний суд постановив, що штати не мали конституційного права відокремлюватись і шо під час війни вони залишалися в союзі. Див. Texas v. White, 74 U.S. (7 Wall.) 700 (1869).

95 Широке поняття права торгівлі, що розглядається далі, зробило зайвим використання Конгресом його повноважень, наданих поправками громадянської війни.

32 Розділ І

важливішіз-поміж них — це належна процедура кримінального судочинства і расова дискримінація 96.

Експансія федеральної влади у XX cm . Федеральна влада за рахунок влади штатів найбурхливіше зростала у XX ст. внаслідок широкого тлумачення судом викладеного у ст. І права Конгресу регулювати торгівлю між штатами. Після низки рішень, які вузько трактували право торгівлі , Суд змінив свою позицію на протилежну.

Сучасний підхід Суду до цього питання полягає в підтримці законодавчої діяльності у сфері торгівлі, особливо якщо Конгресом зібрано вагомі докази, що впорядкування торгівлі між штатами матиме позитивні наслідки 98. У цьому зв'язку Суд підтвердив доцільність регулювання Конгресом місцевої діяльності, яка має хоча б побічне відношення до торгівлі між штатами. Ба, навіть до діяльності в межах штату, вплив якої на національну економіку може розглядатися з точки зору економічної теорії. Так, наприклад, Суд дозволив Конгресові регулювати, скільки зерна повинен вирощувати дрібний фермер з Огайо для власних потреб і для продажу на місцевому ринку, щоб, згідно з теорією про «сукупний ефект» діяльності багатьох дрібних фермерів, не знизилися ціни на пшеницю ". Расову дискримінацію можна було заборонити, беручи до уваги її вплив на торгівлю між штатами, оскільки вияви дискримінації у невеликих місцевих приватних готелях і ресторанах перешкоджають темношкірим громадянам подорожувати країною у бізнесових справах Відповідно до цієї позиції навіть такі незначні питання, як форма й колір олеамаргарину в бакалійній крамниці, можуть контролюватися Конгресом.

10-ту поправку до Конституції, яка залишає штатам всі ті права, що не були передані федеральному урядові, тлумачили як обмеження повноважень Конгресу в галузі торгівлі. Однак Суд заявив, що ця поправка «утверджує лише відому тезу: все те, чого не віддали, залишилося»102.

Умовні витрати. Визначаючи вплив федеральних законодавчих програм на штати, не слід забувати про закони, які прийняли штати з «примусу» Конгресу. Якщо Конгрес не може прямо зажадати від штатів запровадження тих чи інших законів, він домагається цього за допомогою «умовних витрат». Конгрес пропонує штатам фінансові субсидії при умові, що вони втілюватимуть у життя програми, які відповідають вимогам федерального уряду. Спонукальною силою для таких заходів є не стаття про торгівлю, а право оподаткування і право витрачання коштів для «за-гального добра» . Ця сила зросла внаслідок затвердження 16-ї поправки до Конституції (1913), яка вперше надала федеральному урядові право обкладати прибутки прямим податком. Взагалі федеральний податок на прибутки є найважливішим податком для жителів Сполучених Штатів. Сьогодні він становить 15—40 відсотків від прибутку. Отримання федеральних прибутків призвело до

96 Див. розділ VIII (належна процедура кримінального судочинства) і розділ IX (расова дискримінація). Багато хто нерозважливо вихваляв Конституцію 1789 р. як «геніальну», хоч вона через невизначеність відносин між штатами й урядом і неспроможність вирішити питання рабства привела країну до громадянської війни. Див. Thurgood Marshall. Reflections of the Bicentennial of the United States Constitution, 101 Harv. L. Rev. 1,2 (1987). Суддя Тергуд Маршалл був першим темношкірим суддею у Верховному суді.

9' Див. United States v. Е.С. Knight Co., 156 U.S. 1 (1985) (виробництво не є «торгівлею»), і Veazie Bank v. Fenno, 75 U.S. (8 Wall.) 533 (1869) (страхування не є «торгівлею»).

98 Heart of Atlanta Motel v. United States, 379U.S. 241 (1964), Katzenbach v. McClung, 379 U.S. 294 (1964)

(обидві справи підтверджують висновок Конгресу про вплив расової дискримінації на торгівлю між

штатами).

99 Справа Wkkardv. Filburn, 317 U.S. Ill (1942).

100 Див. справи, про які йшлося раніше (виноска 98).

101 Див. 21 U.S.C.A. 347.

102 United States v. Darby, 312 U.S. 100, 124 (1941). Коли Конгрес намагається регулювати діяльність

штатів, тоді обмеження 10-ї поправки є більш істотними. Див. розділ IX. Як зазначається в розділі IX,

нещодавно виявилися тенденції до захисту влади штатів від вторгнення федеральної влади згідно зі стат

тею про торгівлю.

™ Ст.І, §8, п. 1. ....... - . :

Урядова структура з історичного погляду 33

величезного дисбалансу в розмірах доходів від податків, які одержують, з одного боку, федеральний уряд, а з іншого — штати. Справді, як зазначив Суд у справі 1947 p., штат може протистояти спокусі федеральних грошей за допомогою «простого прийому непокори» . Але небагато штатів схильні до цього. Відмовитись від федеральних грошей для штату означає зазнати невигідного «балансу платежів» з федеральним урядом: штат отримає федеральних грошей менше, ніж його громадяни платять у вигляді федеральних податків. Таким чином, завдяки «добровільній» згоді пристати на умови федеральних субсидій Конгрес має змогу примушувати штати приймати закони чи коритися федеральним вказівкам 105.

Приклади дієвості федеральних програм можна побачити у постійних (і, як дехто вважає, надто низьких) обмеженнях швидкості руху на автомагістралях. Для отримання федеральних коштів на будівництво швидкісних доріг необхідно виконати такі вимоги: швидкість руху має становити від 55 до 65 миль за годину, а мінімальний вік осіб, яким дозволяється вживати спиртні напої,— 21 рік. Основною причиною наявності в багатьох штатів сильних соціальних доброчинних програм є те, що Конгрес юридично надав можливість федеральним фондам втілювати ці програми, але лише тоді, коли штати виконують федеральні вимоги

Дебати навколо розширення федеральної влади. Загальне розширення федеральної влади за рахунок штатів багато людей ототожнюють з прогресом, близьким до національної мрії і далеким від провінціалізму, або, принаймні, з корисним і необхідним результатом національного розвитку країни. Це почуття виникає разом з усвідомленням того, що «права штатів» історично ототожнювалися з рабством та іншими негативними явищами. А дехто сприймає зміни із занепокоєнням. Не так давно посилився рух за надання більших прав штатам