Г. Штати і федералізм
Уже згадувалося, що принцип поділу влади, а також «контроль і збалансованість» між гілками федерального уряду було ретельно сплановано. Федералізм має іншу основу. Як показує короткий огляд історії, створення Конституції, виникнення федеральної структури уряду пов'язане з політичною необхідністю.
Навряд чи будь-який з новоутворених незалежних штатів проголосував би за прийняття Конституції, якби вона не відводила такої важливої ролі штатам.Федералізм має два виміри. «Вертикальний» федералізм характеризує відносини між штатами і федеральним урядом, а «горизонтальний», чи міжштатний,— між окремими штатами. З 1789 р. обидва типи стосунків суттєво змінилися. Історія вертикального федералізму — значною мірою історія посилення федеральної влади порівняно з владою штатів. Основним наслідком горизонтального федералізму є те, що значення кордонів між штатами дедалі зменшується.
Цікаво, чи схвалили б згадані зміни делегати конституційних Зборів. Але перш ніж розглянути ці зміни й пов'язані з ними питання, детальніше окреслимо характер влади штатів, їхніх урядів і політичних підрозділів.
75 Woodrow Wilson. Congressional Government 303-04 (Houghton-Mifflin, Boston 1885).
76 Див. McGrain v. Dougherty, 273 U.S. 135, 177—178 (1927), а також due.Nowak & Rotunda, 7.4 - 7.5
(виноска 9).
77 Див. вище.
Урядова структура з історичного погляду 27
1. Структура уряду штату і його повноваження
Характер урядової влади штату. Штати не було утворено Конституцією, хоч у ній вони часто згадуються. Причиною такого упущення є те, що 1787 р. штати вже існували. Справді, штати швидко створили й затвердили свої конституції — наприкінці 1776 р. кожен штат мав власну конституцію. Сам факт «предковічного» існування штатів позначився на характері їхньої влади, багато в чому відмінної від влади федерального уряду. Після війни за незалежність 13 колоній залишалися окремими суверенними державами-націями, і статус цей змінився лише почасти — в Конституції 1789 р.
й пізніших поправках до неї вони відмовилися від деяких прав. Таким чином, штатам не потрібно озиратися на федеральну Конституцію, щоб діяти чи створювати закони: вони мають владу й невід'ємні права окремих, незалежних і суверенних держав, тож можуть приймати будь-які закони, крім заборонених федеральною Конституцією чи їхніми власними конституціямиУрядова структура штату. Структура уряду багатьох штатів нагадує, принаймні в загальних рисах, структуру федерального уряду з його владами. Чимало ідей, притаманних федеральній Конституції 1789 p., було запозичено з конституцій штатів. Своєю чергою, штати при створенні нових конституцій запозичали ідеї з уже прийнятої федеральної Конституції.
Подібно до структури федерального уряду, конституції штатів визначають три гілки влади на чолі з губернатором штату ( він може накладати вето на законодавчі постанови) і верховним судом штату (має право судового нагляду). Законодавча система штатів двопалатна (тобто існують дві палати — як правило, палата представників і сенат), і лише система штату Небраска — однопалатна. Щоправда, в багатьох назвах однакових урядових установ штатів і федерації є відмінності. Так, глава виконавчої влади штату називається губернатором, а його заступник — віце-губернатором. Але є і подібні назви посад — державного секретаря, генерального адвоката, генерального ревізора та голів департаментів. Головний законодавчий орган називається законодавчим органом штату, або законодавчими зборами, а головний суд — верховним судом штату.
Конституції штатів віддзеркалюють погляд громадян, що найкращим урядом є той, який править найменше. В багатьох штатах термін перебування на посаді губернатора обмежено; він не може балотуватися ще на один термін 79. Склалося так, що законодавча влада також обмежена. Законодавчі сесії збираються раз на 2 роки й тривають лише певну кількість днів. Одного року проводиться сесія однієї палати, а наступного — іншої. В багатьох штатах обмежено кількість законопроектів, які може представляти член палати.
Швидке зростання відповідальності штатів протягом останніх ЗО років спонукало уряди багатьох із них перебудуватися відповідно до реального життя 80. Межі виконавчої влади більшості штатів не так чітко окреслено, як федеральної виконавчої влади. Якщо на державному рівні Президент призначає членів свого кабінету й інших високопоставлених посадовців за порадою і згодою Сенату, то в багатьох штатах, навпаки, керівники головних відділів уряду, скажімо генеральний адвокат, державний секретар чи генеральний ревізор, обираються народом. Таким чином, вони посіли посади не з ласки губернатора й не можуть бути звільнені ним. У деяких78 Засади рівноправності всіх штатів, на яких вони увійшли в союз, зберігаються і для тих штатів,
котрі вступили до нього пізніше.
79 Наприклад, у Вірджинії губернатор обирається на 4 роки без права повторного обрання. Book
of the States: 1992—93 Edition 44 (The Council of State Governments, Lexington, Ky). Обмеження терміну
примусило губернатора штату Алабама підмовити свою дружину балотуватися. Насправді він мав намір ке
рувати штатом замість неї. Його дружину обрали 1967 p., але невдовзі вона померла, відбувши на посаді
лише половину терміну.
80 Див. Book of the States.
if1 ¦ ¦ Розділі
штатах навіть існує положення, що віце-губернатор повинен належати до іншої партії, ніж губернатор 81. Такі незалежно обрані посадові особи часто-густо дотримуються власної політики, неузгодженої з політикою губернатора. Загалом суддів штату обирають, а не призначають. Виборчі системи вже існували в деяких штатах у період прийняття Конституції, але вибори стали переважати в першій половині XIX ст. Багато штатів мають систему призначень, інші ж — комбіновану систему .
Конституційні обмеження урядової структури штату. У зв'язку з подібністю структури урядів штатів до федеральної структури виникає питання, чи можуть штати хоч якось відрізнятися за формою уряду. Відповідь: і так, і ні. За ст. VI, § 4 Конституції, «в цьому союзі Сполучені Штати гарантують кожному штатові республіканську форму правління».
Навіть якби там докладно характеризувалася «республіканська» форма правління, суд постановив би, що цей пункт статті не забезпечено такою ж правовою гарантією, як інші положення Конституції, бо йдеться про «політичне питання», яке не підлягає судовому розглядові . Та хоч би там як, а Верховний суд без вагань визначив, що межі виборчих округів штатів чітко окреслені, аби не послаблювалась виборча сила громадян у деяких частинах штату. Система забезпечення права «одна людина — один голос» вважається необхідною для дотримання рівноправного захисту законів згідно з 14 поправкою до Конституції . Підставою для розрізнення характерних випадків перерозподілу виборчих округів і випадків здійснення республіканської форми правління є те, що цей перерозподіл ніяк не позначається на основній урядовій структурі штату; це просто своєрідна гарантія того, що існуюча виборча система, якій надали перевагу громадяни, не робитиме штучних відмінностей між громадянами.Місцева урядова структура. Основними політичними підрозділами штату є округи і міста чи села, хоч у сільській місцевості також важливе значення має проміжний рівень адміністративних центрів. Усі ці рівні належать до категорії «місцевого» чи «муніципального врядування». Державні відомства таких рівнів загалом вважаються «утвореннями» штату й підлягають повному контролю з його боку. Проте в багатьох штатах великі міста певною мірою незалежні від уряду. Іноді це наслідок політичної реальності (велике місто здатне постачати законодавчій владі штату значний відсоток кадрів), а іноді — результат, зумовлений конституцією штату, яка надає великим містам більшу незалежність і право «самоврядування».
Головною службовою особою виконавчої влади міста є мер, а його законодавчим органом — «міська рада». Прикметне явище — це відносно слабкий виконавчий орган порівняно із законодавчим. Прийняті містом закони називаються постановами, а не законодавчими актами. Вони чинні лише в межах міста. Окремої судової влади не існує, бо суди, які розглядають правопорушення в межах міста, в тому числі й порушення міських законів, входять до судової системи штату.
Влада місцевих урядів.
Місцеві уряди забезпечують функціонування багатьох служб, необхідних для підтримки комунальної власності й міських центрів. Однією з найважливіших і найтрадиційніших функцій місцевого уряду є нагляд за дотриманням законів. Спершу ці функції здійснювалися тільки силами поліції, що набиралася і фінансувалася з доходів місцевого уряду. Але пізніше, у XX ст., уряди штатів створили свої поліційні підрозділи для забезпечення правопорядку.Ще однією важливою функцією місцевих урядів є контроль за користуванням землею.З цією метою її поділено на зони. Місцеві уряди також забезпечують роботу різних служб для потреб населення — каналізаційних, водопостачальних, з вивезен-
81 12 поправка до Конституції зазначає, що Президент і віце-президент повинні належати до однієї
політичної партії.
82 Методи судового вибору розглядаються в розділі V.
83 Див. Luther v. Borden, 48 U.S. (7How.) 1 (1849). Теорія політичного питання розглядається у розділі IX.
84 Див. Bakerv. Can, 369 U.S. 186 (1962); Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533 (1967). Гарантія рівноправного
захисту законів, що надається 14 поправкою, розглядається в розділі IX.
Урядова структура з історичного погляду 29
ня сміття тощо. Основною ж функцією місцевих урядів є турбота про освіту на початковому й середньому рівнях, тобто про школи, де навчається більшість дітей. Цими школами, як правило, керує місцевий відділ народної освіти, хоч вони підпорядковуються вимогам департаменту освіти штату. Місцеві уряди мають право оподатковувати прибутки, отримувати кошти для фінансування всіх цих програм. Значну частину місцевого податку в більшості громад становить шкільний податок для підтримки початкової і середньої освіти. Часто-густо місцеві уряди фінансують державні коледжі та спеціальні професійні училища.