2. Вимоги процедури до діяльності адміністративнихорганів
Встановлені Актом про адміністративні процесуальні норми вимоги до слухань застосовуються тільки до діяльності федеральних органів. Закони штатів щодо процедури адміністративного вирішення суперечок можуть застосовуватися до деяких дій адміністративних органів штатів.
Взагалі ці вимоги значно перевищують конституційний мінімум. Багато аспектів діяльності місцевих адміністративних органів та органів штату врегульовуються різними правовими нормами, і у деяких випадках юридичні процедури, що використовуються на федеральному рівні, не задовольняють вимог належної правової процедури. У такому разі особа, що постраждала внас-лідок цього, повинна посилатися на засоби процесуального захисту, сформульовані у статтях 5-ї та 14-ї поправок до Конституції США і тлумачаться у рішеннях по судових справах.Стаття про належну правову процедуру передбачає, зокрема, що жодну особу не можна «позбавити... волі або майна без належної правової процедури» . Оцінка належності правової процедури провадиться в два етапи. По-перше, потрібно визначити, чи мало місце «позбавлення» «волі або майна». Якщо цього не сталося, тоді стаття про належну правову процедуру не може бути застосована і немає підстав для процесуального захисту. Коли ж «позбавлення» мало місце і статтю про належну правову процедуру можна застосувати, це тягне за собою необхідність вирішення другого питання: яка «процедура» є «належною», тобто який процесуальний захист повинен супроводжувати дії адміністративного органу щодо цього «позбавлення».
Визначення права на «волю» та володіння «майном». Ув'язнюючи особу або забираючи майно, що їй належить, держава дійсно «позбавляє» таку особу права на волю або на володіння майном. Але, з точки зору належної процедури, категорії «воля» чи «майно» трактуються дещо вужче, ніж притаманне людині право на «чисту» волю (тобто свободу від ув'язнення) чи на володіння майном.
Наприклад, належна процедура застосовується до «права» зубожілого продовжувати отримувати певну соціальну допомогу. Ця система допомоги функціонує, незважаючи на те що уряд штату не вимагає проведення програм соціальної допомоги у штаті і може закрити їх відразу ж. Якщо уряд свого часу ухвалив рішення про проведення соціальних програм у штаті і конкретний суб'єкт має право на соціальну допомогу, то він має законне право на подальше отримання такої допомоги. Це й створює поняття «майна», якого не можна «позбавити» без належної правової процедуриТак само засуджений та ув'язнений може втратити право волі, якщо його розмістять в одиночну камеру за порушення внутрішніх правил в'язниці. Його свобода вже була серйозно та законно обмежена фактом засудження та ув'язненням, і його право волі набагато вужче, ніж у вільної особи на вулиці. Однак і воно може бути захищеним належною процедурою. Чи буде він дієво користуватися обмеженою свободою, залежить від його законного права не бути ув'язненим в одиночній камері, якщо він не порушив внутрішніх правил в'язниці. Таке право на волю (питання про це часто виникає при
41 Стаття про належну законну процедуру також захищає «життя». Разом з тим позбавити людину
життя (і найбільш розповсюджена «чиста» форма позбавлення волі — звинувачення у злочині) можна
тільки шляхом проведення судового процесу із застосуванням усіх процесуальних гарантій прав обвину
ваченого, які передбачаються належною законною процедурою та визначені у Біллі про права. Див. розділ
III, де обговорюються конституційні кримінальні процесуальні права.
42 Див. Goldberg v. Kelly , 397 U.S. 254 (1970).
200 Розділ VI
ізоляції в'язнів) і захищається процесуальними гарантіями. При вирішенні справ також береться до уваги й те, якою мірою людина може підпадати під кару, коли встановлено, що вона порушила певні правові норми43. Інший приклад — це в'язні, умовно звільнені з в'язниці при їх зобов'язанні дотримуватися певних правил. Вони мають у цьому випадку законне право, яке захищається процесуальними гарантіями, встановленими належною законною процедурою 44.
Процесуальними гарантіями прав особи забезпечені такі «позбавлення», як позбавлення права управління автомобілем та тимчасове виключення учня зі школи за незадовільну поведінку .
З іншого боку, викладач в університеті штату, який уклав контракт на один рік, не може мати законного права на продовження праці після закінчення терміну, як і працівник комунальних служб, найнятий на роботу тимчасово або на іспитовий строк . У галузі соціального забезпечення здійснюються, скажімо, протягом тижня програми термінової допомоги з виділенням певних фондів, наприклад для забезпечення тимчасового житла. Завершення такої програми не позбавляє отримувача будь-якого захищеного права на майно (якщо він знав про тимчасову природу такої допомоги), але припинення дії цієї програми раніше строку (до кінця тижня) повинно здійснюватися за належною правовою процедурою.Визначення потрібного процесуального захисту. Після встановлення, що мало місце позбавлення права свободи або майна внаслідок певних дій адміністративних органів, виникає інше питання: яка «процедура» має бути «належною» у цьому випадку? Очевидно, що потрібно буде вдаватися до різних засобів процесуального захисту. Можна обмежитися простою неформальною скаргою, викладеною у письмовій формі, або застосувати усі громадянські права особи, яка постала перед судом: слухання у залі суду з правом на послуги адвоката, проведення очної ставки, залучення безсумнівних доказів тощо 48і
Стандартний набір належних особі законних прав, якими вона володіє, коли порушуються її важливі майнові інтереси при адміністративному розгляді, визначений у рішенні по справі Гольдберг проти Кеті (Goldberg v. Kelly) 1970 p. 49, у якому йшлося про припинення соціальної допомоги, виходячи з фінансових потреб. Згідно з позицією Гольдберга, особа, яка була позбавлена такої допомоги, має право на: (1) завчасне отримання повідомлення з поясненням причин такого припинення, (2) проведення відкритого судового слухання до настання терміну припинення допомоги. Слухання повинно (3) провадитися нейтральним адміністративним чиновником, який не брав участі в ухваленні попереднього рішення по цій справі. Протягом слухання особа, що постраждала, повинна мати (4) право скористатися послугами адвоката або іншої особи, яка допомагає у слу-ханні, (5) право заперечувати або проводити перехресне опитування свідків, якщо достовірність їх свідчень є під сумнівом, (6) право на винесення рішення, що грунтується виключно на встановлених у процесі цього слухання доказах, (7) право на отримання повного протоколу слухання, включаючи протоколи виступів свідків, та інших поданих на слуханні свідчень.
Хоча Гольдберг і встановив стандартні засоби процесуального захисту від адміністративних дій, однак той чи інший їх набір залежить від конкретної ситуації.
Порівняйте справу Meachum v. Fano, 427 U.S.
215 (1976) (ніякого права волі не порушується при переведенні в'язня зі звичайної в'язниці до в'язниці з посиленим режимом) із справою Vitek v. Jones, 445 U.S. 480 (1980) (право свободи зачіпається при переведенні в'язня з в'язниці до психіатричної лікарні штату для лікування у зв'язку з посиленням обмежень його діяльності).44 Див. Morrissey v. Brewer, 408 U.S. 471 (1976).
45 Див. Bell v. Burson, 402 U.S. 535 (1971).
46 Див. Goss v. Lopes , 419 U.S. 565 (1975).
47 Див. Roth v. Board of Regents, 408 U.S. 564 (1972).
48 Див. розділ III, де йдеться про ці положення.
49 Див. 397 U.S. 254(1970). ¦ : <; -..'.;
Адміністративне право ' 201
Показовим прикладом визначення необхідних засобів процесуального захисту є справа Метьюз проти Елдріджа (Mathews v. Eldridge) . Загалом застосування тих чи інших захисних процедур залежить від серйозності «позбавлення», але у справі Елдріджа було введено таке поняття, як «рентабельність», що містить три фактори: (1) наскільки серйозним є позбавлення, (2) яка міра його помилковості і як можна її виправити шляхом застосування додаткових процесуальних засобів захисту по-терпілого, (3) які будуть додаткові судові витрати на ці засоби.
Збалансування цих трьох факторів може дещо змінити структуру визначальних елементів, зазначених у Гольдберга. Прикладом цього є знову ж таки справа Метьюз проти Елдріджа. Пан Елдрідж отримував дотацію за програмою допомоги непрацездатним, яку здійснювала Адміністрація соціального забезпечення і яку вона ж і припинила. За загальним правилом Елдрідж мав право на проведення судового слухання, але тільки після припинення допомоги. Незважаючи на існуюче положення, за яким проведення слухання до припинення допомоги відбувається у разі, коли така допомога отримується через матеріальну скруту, Верховний суд зазначив, що соціальна допомога непрацездатним є урядовою страховою програмою, яка здійснюється незалежно від матеріальних потреб реципієнта. Таким чином, серйозність позбавлення (див.
фактор 1) змінилася. Позиція Елдріджа у справі також зміцнювалася тим, що помилковість позбавлення допомоги була очевидною (фактор 2), оскільки рішення про непрацездатність було ухвалене за медичними показниками. Тому Верховний суд встановив, що очне слухання у присутності судді з адміністративних справ не суттєво змінить первинне рішення адміністративного органу, ухвалене за консультацією з медичними експертами. Це контрастує з ситуацією у таких справах, як справа Гольдберга, де центральними були суб'єктивні свідчення та їх надійність.Фактори, що випливають із справи Елдріджа, пояснюють також, чому уряд у надзвичайних обставинах може діяти без проведення попереднього слухання. Факт існування надзвичайних обставин надає величезної вагомості фактору 3, у такій ситуації уряд зацікавлений у негайних діях, а не у додержанні правових формаль-ностей
Відповідність процедури розгляду справи нормам процесуального права. Стаття про належну правову процедуру застосовується до усіх дій уряду, пов'язаних із вирішенням суперечок,— чи судовим, чи адміністративним шляхом. Тому тест Елдріджа можна використати у цивільних та кримінальних справах у суді. Наприклад, належна правова процедура передбачає проведення судового слухання перед тим, як позбавити людину майна за борги згідно з контрактом купівлі товару на виплату
Коли під загрозою «чисте» право на волю, застосовуються дуже серйозні засоби процесуального захисту. Людина, якій загрожує ув'язнення за невиконання судового розпорядження, повинна мати право не тільки на послуги адвоката за власний рахунок, але і на призначення адвоката, котрий представлятиме її інтереси на слуханні в суді3 . Теоретично належна правова процедура має застосовуватися при розгляді усіх справ, включаючи карні. А взагалі-то на карні справи поширюються
50 Див. 424 U.S. 319 (1976).
51 Див. Hodel v. Virginia Surface Mining Association, 452 U.S. 264, 300 (1981) (постанова шодо розробки
надр відкритим способом може бути ухвалена без проведення попереднього слухання).
Приклад застосування тесту Елдріджа до справи звільнення працівника комунальних служб див. Cleveland Board of Edu
cation v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985).
52 Див. Fuentes v. Shevin, 407 U.S. 67 (1972) (фінансова компанія відібрала у боржника кухонну плиту
за законом, який не передбачав проведення попереднього слухання, але це порушило належну правову
процедуру).
53 Див. Mead v. Batchlor, 460 N.W. 2d 493 (Mich. 1990). Право ув'язнення без ухвалення формального
рішення за образу суду обговорюється у розділі VII. Однак див. справу Lassitter v. North Carolina Dept of
Social Services, 452 U.S. 18 (1981) (призначення захисника для батьків, яким загрожує позбавлення прав
батьківства, не є обов'язковим).
202 Розділ VI
не вимоги належної правової процедури (як у справі Елдріджа), а спеціальні гарантії, зазначені у Біллі про права . І коли б фактори, викладені у справі Елдріджа, застосовувалися до карних справ, суд повинен був би використати багато з тих засобів процесуального захисту, передбачених Біллем про права, як такі, що встановлені належною правовою процедурою 55.
Критика факторів Елдріджа. Підхід Елдріджа часто піддавався критиці за намагання «збалансувати», власне, не пов'язані між собою фактори. Як окрема людина оцінює, наприклад, вагомість зіткнення інтересів особи з інтересами держави, залежить від її індивідуального ставлення до цього і не може всерйоз братися до уваги, а тим більше — враховуватися правовими нормами. Тому дехто й ставить запитання: чим підхід Елдріджа кращий, ніж просто надання права судді самому вирішувати, чи «виглядає належною та законною у даних обставинах» конкретна процедура. Багато хто зауважує, що такий підхід надто холодний та абстрактний: як процедура визначення «рентабельності» застосованих засобів захисту він не може оцінити такі нематеріальні критерії, як «справедливість» та «індивідуальність», які використовуються при застосуванні належної правової процедури . До того ж критерії Елдріджа не враховують, що застосування належної правової процедури відповідає вагомим конституційним та соціальним цілям .