Субординированные нормативные акты.Делегированное законодательство
По определению, данному Комиссией по праву, термин "субординированное законодательство" применяется по отношению ко всему разрешенному или санкционированному законодательству, занимающему подчиненное положение по отношению к статутному праву*(44).
При этом наиболее важную роль в законодательном регулировании конкретной деятельности играют акты делегированного законодательства, т.е. акты, изданные на основании полномочия, содержащегося в соответствующем акте Парламента*(45).Обширное делегированное нормотворчество свойственно любому государству, и его широко используют в странах с разными правовыми системами. Особенностью английского порядка передачи полномочий по изданию общеобязательных правил поведения является то, что подзаконные акты могут издаваться публичными институтами, такими как Корона, министры или местные органы власти, наравне с корпорациями*(46).
Тем не менее исторически такое положение существовало не всегда. И если в XVI-XVIIвв. король в Тайном совете свободно пользовался правом издавать акты, имеющие силу закона, то после революции 1688г. Парламент взял всю полноту законодательной власти в свои руки. Так как все законодательство, даже самого ограниченного действия, необходимо было сформулировать в виде акта Парламента, повседневное правовое управление страной практически прекратилось.
Однако в XIXв., в эпоху промышленной революции, Парламент был вынужден уступить право разработки и издания управленческих предписаний органам государственного управления*(47). Еще в 1888 г. Ф.У. Мейтленд обращал внимание на принадлежащие высокопоставленным чиновникам полномочия издавать подзаконные нормативные акты*(48), однако правила издания субординированных актов были достаточно хаотичны. В 1893г. Парламентом был издан Акт об издании правил (Rules Publication Act 1893), закрепивший ряд основных принципов делегированного правотворчества.
Развитие государства после Второй мировой войны придало этой тенденции новый импульс, тем более что парламент был уже не в состоянии ни уделять внимание, ни заниматься многими проблемами социальной системы и экономики. В 1946г. Парламент принимает Акт о законодательных инструментах (Statutory Instruments Act 1946), а в 1972г.- Акт о местном управлении (Local Government Act 1972), упорядочивший принятие постановлений органов местной власти (by-laws). В качестве третьего наиболее распространенного вида субординированных актов обычно выделяют так называемые "приказы в Совете" (Orders in Council), которые издаются Королевой в Тайном cовете (Privy Council) на основании королевских прерогатив или в развитие определенного статута. При этом приказы, издаваемые в Тайном совете, не могут вносить каких-либо изменений в нормы общего или статутного права*(49).
Акт о законодательных инструментах 1946г. имел целью ввести в действие всеобъемлющий процессуальный кодекс разработки актов делегированного законодательства, сформулировать понятие акта делегированного законодательства, порядок их издания и правила публикации, что позволило бы парламенту взять под свой контроль процесс издания таких актов. В ст.1 Акта указывается следующее:
"1-(1) Если настоящим законом или иным законом полномочия издавать, подтверждать либо утверждать приказы, правила и иные нормативные акты, принятые по поручению, возлагаются на Короля в Совете или на Министра Короны и если эти полномочия получили правовое оформление, то:
а) в случае когда полномочия возлагаются на Его Величество, они подлежат осуществлению путем издания Приказа в Совете;
б) в случае когда полномочия возлагаются на Министра Короны, они подлежат осуществлению путем издания акта делегированного законодательства.
Всякий документ, с помощью которого осуществляются эти полномочия, отныне будет именоваться актом делегированного законодательства и к нему надлежит применять положения настоящего Закона"*(50).
Возможно издание делегированных актов и под другими наименованиями, как, например, правила, приказы, схемы ит.п.
Однако, как отметил Бэйли, "различные наименования отражают общую природу акта и не имеют отношения к различиям в процедуре их принятия или опубликования. Выбор наименования определяется практикой конкретного департамента"*(51).В теории права многие годы ведутся дискуссии по поводу необходимости делегированного законодательства. Его защитники используют следующие аргументы:
а) подзаконные акты детализируют парламентские статуты, что необходимо для четкого его применения;
б) в отдельных случаях вопрос носит узко специальный характер, в связи с чем проблема не может быть до конца понята и рассмотрена в парламенте;
в) необходимо наделить исполнительную власть полномочиями принимать меры в связи с непредвиденными обстоятельствами, которые могут наступить в любое время, независимо от того, заседает парламент или нет, а механизм подзаконного нормотворчества имеет гораздо более гибкий характер. Полицейские предписания, отдельные экономические мероприятия (ставка банковского кредита, обменный курс) подпадают в эту категорию*(52).
По мнению сторонников широкого использования норм делегированного законодательства, "если бы парламент не проявил готовности делегировать правоустанавливающие полномочия, он оказался бы не в состоянии принять все необходимые нормативные акты, т.е. сделать то, что требует от него современное общественное мнение"*(53).
Основная критика как теоретиков, так и судей направлена в основном против объема и характера делегированного законодательства, но не против практики его делегирования*(54).
По мнению отдельных юристов, принимаемые парламентом статуты:
- напоминают лишь скелет, необходимые же детали определены в регламентарных актах, хотя на практике именно правила, касающиеся частностей, больше всего интересуют население;
- средства контроля за подзаконными нормативными актами неадекватны, парламент не имеет возможности следить за реализацией делегированных полномочий;
- не всегда практически осуществима подобающая гласность принимаемых актов, на что указал судья Стритфилд*(55);
- применение делегированного законодательства приводит к процессу издания законодательных актов по частям, без рассмотрения вопроса в целом*(56);
- некоторые акты делегированного законодательства предоставляют слишком широкие полномочия министрам, позволяя вносить изменения в положения управомочивающего акта "в той мере, в какой это представляется ему необходимым"*(57).
В последнее время весьма широкое распространение, особенно в сфере экономики и местного самоуправления, получили также акты субделигированного законодательства, которые издаются на основе полномочий, предусмотренных актами делегированного законодательства или специально установленных для них. Отношение значительной части юридического сообщества к актам, которые существенно затрагивают интересы частных лиц, сформулировано судьей Скоттом, обратившим внимание на безбрежность такого законодательства, отсутствие источников правовой информации, к которым граждане могли бы обратиться за нужными сведениями, их нередкий выход не только за сферу регулирования делегированного акта, но и объем правомочий основного статута, что значительно усложняет судебную практику*(58).
Указанные недостатки заставляют суды уделять особое внимание содержанию и процедуре принятия подзаконных актов.
Независимо от вида последних они могут быть оспорены в суде на том основании, что выходят за рамки полномочий, возложенных управомочивающим статутом на нормоустанавливающее ведомство (т.е. являются ultra vires). Это положение применяется как в случаях нарушений процессуального характера (не соблюдена форма*(59), не проведены консультации*(60), неправильно заверен документ*(61)), так и материальных нарушений (ведомство вышло за пределы полномочий, предоставленных статутом*(62)).
Отмеченные выше недостатки и проблемы не могут существенно отразиться на значении регламентарных актов для многих отраслей права. Делегированные и субделегированные нормативные акты являются основой при применении норм, имеющих бланкетные диспозиции, а таковых в английском уголовном праве немало. В преступлениях экономической направленности, особенно совершаемых в финансовой сфере, разграничение преступного и непреступного поведения зависит от содержания инструкций и правил, составляемых саморегулируемыми организациями, отдельными компаниями или должностными лицами в соответствии с законом или поручением правительственных ведомств.
Нормативные акты ЕС как источник права
Вступление Великобритании в Европейский союз в 1973г. обусловило появление нового типа источников права- европейского законодательства. Более того, в ст.2 Акта о Европейском сообществе 1972г. (European Communities Act 1972) Парламентом предусматривалось положение, в соответствии с которым европейское законодательство имеет прямое действие на территории Соединенного Королевства, и английское право должно толковаться и применяться в соответствии с принципами европейского права, которые имеют приоритет. Данный принцип явился совершенно новым для английского права, поскольку ранее ведущей являлась доктрина, согласно которой все международные правила приобретают юридическую силу на территории Великобритании, только если об этом имеется прямое указание в соответствующем акте Парламента. Данное положение законодательно закрепило решение Европейского суда по делу компании Коста, установившее, что для решения задач Европейского союза необходим приоритет европейского права над национальным, и следовательно, государства - члены ЕС должны постоянно передавать часть своего суверенитета наднациональным органам*(63).
Данный принцип нашел свое отражение и в дальнейшей практике английских судов. Так, Палата Лордов постановила, что Акт 1972г. является конституционным законом*(64) и что обязанностью английских судов является неприменение законов, вступающих в противоречие с европейским законодательством*(65).